Государственная политика пространственного развития Сибири: анализ стратегических целей

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институт географии им. В. Б. Сочавы СО РАН

Государственная политика пространственного развития Сибири: анализ стратегических целей

В.И. Блануца

г. Иркутск

Аннотация

пространственный стратегический агломерация

Количественный анализ потенциальных последствий реализации стратегических целей государственной политики пространственного развития регионов Сибирского федерального округа ранее не проводился. В Стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 г. выделены главная цель в виде сокращения различий между регионами и три уточняющие цели (развитие центров роста, перспективных экономических специализаций и геостратегических территорий). Для оценки различий между регионами использовались данные Росстата о численности населения и результаты авторской делимитации цифровых городских агломераций России. На примере десяти регионов Сибири показано, что главная цель не соответствует трем остальным целям. Вместо уменьшения различий в стратегии предлагается их увеличить за счет развития ограниченного числа центров роста, неравномерного распределения экономических специализаций между регионами и перевода периферии в неопределенный статус геостратегической территории. Установлено, что отнесение к центрам роста городских агломераций, отдельных городов, минерально-сырьевых и агропромышленных центров оставит вне перспектив экономического развития 44% муниципальных образований Сибири, в которых проживает 20% ее населения. Такая государственная политика пространственного развития приведет к тому, что в наилучшем положении будут экономически развитые регионы с относительно небольшой территорией и наличием агломерации (Алтайский край, Кемеровская, Новосибирская и Омская области). Гораздо меньше перспектив развития будет у больших территорий с агломерационными ядрами (Красноярский край, Иркутская и Томская области). Вне перспектив пространственного развития окажутся территории без агломераций (республики Алтай, Тыва и Хакасия).

Ключевые слова: государственная региональная политика, пространственное развитие, центр экономического роста, геостратегическая территория, городская агломерация, Сибирский федеральный округ.

Abstract

State Policy of Spatial Development for Siberia: the Analysis of the Strategic Goals

V.I. Blanutsa

V. B. Sochava Institute of Geography SB RAS, Irkutsk, Russian Federation

There is no quantitative analysis of the potential consequences of the implementation of strategic goals in the spatial development policy for the regions of the Siberian Federal District. Main goal of the Russian strategy of spatial development for the period until 2025 is to reduce the disparities between the regions, and there are three specific goals: development of growth centers, promising economic specializations and geostrategic territories. To assess the differences between the regions the author used the Rosstat's population data and the results of the author's delimitation of Russian digital urban metropolitan areas. The analysis of 10 regions has shown that the main goal does not correspond to the other three goals. Instead of reducing the disparities in the strategy, they are increased by choosing a limited number of growth centers to develop; uneven distribution of economic specializations between the regions and assigning the provincial territories a status of geostrategic territory being essentially vague. The author came to the conclusion that designating urban complexes, individual cities, mineral resource and agro-industrial centers as growth centers is going to forego 44% of Siberian municipalities, with 20%o of the population living there development opportunities. This public policy of spatial development will eventually lead to making economically developed regions best positioned though having a relatively small territory and agglomeration (Altai, Kemerovo, Novosibirsk and Omsk Regions. Large areas with agglomeration centers (Krasnoyarsk, Irkutsk and Tomsk Regions) will have much less development prospects. Territories without agglomerations (Altai, Tuva and Khakasia Republics) will have no perspectives for spatial development.

Keywords: regional policy, spatial development, economic growth center, geostrategic territory, urban complex, Siberian Federal District.

Основная часть

В отечественном научном сообществе существует мнение, что в России отсутствует обоснованная государственная политика регионального развития [5; 12]. Подтверждением тому могут служить различные не согласованные друг с другом новации постсоветского времени в виде «территорий опережающего социально-экономического развития», «особых экономических зон», «территориальных инновационных кластеров» и др. Экономическая эффективность подобных новообразований не доказана [10]. При этом государство применяет более 400 мер поддержки регионального развития, но результативность таких мер «крайне невысока» [4, с. 9]. Одна из причин неэффективности государственной региональной политики - отсутствие единого документа, устанавливающего стратегические цели развития для всех субъектов (регионов) Российской Федерации.

Некоторые надежды на повышение эффективности региональной политики связывались с разработкой Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (далее - Стратегия), которая на уровне концепции оценивалась оптимистично [11]. В феврале 2019 г. Стратегия была утверждена. После согласований и упрощений получился документ, существенно отличающийся от исходных установок и вызвавший разностороннюю критику [4; 8]. На основе этого документа будет выстраиваться государственная региональная политика. Поэтому представляется актуальным и значимым анализ потенциального воздействия стратегических целей, в явной или неявной форме зафиксированных в рассматриваемом документе, на развитие каждого из 85 российских регионов. Далее будет проанализировано воздействие Стратегии на развитие 10 регионов Сибирского федерального округа. Подобные исследования ранее не проводились. Известны только предварительная оценка роли всей Сибири в пространственном развитии России [6], градостроительные предпосылки развития АнгароЕнисейского макрорегиона [9] и анализ развития зон с особым административно-экономическим режимом в Иркутской области [1].

Под пространственным развитием в Стратегии подразумевается «совершенствование системы расселения и территориальной организации экономики» (раздел I). Основной (декларируемой) целью является «обеспечение устойчивого и сбалансированного пространственного развития Российской Федерации, направленного на сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения, ускорение темпов экономического роста и технологического развития, а также на обеспечение национальной безопасности страны» (раздел IV). Однако развертывание данной цели во множество задач не указывает на «сокращение различий», поскольку делается акцент на развитие ограниченного количества «перспективных центров экономического роста», неравномерное распределение между регионами «перспективных экономических специализаций» и непонятный статус некоторых регионов как «геостратегических территорий».

Согласно перечню перспективных центров экономического роста (прил. 3 к Стратегии), в Сибири выделяются центры крупнейших городских агломераций (Иркутск, Красноярск, Новосибирск и Омск), центры агломераций регионального уровня с общей численностью населения более 500 тыс. чел. (Барнаул, Кемерово, Новокузнецк и Томск), отдельные города с менее 500 тыс. чел. (Норильск), центры регионов с прилегающими к ним муниципальными образованиями (менее 500 тыс. чел.; Абакан, ГорноАлтайск и Кызыл), минерально-сырьевые (муниципальные образования Красноярского края, специализирующиеся на добыче нефти и природного газа, Кемеровской области, специализирующиеся на добыче угля, и Иркутской области, специализирующиеся на добыче нефти и золота) и агропромышленные (муниципальные образования Алтайского края, специализирующиеся на сельском хозяйстве) центры, научно-образовательные центры мирового уровня («г. Новосибирск - г. Кольцово», Красноярск, Томск и Иркутск). Развитие 13 населенных пунктов Сибири, поименованных в анализируемом документе, станет целью государственной региональной политики.

Сложнее обстоит дело с муниципальными образованиями, которые непосредственно не упомянуты в Стратегии, но как бы подразумеваются. Другие экономически значимые муниципальные образования даже не предполагаются в Стратегии. Первая отмеченная неопределенность связана с составом городских агломераций: на сегодня нет утвержденного списка распределения городских поселений по агломерациям России, а последняя исследовательская работа по этой проблематике была выполнена более десяти лет назад [7]. Вторая неопределенность порождается минеральносырьевыми центрами: не совсем понятно игнорирование Канско-Ачинского угольного бассейна (Красноярский край); если в Красноярском крае отмечена добыча нефти и газа, то в Иркутской области - только нефти, что исключает крупнейшее Ковыктинское газоконденсатное месторождение; нефтедобыча в Томской области также не учтена; проигнорирована перспективность одного из крупнейших в мире железорудных месторождений - Бокчарского (Томская область); добыча золота вне Иркутской области не рассматривалась, что исключило крупнейший золотодобывающий регион России - Красноярский край.

Стратегия содержит много других непонятных решений. Например, к «городам с общей численностью населения менее 500 тыс. человек» (вклад в экономический рост России от 0,2 до 1% ежегодно) отнесен Норильск (181,7 тыс. чел. на 01.01.2019, по данным Росстата), но почему-то не отнесен Братск (227,5 тыс. чел.). Наверное, разработчики Стратегии не все учли при оценке «вклада», так как на Братск, к примеру, приходится 30% российского производства алюминия, а в 2021 г. планируется выйти на 50% российского производства товарной целлюлозы. Кроме этого, в отличие от многих сомнительных «центров роста» с людностью менее 100 тыс. чел., отмеченных в Стратегии, Братск является «полюсом роста» [3]. Отсутствие упоминания Братска в Стратегии означает в российских реалиях только одно - в ближайшей перспективе (до 2025 г.) городу не стоит рассчитывать на государственную поддержку при реализации политики регионального развития.

Для количественного анализа степени включения или невключения сибирских регионов в новации, предложенные в Стратегии, будем оперировать численностью населения и количеством единиц субрегионального уровня - муниципальных образований (городских округов и муниципальных районов) - по данным Росстата на 1 января 2019 г. Отнесение муниципальных образований к городским агломерациям осуществлялось по схеме цифровых агломераций России [2]. Эти агломерации на данный момент охватывают больше городских поселений, чем в классических агломерациях [7]. Однако в связи с улучшением транспортной доступности ядер агломераций в ближайшей перспективе границы двух видов скопления городов должны стать примерно одинаковыми. Каждое муниципальное образование Сибири относилось к одному из трех состояний - включено, косвенно включено и не включено в число перспективных центров экономического роста по Стратегии. Полученные результаты (табл. 1) позволяют констатировать, что значительная часть сибирских муниципальных образований (44%) оказалась вне перспективных центров роста в рамках государственной политики пространственного развития.

Таблица 1. Количество муниципальных образований (ед.) в регионах Сибирского федерального округа, прямо («да») или косвенно («почти да») включенных или не включенных («нет») в перечень перспективных центров экономического роста по Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года