Принципы бюджетной системы Российской Федерации: нормативное закрепление и реализация

Размещено на http://www.allbest.ru/

Принципы бюджетной системы Российской Федерации: нормативное закрепление и реализация

Рябова Е.В. - доцент кафедры правовых дисциплин ВШГА Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.



В настоящей статье представлена общая характеристика принципов бюджетной системы России, закрепленных положениями действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации. Подробно изложено нормативное содержание каждого из 13 действующих принципов и его дальнейшее воздействие на правовое регулирование бюджетных отношений: единства бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ; достоверности бюджета; прозрачности (открытости); единства кассы; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; эффективности использования бюджетных средств. Раскрыто системное действие норм-принципов бюджетной системы государства.

Ключевые слова: бюджетная система, принципы бюджетной системы, бюджет, бюджетное право, финансовое право



This article presents a general analysis of the budgeting principles in Russia under the Budget Code of the Russian Federation in force. The author analyzed the legal meaning of every budgeting principle and its further impact on the legal framework for budgeting: uniformity of the budgeting system; budget autonomy; the principle of equality of rights to budgeting regarding constituent entities of the Russian Federation, municipalities; demarcation of revenues, expenditures and sources of financing budget deficits between different government units;transparency of budgeting; cash unity; the principle of whole budget expenditures cover; including of all income, expenses and sources offinancing budget deficits into the single budget; budget balance; targeting of budgets; hierarchy of authorities empowered to budget expenditures; efficiency. The article disclosed the systemic effect of the budgeting principles.

Keywords: budgeting, budgeting principles, budget, budgeting law, public finance law

Принципы бюджетной системы Российской Федерации закреплены в Бюджетном кодексе, представляя собой нормы-принципы, установленные Российской Федерацией и обязательные для всех уровней публичного управления. бюджетное право финансовый контроль

Исследование принципов бюджетной системы позволяет осмыслить бюджетно-правовой механизм, который представляет собой систему правовых способов и приемов, воздействующих на общественные отношения, возникающих по поводу аккумулирования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств публично-правовых образований, формирующих бюджетную систему государства.

Настоящая статья не претендует на вскрытие существующих проблем в сфере действия правовых принципов бюджетной системы России, а лишь предлагает системный взгляд на существующие принципы, имеющие нормативное закрепление в законе.

Перечень принципов, на которых основана бюджетная система России, включает 13 принципов:

1) единства бюджетной системы;

2) самостоятельности бюджетов;

3) принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

4) разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;

5) достоверности бюджета;

6) прозрачности (открытости);

7) единства кассы;

8) общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

9) полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

10) сбалансированности бюджета;

11) адресности и целевого характера бюджетных средств;

12) подведомственности расходов бюджетов;

13) эффективности использования бюджетных средств;

1. Принцип единства бюджетной системы

Принцип единства бюджетной системы означает единство правового регулирования функционирования всех бюджетов, входящих в бюджетную систему, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов. Особенностью фискального федерализма в России является ее централизация. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования осуществляют регулирование бюджетных отношений, складывающихся в пределах их территорий, в рамках «зонтичного» федерального правопорядка. На федеральном уровне урегулированы следующие группы отношений:

- отношения, возникающие при формировании доходов бюджетов всех уровней (состав доходов и порядок администрирования);

- отношения, возникающие при формировании расходов (в Бюджетном кодексе заложены основы планирования бюджетных ассигнований, порядок осуществления бюджетных выплат);

- отношения, возникающие в связи с обеспечением сбалансированности бюджетов (осуществление заимствований, погашение долговых обязательств и управление ими, формирование резервных фондов);

- отношения, возникающие в связи с составлением проектов бюджетов, их рассмотрением и утверждением, исполнением бюджетов и формирования отчетности на всех уровнях бюджетной системы;

- отношения, возникающие по поводу осуществления государственного и муниципального финансового контроля.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации обусловлен положениями Конституции Российской Федерации, прежде всего, принципом единства экономического пространства.

ИНТЕРЕСНЫЙ ФАКТ:

Статья 1, раздел 8, положение 3 Конституции США закрепляет принцип единства экономического пространства США, но в США не реализуется принцип единства бюджетной системы, равно как и принцип единства налоговой системы. В США нет единого бюджетного права или единого налогового права, а есть федеральное бюджетное право и федеральное налоговое право, равно как бюджетное право штатов и налоговое право штатов.

2. Принцип самостоятельности бюджетов

В Российской Федерации более 23 тысяч публично-правовых образований, что означает включение в бюджетную систему более 23 тысяч бюджетов.

Каждое публично-правовое образование формирует представительные (законодательные) органы власти и органы управления, наделяя их соответствующими полномочиями в сфере публичных финансов, а именно полномочиями по составлению проектов соответствующих бюджетов, рассмотрению и утверждению бюджетов, исполнению бюджетов, формированию и утверждению бюджетной отчетности, что означает самостоятельное осуществление бюджетного процесса законодательными (представительными) и исполнительными (исполнительно-распорядительными) органами государственной власти (местного самоуправления).

Каждое публично-правовое образование формирует специальные органы финансового контроля - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля и органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, наделяя их соответствующей компетенцией, что означает самостоятельное осуществление публичного (государственного или муниципального) финансового контроля в отношении соответствующего бюджета.

Каждое публично-правовое образование имеет свои доходные источники и осуществляет расходы, основываясь на своих расходных обязательствах. Это положение-принцип представляет собой бюджетно-правовую гарантию экономической самостоятельности публично-правовых образований. В соответствии с принципом самостоятельности бюджетов каждое публично-правовое образование имеет налоговые и бюджетные права, а именно права по установлению налогов и сборов, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты, а также права по самостоятельному принятию расходных обязательств и их исполнению за счет собственных бюджетов. Как следствие, запрещено устанавливать расходные обязательства за счет средств другого бюджета или средств консолидированного бюджета, то есть без определения конкретного бюджета.

В части реализации налогового права публично-правового образования, необходимо учитывать следующее:

1) государственное устройство России обусловило построение не только бюджетной системы, но и системы налогов и сборов, включающей федеральные, региональные и местные налоги и сборы;

2) бюджетная система и система налогов и сборов несимметричны друг другу, то есть установление налога на федеральном уровне и придания ему статуса федерального не означает его зачисление в федеральный бюджет;

3) федеральные налоги устанавливаются и вводятся на федеральном уровне, однако по тем налогам, доходы от которых подлежат зачислению в иные бюджеты, нежели федеральный, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования вправе устанавливать отдельные элементы налогообложения, если такое право будет им предоставлено Российской Федерацией путем закрепления в Налоговом кодексе. Напр., такой федеральный налог, как налог на прибыль имеет интегральную (расщепленную) налоговую ставку 20%, состоящую из ставки 3%, по которой налог зачисляется в федеральный бюджет, и 17%, по которой налог зачисляется в региональные бюджеты. Как следствие, в пределах «региональной» ставки субъекты Российской Федерации вправе устанавливать налоговые льготы, понижающие закрепленную в Налоговом кодексе ставку, но только для определенных категорий налогоплательщиков и не ниже установленного предела, а не произвольно;

4) региональные и местные налоги и сборы устанавливаются и вводятся Российской Федерацией и регионами или муниципальными образованиями соответственно, при этом регионы и муниципальные образования вправе устанавливать налоговые ставки, особенности определения налоговой базы, налоговые льготы, сроки и порядок уплаты налога. По общему правилу, установленному в Бюджетном кодексе, региональные и местные налоги полностью зачисляются в соответствующие бюджеты. Однако их так же, как и федеральные, возможно перераспределить в нижестоящие бюджеты. Это будет означать, напр., что транспортный налог будет частично или полностью зачисляться в нижестоящие местные бюджеты, если будет принят соответствующий закон субъекта Российской Федерации, установивший подобное распределение дохода от транспортного налога. Между тем, муниципальные образования, согласно законодательству о налогах и сборах, не имеют никаких прав относительно региональных налогов, равно как и субъекты Российской Федерации не имеют никаких прав относительно местных налогов.

Таким образом, все публично-правовые образования имеют собственные доходные источники, самостоятельно осуществляют свои расходы, а также самостоятельно обеспечивает его сбалансированность и эффективность использование бюджетных средств. Обеспечение сбалансированности осуществляется, среди прочего, формированием резервных фондов и привлечением заемных средств, а обеспечение эффективности использования бюджетных средств - путем проведения финансово-контрольных мероприятий.

В Российской Федерации в отношении всех бюджетов бюджетной системы осуществляется единое казначейское исполнение, реализуемое органами Федерального казначейства. Казначейское исполнение бюджетов осуществляется путем открытия и обслуживания Федеральным казначейством единых счетов всех бюджетов в учреждениях Банка России. В регионах и муниципальных образованиях нет «своих» казначейств, а

взаимодействие между региональными (муниципальными) финансовыми органами и Федеральным казначейством в отношении средств соответствующих региональных (местных) бюджетов осуществляется через лицевые счета. Установленный в статье 215.1 Бюджетного кодекса принцип единого казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации не противоречит положениям Конституции Российской Федерации, а подтверждается путем системного толкования ее положений (постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2006 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации»).

3. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований

Бюджетными правами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований являются права на самостоятельное формирование собственного бюджета, определение его расходования, обеспечение его сбалансированности, целевого и эффективности использования средств, осуществление бюджетного процесса. При этом в силу принципа единства бюджетной системы правовое регулирование бюджетных отношений должно быть единым, что обеспечивается выработкой принципов и правил на федеральном уровне, а правовое регулирование регионов и муниципалитетов осуществляется по остаточному принципу в пределах федеральногоустановления. Регулируя всю бюджетную систему государства в целом и устанавливая бюджетные права публично-правовых образований, федеральный законодатель исходит из конституционных принципов равенства прав субъектов Российской Федерации (ст. 5) и принципа самостоятельности местного самоуправления (ст. 12).

Субъекты Российской Федерации независимо от своего типа (республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ) являются равноправными субъектами финансовых и, в частности, бюджетных правоотношений. Это проявляется в том, что адресатами финансовых норм являются все субъекты Российской Федерации в равной степени, а правовое регулирование не дифференцировано в зависимости от типа региона. Это не противоречит включению в бюджетное право норм, адресованных тем субъектам Российской Федерации, в состав которых входят другие субъекты Российской Федерации. Такие нормы обусловлены сложным составом отдельных субъектов Федерации и необходимы для урегулирования вопросов, связанных, в частности, с распределением налоговых доходов, аккумулированных на территории сложносоставного субъекта, между бюджетами нескольких регионов, выравниваем бюджетов сложносоставных регионов за счет средств федерального бюджета и пр. Напр., п. 4 ст. 56 Бюджетного кодекса устанавливает, что налоговые доходы от региональных налогов, установленных органами государственной власти края (области), в состав которого входит автономный округ, подлежат зачислению в бюджет края (области), а налоговые доходы от региональных налогов, установленных органами государственной власти автономного округа, подлежат зачислению в бюджет автономного округа. Согласно п. 9 ст. 131 Бюджетного кодекса дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации для краев, областей, в состав которых входят автономные округа, рассчитываются для консолидированного бюджета края, области, включая бюджеты автономных округов, и зачисляются в бюджет края, области, если иное не установлено федеральным законом о федеральном бюджете и договором (соглашением) между органами государственной власти края, области и органами государственной власти автономного округа.

В отношении муниципальных образований федеральным законодателем реализуется тот же принцип равенства всех муниципальных образований, однако, выделение различных типов муниципальных образований предопределяет дифференциацию правового регулирования и наделение сложносоставных муниципальных образований несколько большим объемом прав, нежели тех муниципальных образований, в состав которых не входят иные муниципальные образования. Такая дифференциация правового регулирования по типам муниципальных образований иногда трактуется как обоснование выделения четвертого уровня бюджетной системы. Если в отношении региональных бюджетов Бюджетный кодекс закрепляет единый перечень налоговых доходов, то в отношении местных бюджетов отдельно закреплены перечни налоговых доходов бюджетов городских поселений, сельских поселений, муниципальных районов, внутригородских районов, городских округов с внутригородским делением и городских округов без районного деления. А в отношении доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения (напр., в отношении доходов бюджетов муниципальных округов в г. Москве) Бюджетный кодекс и вовсе ничего не устанавливает, наделяя соответствующими нормотворческими полномочиями государственные органы городов федерального значения, в силу того, что города федерального значения являются едиными хозяйственными комплексами, поэтому распределение полномочий между государственными и местным уровнем публичного управления может отличаться от общего.

Ввиду того, что в состав муниципальных районов и городских округов с районным делением входят, соответственно, городские (сельские) поселения и внутригородские районы, муниципальные районы и городские округа с районным делением вправе распределять налоги между своими бюджетами и бюджетами нижестоящих муниципальных образований путем установления единых нормативов отчислений от тех налогов, которые зачисляются в их бюджеты. Таким правом не могут быть наделены городские и сельские поселения, внутригородские районы в силу того, что в их состав не входят иные публично-правовые образования.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований является основным принципом межбюджетных отношений, реализуемый в двух конкретных правилах:

1) нормативы отчислений от налогов и сборов в нижестоящие бюджеты (напр., норматив отчислений от федерального налога в региональные бюджеты) должны быть едиными, то есть одинаковыми для всех региональных бюджетов (под нормативом отчисления от налога понимается процент от суммы налогового платежа, зачисляемого в соответствующий бюджет). Установление дифференцированных нормативов отчислений от налогов и сборов допускается только в строго определенных случаях, причем такая дифференциация нормативов должна быть обусловлена объективными факторами (напр., протяженностью автомобильных дорог при установлении дифференцированных нормативов отчислений от акцизов на топливо);

2) методики распределения межбюджетных трансфертов (денежных средств, перечисляемых из одного бюджета в другой) должны быть едиными, основанными на объективных факторах.

4. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета между бюджетами бюджетной системы

В силу принципа самостоятельности бюджетов за каждым бюджетом закрепляются собственные доходы, расходы и источники финансирования дефицита бюджета как основные бюджетные категории. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета является отправным принципом, в соответствии с которым осуществляется составление проектов бюджетов и их дальнейшее исполнение.

Разграничение доходов между бюджетами происходит следующим образом:

1. Бюджетный кодекс четко разграничивает доходы бюджетов публично-правовых образований и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2. в Бюджетном кодексе закреплен общий перечень доходов бюджетов публично-правовых образований и закрытые перечни налоговых и неналоговых доходов бюджетов публично-правовых образований отдельных типов;

3. помимо перечня потенциальных доходов бюджетов, закрепленных в Бюджетном кодексе, в Российской Федерации на подзаконном уровне формируется общий перечень источников доходов бюджетов бюджетной системы, а также реестры источников доходов бюджетов отдельных публично-правовых образований и государственных внебюджетных фондов. Единый перечень источников доходов для всей бюджетной системы ведется Минфином России в соответствии с постановлением Правительства РФ, а отдельные реестры источников доходов конкретных бюджетов ведутся уже финансовыми органами публично-правовых образований и органами управления государственными внебюджетными фондами;

4. в соответствии с реестрами источников доходов бюджетов составляются проекты бюджетов и осуществляется их дальнейшее исполнение.



Разграничение расходов осуществляется в соответствии с теми предметами ведения, которые закреплены за тем или иным уровнем публичного управления.

Первоначально разграничение предметов ведения осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами:

- предметы ведения Российской Федерации определяются в соответствии со ст.ст. 71 и 72 - ст. 71 устанавливает предметы исключительного ведения Российской Федерации (реализуются исключительно федеральными органами государственной власти и только за счет федерального бюджета), ст. 72 устанавливает предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, при этом разграничение полномочий органов управления в рамках ст. 72 осуществляется в соответствии с принципом федерального приоритета и имеет правовое обеспечение положениями Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», договорами и соглашениями о разграничении полномочий;

Юридическая тонкость:

Верно говорить о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Публично-правовые образования полномочиями не обладают, они обладают правами в рамках их предметов ведения, полномочиями обладают только органы государственной власти, реализующие права публично - правовых образований.

В силу чего в Бюджетном кодексе неверно сформулированы положения главы 2 «Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

- предметы ведения субъектов Российской Федерации определяются в соответствии со ст.ст. 72 и 73 Конституции Российской Федерации, при этом ст. 73 закрепляет принцип остаточной компетенции субъектов Российской Федерации.

Правовое обеспечение закрепления и реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется, помимо Конституции РФ и федеральных законов, соглашениями и договорами о разграничении полномочий, а также законами субъектов РФ;

- в Конституции вопросы местного значения лишь обозначены как категория, раскрытие вопросов местного значения осуществляется положениями Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В целом, правовое обеспечение закрепления и реализации вопросов местного значения осуществляется положениями Конституции РФ, обозначенного выше федерального закона, законами субъектов Российской Федераций и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В рамках существующего разграничения предметов ведения и вопросов местного значения органы государственной власти и местного самоуправления принимают нормативные правовые акты и заключают соглашения и договоры, на основании которых возникают расходные обязательства, то есть обязательства публично-правовых образований осуществить расход за счет средств соответствующего бюджета. Расходные обязательства, в свою очередь, являются основанием осуществления расхода бюджета. Публично-правовые образования в лице своих финансовых органов ведут реестры расходных обязательств (табл. 1).

Бюджетный кодекс не содержит перечня потенциальных расходов в отличие от доходов, он содержит лишь перечень направлений бюджетных ассигнований (их всего 8), а также функциональную классификацию расходов бюджетов в целях их бюджетного учета. Таким образом, финансовое право обеспечивает механизм формирования расходов бюджетов, не устанавливая в Бюджетном кодексе потенциального перечня расходов бюджетов. Конкретные объемы бюджетных ассигнований установлены в законах (решениях) о бюджетах.

Таблица 1.

Схема разграничения расходов между бюджетами бюджетной системы

Российская Федерация	Статьи 71 и 72 Конституции РФ	Федеральный закон № 184-ФЗ	Феде ральные законы и иные НПА, договоры и соглаше ния	Расходные обя- затель- ства Российской Федерации	Расходы феде рального бюджета
Субъекты Российской Федерации	Статьи 72 и 73 Конституции РФ	Федеральный закон № 184-ФЗ	Законы субъектов РФ и иные НПА, договоры и соглаше ния	Расходные обя- затель- ства субъектов РФ	Расходы регио нальных бюдже тов
Муници пальные образова ния	Статья 130 Кон-ститу- ции РФ	Федеральный закон № 131-ФЗ	Решения предста витель- ных органов МСУ и местных админи страций, договоры и соглашения	Расходные обя- затель- стваму- ници- пальных образо ваний	Расходы местных бюдже тов

Разграничение источников финансирования дефицита бюджета осуществляется следующим образом:

1. в Бюджетном кодексе содержится перечень потенциальных источников финансирования дефицита бюджета в разрезе бюджетов отдельных типов публично-правовых образований;

2. конкретные источники финансирования дефицита бюджета формируются при составлении проектов бюджетов исходя из объема прогнозируемого дефицита отдельного бюджета и перечня долговых обязательств публично-правовых образований (долговые книги публично-правовых образований).

5. Принцип достоверности бюджетов

Данный принцип имеет несколько аспектов. Во-первых, принцип достоверности означает надежность показателей базовых документов при формировании бюджетных проектировок (надежность показателей прогноза социально-экономического развития территории, на основе которых, в частности, осуществляется прогнозирование доходов бюджетов) и реалистичность расчетов основных характеристик бюджета (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицит (профицит)).

Во-вторых, принцип достоверности и реалистичности бюджетных проектировок означает фактическую финансовую обеспеченность принимаемых органами управления решений в тех или иных отраслях. Правительство РФ ответственно за составление и исполнение федерального бюджета: соответствующие полномочия Правительства РФ предусмотрены в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», Бюджетном кодексе. Согласно определенной обозначенными актами компетенции, Правительство РФ дает заключение на законопроекты, требующие для своей реализации увеличение расходной части федерального бюджета и, соответственно, изменение проектировок в доходной части либо привлечения заемных средств. Закрепление за Правительством РФ данного полномочия осуществлено в целях недопущения принятия расходных обязательств Российской Федерации, не обеспеченных финансовыми ресурсами. Принцип достоверности и реалистичности принимаемых в бюджетной сфере управленческих решений обусловливает закрепление в Бюджетном кодексе принципа сбалансированности бюджетов, означающим достижения при составлении и исполнении бюджета равенства суммы всех поступлений, уменьшенных на сумму выплат в части источников финансирования дефицита бюджета, общему объему расходов бюджета.

6. Принцип прозрачности бюджетов

Совместно с общеправовым принципом народовластия (демократии) принцип прозрачности обусловливает правовую форму бюджета. Действующий Бюджетный кодекс содержит ряд правовых механизмов, обеспечивающих транспарентность управления публичными финансами, то есть открытость и доступность к достоверной информации о финансовой деятельности публично-правовых образований:

1) обнародование закона (решения) о бюджете и закона (решения) об исполнении бюджетов;

2) ограничение в наличии секретных статей в бюджетах - секретные статьи возможны только в рамках федерального бюджета, что обусловливается предметами исключительного ведения Российской Федерации (оборона, правоохранительная деятельность);

3) открытость для институтов общественного контроля (публичного аудита) процедур бюджетного планирования (открытость проекта бюджета, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов) путем размещения соответствующей информации на официальных сайтах в сети Интернет;

4) реализации концепции «Электронный бюджет» путем формирования и развития единой интегрированной информационной системы управления общественными финансами;

5) формирование «бюджета для граждан», то есть документа, содержащего бюджетные проектировки, но адаптированного для населения, и размещение данного документа в сети Интернет;

6) проведение публичных слушаний по проектам бюджетов на местном уровне, на которых может присутствовать любой желающий;

7) преемственность бюджетной классификации, то есть стабильность в целях сопоставления показателей бюджетов отчетного (завершенного), текущего и очередного (следующего за текущим) финансового года. Изменчивость бюджетной классификации не позволит выявить тенденции бюджетного финансирования и провести эффективный последующий финансовый контроль в части финансового обеспечения долгосрочных проектов.

Принцип прозрачности совместно с принципом единства бюджетной системы обусловливает применение единой системы казначейского исполнения бюджетов органами Федерального казначейства, в том числе закреплении за органами Федерального казначейства полномочия по распределению поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации согласно установленным бюджетным законодательством нормативам. Единая система казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы означает, что все счета единые счета бюджетов публично-правовых образований и государственных внебюджетных фондов открыты Федеральным казначейством в территориальных учреждениях Банка России на основании договоров банковского счета. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не формируют свои казначейства, а распоряжение бюджетными средствами соответствующих бюджетов осуществляется через лицевые счета, которые открывают финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в Федеральном казначействе.

7. Принцип единства кассы

Данный принцип носит несколько «технический» характер, однако имеет колоссальное значение для бюджетного процесса и учета, придавая бюджету характер «общего котла». Принцип единства кассы означает, что все кассовые поступления (доходы и поступления по источникам финансирования дефицита бюджета, в том числе заимствования) зачисляются на единый счет бюджета и все кассовые выплаты осуществляются с единого счета бюджета (расходы и выплаты по источникам финансирования дефицита бюджета).

Кассовые поступления по доходам происходят без непосредственного участия администраторов доходов, то есть органов власти, имеющих полномочия по учету, контролю, зачету и возврату излишне уплаченных платежей (к ним, напр., относятся налоговые и таможенные органы). В рамках действующей системы казначейского исполнения бюджетов получателем обязательного или добровольного платежа в пользу государства (муниципального образования) всегда является территориальный орган Федерального казначейства, который распределяет платеж по нормативам отчислений между бюджетами. Как только платеж зачислен на единый счет бюджет, он признается доходом бюджета (рис. 1).

Рисунок 1.

Реализация принципа единства кассы - схема зачисления платежа в бюджет бюджетной системы

Кассовые выплаты по расходам происходят также через Федеральное казначейство. Получатель бюджетных средств (администратор расходов) представляет заявку на кассовый расход в тот орган, в котором у него открыт лицевой счет. Таким органом является либо финансовый орган субъекта Российской Федерации или муниципального образования, либо территориальный орган Федерального казначейства. К заявке на кассовый расход получатель бюджетных средств прикладывает оправдательные документы (договор, стороной которого он является, акт приемки-передачи и пр.). Орган, в котором у получателя бюджетных средств, открыт лицевой счет, проверяет заявку и документы на соответствие документам, которые являются правовым основанием бюджетного расхода (бюджетная роспись, бюджетная смета, уведомление о доведении лимитов бюджетных обязательств и пр.). В случае положительной проверки орган санкционирует операцию, то есть проставляет акцепт на заявке. Для осуществления непосредственной выплаты с единого счета бюджета орган Федерального казначейства, который открыл этот счет, должен направить платежное поручение в территориальное учреждение Банка России, в котором должна содержаться заявленная сумма с указанием получателя платежа, банка получателя, назначения платежа, кода бюджетной классификации и прочими необходимыми реквизитами (рис. 2).

8. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов

Названный принцип означает введение общего правила формирования всех поступлений в бюджеты - запрет установления целевых поступлений, включая общий запрет установления целевых доходов и целевых источников финансирования дефицита бюджета. Принцип обусловлен правовой природой бюджета как фонда «общего назначения». Уплачивая налог, никто не знает, на какие цели он может быть направлен. Денежные средства, поступая в бюджет, обезличиваются и распределяются согласно бюджетным назначениям. Однако из общего правила существуют исключения, к которым относятся такие безвозмездные поступления, как межбюджетные субсидии, субвенции, доходы местных бюджетов - средства самообложения граждан и отдельные неналоговые доходы. Целевым характером могут обладать некоторые источники финансирования дефицита бюджета, к ним относятся целевые иностранные кредиты. Налоговые доходы не могут носить целевого характера.

Целевой характер могут приобретать отдельные неналоговые доходы (законодатель не ограничивает круг неналоговых доходов в данном случае), но приобретение цели платежом возможно только с 1 января очередного финансового года, что означает, что платеж (доход бюджета) не может стать целевым в середине или в конце финансового года, решение должно быть принято заранее, то есть до наступления финансового года.

Рисунок 2.

Реализация принципа единства кассы - схема осуществления выплаты с единого счета бюджета

При формировании новых фондов внутри бюджетов необходимо учитывать данный принцип. Напр., в 2011 г. в Бюджетном кодексе появилась ст. 179.4 о дорожных фондах. Дорожный фонд представляет собой часть средств бюджета, предназначенных для дорожного хозяйства. В данной статье закреплен перечень доходов федерального бюджета, в том числе плата за использование имущества, входящего в состав автомобильных дорог общего пользования федерального значения, арендные платежи за пользование земельными участками, расположенными в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения, сборы за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территорияхиностранных государств, по автомобильным дорогам на территории Российской Федерации, плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам федерального значения транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов и прочие доходы. Данный перечень доходов федерального бюджета вовсе не формирует федеральный дорожный фонд, обратное нарушало бы принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Объем доходов от перечисленных в статье источников лишь влияет на объем федерального дорожного фонда, но никак не формирует сам фонд, то есть чем больше доходов от перечисленных источников, тем больше бюджетных ассигнований будет выделено на дорожное хозяйство.

Рассматриваемый принцип в действующей концепции позволяет разрешать вопросы о включении того или иного вновь появляющегося платежа в состав системы налогов и сборов. Напр., с мая 2018 г. на отдельных территориях Российской Федерации, в том числе в Республике Крым, начато взимание с отдыхающих лиц курортного сбора. Изначально при разработке и введении данного платежа предполагался его целевой характер, а именно развитие курортной инфраструктуры. Включение курортного сбора в систему налогов и сборов, урегулированную законодательством о налогах и сборах, потребовало бы изменение «концепции» принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов в части возможности наделения целевым характером налоговых доходов.

9. Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов

Принцип полноты отражения означает, что ни одна выплата не может быть произведена, если объем бюджетных ассигнований, в рамках которых осуществляется выплата, отсутствует в законе (решении) о бюджете, то есть не утвержден законодательным (представительным) органом власти. Любое поступление в бюджет должно быть идентифицировано с помощью кода бюджетной классификации и учтено соответствующим администратором дохода бюджета. Если произошло поступление, которое не идентифицировано, то оно зачисляется на специальный счет как невыясненный платеж.

Данный принцип необходимо понимать следующим образом:

- данный принцип является реализацией общеправового принципа демократизма: правительство не вправе осуществлять выплаты, не утвержденные парламентом;

- данный принцип не может блокировать исполнение финансовых обязательств государства (муниципальных образований), что означает, что отсутствие «заложенных» в бюджете денежных средств не может служить причиной отказа суда в удовлетворении требования кредитора государства (муниципального образования) либо лица, перед которым возникло расходное обязательство. Тем самым рассматриваемый принцип носит в определенной степени «технический» характер.

10. Принцип сбалансированности бюджета

Принцип сбалансированности бюджета многими понимается неверно. Этот вовсе не равенство между доходами и расходами бюджета, хотя к этому и необходимо стремиться. Принцип сбалансированности бюджета включает в себя две составляющие:

1. необходимость при составлении проекта бюджета и фактическом исполнении бюджета достижения баланса между объемом расходов и объемом поступлений;

2. необходимость при составлении проекта бюджета и фактическом исполнении бюджета достижения минимально возможного дефицита бюджета.

Все нормы-принципы, в соответствии с которыми функционирует бюджетная система государства, являются императивными и не подразумевают альтернативы действий со стороны субъектов бюджетных правоотношений. Если бы законодатель сформулировал данный принцип как необходимость достижения баланса между общим объемом доходов и расходов бюджета, то ни профицит, ни дефицит не существовали бы как бюджетные категории. Принцип сбалансированности бюджетов означает именно баланс (математический баланс) между расходами и всеми поступления, включая доходы и поступления по источникам финансирования дефицита бюджета.

Однако сбалансированность бюджетов можно рассматривать и более широко, выходя за пределы его «технического» понимания, то есть как баланс между объемом финансовых ресурсов публично-правового образования и его финансовыми обязательствами. В Российской Федерации финансово-правовой механизм обеспечения сбалансированности бюджетов выглядит следующим образом:

1) вначале выстраивается система налогов и сборов как основной источник финансового наполнения бюджетов, то есть за каждым уровнем публичного управления закрепляются собственные налоги с объемом соответствующих полномочий органов государственной власти (местного самоуправления);

2) затем формируется система распределения налогов между бюджетами бюджетной системы через установление нормативов отчислений в нижестоящие бюджеты;

3) далее определяется уровень бюджетной обеспеченности каждого публично-правового образования, и, в случае недостижения среднего уровня бюджетной обеспеченности по стране (по региону - для муниципальных образований), осуществляется выплата из вышестоящего бюджета в нижестоящий в целях достижения среднего уровня бюджетной обеспеченности (дотация);

4) помимо дотаций могут быть предоставлены и субсидии, и иные межбюджетные трансферты в целях оказания финансовой помощи иным публично-правовым образованиям;

5) между тем, объем расходов и объем выплат по долговым обязательствам и после этих мер могут оказаться имеющими недостаточное финансовое обеспечение. В этом случае осуществляется привлечение источников финансирования дефицита бюджета, существенную часть которых составляют заимствования, в том числе кредиты из других бюджетов, что неизбежно влечет к увеличению долга и расходов на его обслуживание. В силу недопущения чрезмерного роста долговых обязательств Бюджетный кодекс в развитие принципа сбалансированности бюджетов устанавливает ограничения дефицитов региональных и местных бюджетов, ограничения заимствований и ограничения расходов на обслуживание регионального и местного долга.

6)

11. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

Данный принцип означает, что при распределении все бюджетные средства должны найти своего конечного получателя и быть потрачены в соответствии с теми целями, на которые были запланированы бюджетные ассигнования. Финансовое право содержит правовые инструменты реализации данного принципа. К ним относятся, в частности, система казначейского исполнения бюджетов, осуществление предварительного внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля путем санкционирования операций, осуществление внутреннего финансового контроля со стороны главных распорядителей бюджетных средств, которые изначально доводят лимиты бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств (администраторов расходов) и пр.

Использование средств не по целевому назначению влечет наступление административной или уголовной ответственности, а также возможно применение бюджетных мер принуждения.

В целях иллюстрации реализации принципа целевого и адресного использования бюджетных средств приведём пример нецелевого использования бюджетных средств и охарактеризуем правовые последствия.

Между жилищным комитетом субъекта Российской Федерации и компанией-исполнителем было заключено соглашение о предоставлении субсидии на проведение капитального ремонта фасадов жилых зданий. Соглашение было заключено в рамках доведённых лимитов бюджетных обязательств. Форма финансирования данного мероприятия - субсидия, предоставляемая из регионального бюджета на компенсацию затрат, связанных с выполнением публичных функций (работ). Исполнитель (сторона договора) в свою очередь заключил договоры подряда с другими компаниями, которые выполняли все работы в рамках капитального ремонта. Никаких конкурсных процедур законодательством не предусмотрено ни при заключении соглашения о предоставлении субсидии, ни при заключении исполнителем договоров подряда. После выполнения всех работ по капитальному ремонту исполнитель предоставил все необходимые оправдательные документы, подтверждающие его затраты, связанные с осуществлением капитального ремонта. Субсидия была выплачена. Уже после осуществления всех расчетов жилищный комитет в соответствии с соглашением провёл проверку качества проведённых работ и их стоимости. В рамках проверки было обнаружено существенное завышение стоимости работ, к делу были привлечены подрядчики исполнителя. Согласно положениям бюджетного законодательства и соглашению о предоставлении субсидии в случае выявления нецелевого использования бюджетных средств получатель субсидии обязан вернуть сумму субсидии, использованной не по целевому назначению. Дело подлежало судебному разбирательству. Нецелевое использование бюджетных средств было доказано завышением стоимости работ, а завышение стоимости работ, в свою очередь, было доказано свидетельскими показаниями подрядчиков (третьих лиц). Здесь следует обратить внимание на то, что квалификация нецелевого использования бюджетных средств не требует выяснения направления фактического использования денежных средств. По сути, это доказывание от обратного - не доказано целевое использование, значит, нецелевое. Правовым последствием действий со стороны исполнителя, завысившего стоимость работ, явился возврат части полученной субсидии. Для привлечения юридического лица и его должностных лиц к административной ответственности необходимо составление протокола об административном правонарушении, но данным полномочием жилищный комитет не наделён.

Возврат части субсидии, использованной не по целевому назначению, является реализацией бюджетного полномочия получателя бюджетных средств (жилищного комитета, осуществившего выплату из бюджета) по обеспечению целевого использования бюджетных средств.

12. Принцип подведомственности расходов

Принцип подведомственности расходов означает распределение бюджетных ассигнований строго по вертикали в соответствии с выстроенной иерархией органов власти. Доведение лимитов бюджетных обязательств производится главными распорядителями бюджетных средств до подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств. Подведомственность устанавливается в соответствии с нормативными правовыми актами.

Распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств осуществляется ежегодно применительно к конкретному финансовому году (бюджетному периоду), это так называемая ведомственная классификация расходов бюджетов, которую мы можем обнаружить в каждом законе (решении) о бюджете. В свою очередь главные распорядители бюджетных средств формируют перечни распорядителей и получателей бюджетных средств, до которых и доводят лимиты бюджетных обязательств и бюджетные ассигнования в целях дальнейшего осуществления выплат из бюджета. Доведение лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований вовсе не означает осуществление выплат из бюджета, это лишь наделение получателя бюджетных средств правом произвести выплату из бюджета. Получатель не вправе получать лимиты и ассигнования от главного распорядителя, в ведении которого он не находится, и не вправе превышать лимиты бюджетных обязательств. Контроль за непре-вышением лимитов бюджетных обязательств осуществляют органы, которые обслуживают получателей бюджетных средств через лицевые счета, путём документальной проверки заявки на кассовый расход и оправдательных документов. К таким органам относятся органы Федерального казначейства и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

13. Принцип эффективного использования бюджетных средств

Данный принцип является лейтмотивом всего бюджетного реформирования, начиная с 2007 г. Формально этот принцип означает следующее:

1) необходимость получения эффекта экономности, то есть достижения заданных результатов за счет наименьшего объема бюджетных средств;

2) и (или) получения эффекта результативности, то есть достижения наилучших результатов за счет использованного заданного объема бюджетных средств.

Принцип эффективного использования бюджетных средств не может быть реализован в случае их нецелевого использования. Адресный и целевой характер бюджетных средств является необходимой предпосылкой достижения экономности и (или) результативности.

Зачастую данный принцип понимается неверно. К примеру, при проверке бюджетного учреждения на предмет использования выделенной субсидии может быть выявлен неиспользованный остаток бюджетных средств. Однако, этот вовсе не реализация принципа эффективного использования бюджетных средств. Во-первых, данный принцип адресован только участникам бюджетного процесса, а бюджетные учреждения участниками бюджетного процесса не являются, во-вторых, в бюджете экономии не образовалось вовсе в силу того, что неиспользованный остаток субсидии в бюджет не возвращается, а вправе быть использованным на достижение целей, для которых создано бюджетное учреждение. Именно такое положение содержит п. 17 ст. 30 Федерального закона от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Финансовое законодательство содержит правовые средства достижения эффективного использования бюджетных средств, к ним можно отнести:

1. наделение получателей бюджетных средств бюджетным полномочием по обеспечению целевого и эффективного использования бюджетных средств, а главных распорядителей бюджетных средств - полномочием по осуществлению контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств;

2. правовое обеспечение программно-целевого бюджетного планирования, что означает планирование бюджетных ассигнований в соответствии с государственными и муниципальными программами;

3. нормативное закрепление среднесрочного финансового планирования (составление проектов федерального и региональных бюджетов на три года), что, в свою очередь, позволяет реализовывать государственные (муниципальные) программы, носящие долгосрочный характер;

4. закрепление за главными распорядителями бюджетных средств бюджетного полномочия представления финансовому органу обоснований бюджетных ассигнований;

правовое и методологическое обеспечение аудита эффективности использования бюджетных средств, который осуществляется органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, и пр. Размещено на Allbest.ru

...