Долговая нагрузка, местная бюджетная децентрализация и фискальные стимулы региональных органов власти

Основные черты налогово-бюджетной системы России - централизация налоговых полномочий при децентрализации расходных обязательств - обуславливают необходимость широкого применения межбюджетных трансфертов.

Сохраняющаяся ресурсная зависимость экономики и высокая межрегиональная дифференциация сдерживают рост бюджетной децентрализации. Также это влияет на способность межбюджетных трансфертов балансировать между положительными и отрицательными эффектами действующей модели бюджетной децентрализации. Например, это происходит, когда централизованное управление территориальными системами вследствие высоких межрегиональных диспропорций образует вмененные издержки отказа от выявления локальных предпочтений. Возникает сниженный уровень качества управления общественным сектором, что сдерживает процессы региональной конвергенции. В связи с этим исследование факторов, роли и эффектов межбюджетных трансфертов является актуальным.

На сегодняшний день можно выделить ряд обстоятельств, дополнительно усиливающих потребность в исследовании эффектов, вызываемых структурой, объемом и способом распределения федеральных трансфертов на решения органов региональной власти:

• увеличение значимости дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в структуре федеральных межбюджетных трансфертов, в том числе в связи с совершенствованием методики "модельного" бюджета;

• переориентация целевых межбюджетных трансфертов в связи с необходимостью реализации национальных целей в соответствии с Указом президента № 204О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года [Электронный ресурс]: Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 (ред. от 19.07.2018). Доступ из справочно.-правовой системы "КонсультантПлюс".;

• сохранение рисков разбалансированности бюджетных систем регионов, несмотря на повышение финансовой устойчивости консолидированных бюджетов субъектов в последние годы [1].

Тематика исследований межбюджетных отношений крайне разнообразна. Например, в целях роста эффективности М.Л. Васюнина [2] предлагает расширить предоставление субсидий и других видов межбюджетных трансфертов с четко выраженными условиями результативности использования.

Р.А. Аландаров [3] выделил точечные недостатки распределения трансфертов в разрезе госпрограмм.

Связывание тем предоставления межбюджетных трансфертов и финансовой устойчивости также весьма популярно в литературе. В.М. Крейндель [4] обнаружил в бюджетной системе России признаки проблемы мягких бюджетных ограничений. В более поздней работе О.В. Сучковой и А.Ю. Чемис [5] были получены более обнадеживающие результаты, согласно которым относительно развитые регионы демонстрируют признаки устойчивости в проводимой долговой политике. В.Ф. Шаров и А.К. Караев

[6] осуществили моделирование пределов устойчивости в бюджетной системе в целом. В работе

[7] обсуждаются меры политики межбюджетных отношений с точки зрения снижения рисков региональной финансовой устойчивости. В то же время при всем разнообразии работ на данную тему анализ стимулов, которые вызывает федеральный межбюджетный трансферт у органов региональной власти при том или ином уровне накопленного долга данного региона, получает в литературе сравнительно мало внимания.

Цель данной работы - установить, как минувший период роста долговой нагрузки и рисков утраты финансовой устойчивости бюджетов субъектов России может отразиться на налогово-бюджетной политике региональных органов власти с точки зрения распределения собственных бюджетных средств при федеральном софинансировании расходных обязательств.

Методика

В данной работе уровень государственного долга (госдолга) субъектов России исчисляется как соотношение величины задолженности и объема собственных (налоговых и неналоговых) доходов.

Анализ влияния накопленной задолженности на фискальные стимулы органов региональной власти при получении федеральных межбюджетных трансфертов осуществляется в четыре этапа:

1. Распределение субъектов России на две группы по признаку средней величины государственного долга за 2008-2018 гг. Применяется одномерный кластерный анализ путем расчета евклидового расстояния между субъектами по величине данного показателя. К первой группе отнесены субъекты с наименьшей (в среднем, 0,23) величиной госдолга, ко второй группе - субъекты с наибольшей величиной показателя (в среднем 0,66).

2. Анализ динамики государственного долга за 2008-2018 гг. в разрезе групп субъектов (федеральных округовДалее используются следующие обозначения федеральных округов России: ЦФО - Центральный, СЗФО - Северо-Западный, ЮФО - Южный (кроме Республики Крым и г. Севастополя), СКФО - Северокавказский, ПФО - Приволжский, УФО - Уральский, СФО - Сибирский, ДВФО - Дальневосточный., северных регионовК северным субъектам отнесены регионы, вся террито, первой и второй групп по показателю госдолга) и по России в целом.

3. Расчет коэффициентов парной линейной корреляции между величиной государственного долга и показателями местной бюджетной децентрализации в расходном и доходном аспекте. Цель данного этапа - выявить критерий группировки субъектов, отличный от признака уровня госдолга, для более глубокого анализа потенциальных эффектов последнего на стимулы региональной власти в сфере бюджетной политики. Вполне возможно, что более развитый уровень местных финансов (больший уровень местной децентрализации) может играть определенную роль в формировании фискальных стимулов на региональном уровне после получения федеральных трансфертов.

4. Непосредственно анализ фискальных стимулов по нижеприведенной методике.

В данной работе методом анализа последствий предоставления федеральных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов России с точки зрения возникающих у органов региональной власти стимулов при принятии фискальных решений (фискальных стимулов) является эффект высокой зависимости расходов от межбюджетных трансфертов (в зарубежной литературе - эффект липучки (flypaper effect) [8, 9]).

Зависимость расходов от трансфертов считается существующей, если единица прироста трансферта вызывает больший прирост расходов, чем эквивалентная по величине единица прироста частного дохода на территории. Упрощенно это может указывать на фискальный режим, благоприятный для политики бюджета-донора - бюджет, получающий бюджетные средства по линии трансфертов, расходует их гораздо охотнее, чем средства, полученные им от местного налогообложения. В этом случае преимущественно реализуются интересы бюджета-донора.

R. Logan [10] считает, что выделение трансферта лишает систему финансовых ресурсов вследствие возникновения элемента фискальной иллюзии. Рост расходов на уровне получателя в некой степени компенсирует эту потерю, но за счет частного сектора экономики. Противоположный случай - если вклад фактора частных доходов в объем региональных расходов выше, чем вклад федерального трансферта. Это указывает на то, что бюджет, получающий бюджетные средства по линии трансфертов, НЕ считает их источниками формирования расходов, отличных от собственных налоговых доходов. Органы власти бюджета-получателя вполне могут распределить часть средств трансферта на сокращение налоговой нагрузки (что в интересах налогоплательщиков-избирателей) либо уменьшение дефицита/накопленного долга без увеличения прямых расходов. В такой ситуации делается вывод, что для бюджета-получателя интересы местных налогоплательщиков считаются относительно более важными, чем интересы бюджета-донора.

В данной работе мы основываемся на подходе, представленном в [11], и сравниваем коэффициенты а и в в модели (1).

Вклад переменных рассчитан через частные производные. Например, для переменной федеральных трансфертов вклад в прирост расходов на единицу собственной величины равен:

Периодом анализа выступают 2008-2018 гг. в целом, а также подпериоды 2011-2018 и 2014-2018 гг. Деление на подпериоды позволяет оценить, как менялся вклад факторов в формировании расходов и насколько современные тенденции отличаются от предыдущих.

Показателем частных доходов является средняя начисленная заработная плата в регионе (по данным Росстата), расходов - непосредственно расходы бюджетов субъектов России (по данным Казначейства России), федеральных трансфертов - все основные федеральные трансфертырия которых относится к районам Крайнего Севера и при.

⁴ Все абсолютные показатели пересчитываются в расчете на численность населения регионов, корректируются

Вспомогательными переменными выступают три показателя:

1) численность занятых в организациях государственной формы собственности, доля от численности занятых;

2) численность населения нетрудоспособного возраста, доля от численности населения;

3) уровень безработицы.

Использование данных показателей необходимо для контроля на факторы повышения расходов бюджета субъекта, не связанные с детерминантами частного дохода и трансферта.

В данной работе мы расширяем количество видов трансфертов по сравнению с [11] и существенно упрощаем модель и расчеты, при этом не ослабляя главные условия получения достоверных оценок. Так, включение в анализ всех видов межбюджетных трансфертов исключает проблему произвольного выбора вида трансферта, показанную в [12]. Другими основными элементами модели должна быть нелинейность спецификации [13], а также контроль ситуации эндогенности - влияния зависимой переменной на одну или несколько объясняющих переменных [14, 15]. Уравнение (1) линеаризуется через натуральный логарифм и оценивается обобщенным методом моментов (system-GMM) [16], предполагающим устранение проблемы эндогенности.

При интерпретации количественных результатов рассчитывается разница вклада фактора федерального трансферта и вклада фактора частных доходов (расчеты показаны далее по тексту в табл. 3 и 4). В соответствии с вышеприведенной методикой в случае положительной разницы следует говорить о региональном фискальном режиме, относительно более благоприятном для федерального бюджета. В случае, если разница отрицательная - режим относительно более благоприятный для местного/ регионального налогоплательщика.

Поясним подробнее, каким образом в данной работе осуществлялась интерпретация полученных количественных результатов анализа.

При положительном знаке величины разницы вкладов двух факторов (федерального трансферта и частных доходов) можно утверждать о склонности органов власти региона софинансировать приоритеты федеральной налогово-бюджетной на индекс потребительских цен с целью приведения их на уровень 2017 г. и учитывают величину индекса бюджетных расходов (ИБР), предназначенного для нивелирования межрегиональных различий. ИБР используется в федеральной методике распределения дотаций на выравнивание.

Это также указывает на отсутствие намерения сократить уровень госдолга, нежелание снижать собственные доходы через уменьшение региональной налоговой нагрузки и/или замещение доходов федеральными трансфертами. Подобное развитие событий является сигналом о готовности органов региональной власти распределять финансовые ресурсы на мероприятия по достижению федеральных национальных проектов. При учете фактора государственного долга в расчетах данный результат может указывать также на независимость решений о региональных бюджетных расходах от состояния задолженности.

Напротив, при отрицательном знаке величины разницы вкладов двух факторов можно утверждать о склонности сдерживать общие региональные расходы, что может недофинансировать реализацию федеральной политики. Это также указывает на намерение уменьшить долговую нагрузку за счет трансферта, на возможность снижения региональной налоговой нагрузки и/или замещения собственных доходов федеральными трансфертами. Оба действия сокращают прямые расходы бюджета субъекта и противоречат интересам федерального бюджета. Одним из возможных объяснений такого развития событий можно считать то, что уровень госдолга субъекта достиг той величины, при которой органы региональной власти начинают проявлять повышенное беспокойство о рисках снижения финансовой устойчивости.

Следует сделать важную оговорку о том, что даже в случае готовности органов региональной власти распределять финансовые ресурсы в целях реализации федеральной политики (положительная величина разницы вкладов двух факторов) высокий уровень госдолга означает риски для устойчивого развития экономики региона, прежде всего в форме сдерживания частных региональных инвестиций [17, 18].

Тенденции межбюджетных отношений и особенности анализа фискальных стимулов

Бюджетная система России в настоящее время находится в состоянии доходной и расходной централизации [19, 20]. Это объясняется распределением налоговых доходов и характером влияния вышестоящего бюджета на расходные обязательства нижестоящего бюджета. Малый уровень местной бюджетной децентрализации не позволяет реализовать выгоды бюджетной децентрализации, однако и не приводит к уменьшению межрегиональной дифференциации [21]. Тренд сокращения доли субъектов в консолидированных параметрах бюджетной системы России (с учетом внебюджетных фондов) за 2008-2014 гг. и тенденция стагнации - за 2015-2017 гг.-- показаны на рис. 1. В настоящее время удельный вес доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов России в совокупном объеме параметров консолидированного бюджета России составляет примерно 35%. В начале рассматриваемого периода величина показателя составляла примерно 40% от доходов и расходов бюджетной системы в целом.

Рис. 1 /Fig. 1. Доля доходов и расходов консолидированного бюджета субъектов в параметрах консолидированного бюджета России, ед. / Share of revenues and expenditures of the consolidated budget of subjects in the parameters of the consolidated budget of Russia, units

Источник / Source: Росстат (сборник "Финансы России"), расчеты автора / Rosstat (collection "Finance Of Russia"), author's calculations.

Примечание / Note: c учетом внебюджетных фондов, c учетом внебюджетных фондов. Трансферты считаются расходами бюджета- донора / including extrabudgetary funds, including extrabudgetary funds. Transfers belong to expenditures of a donor budget.

Повышение цен на нефть и меры федеральной политики - межбюджетное выравнивание, привязанное к исполнению индивидуальных соглашений по сдерживанию расходов, а также выделение бюджетных кредитов позволили консолидированным бюджетам субъектов России к концу 2018 г. вернуться на прежние величины основных параметров (рис. 2) [22]. По данным Банка России, в 2018 г. в бюджетной системе наблюдался профицит финансовых ресурсов (впервые с 2012 г.). Данная тенденция сохранилась и в первой половине 2019 г.Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2020 год и период 2021 и 2022 годов. Утв. Банком России 25.10.2019. Доступ из справочно-правовой системы "КонсультантПлюс". Однако проблему региональной задолженности усложняют высокая неоднородность субъектов, в том числе по показателю величины госдолга, и то, что величина складывающегося профицита пока не может обеспечить существенного снижения накопленной задолженности.

При продолжающейся централизации отечественной бюджетной системы особую значимость в ней приобретают межбюджетные отношения, так как они определяют распределение налоговых и расходных полномочий.

Рис. 2 /Fig. 2. Динамика основных параметров консолидированных бюджетов субъектов России, млрд руб. / Dynamics of the main parameters of consolidated budgets of Russia's constituent entities, billion rubles

Источник/Source: Минфин России, расчеты автора / Ministry of Finance of Russia, author's calculations.

Примечание /Note: очищено от сезонных и случайных колебаний через четырехквартальную скользящую среднюю. В ценах 2017 г. / cleared of seasonal and random fluctuations through the four-quarter moving average. Prices of 2017.

Рекомендации по росту эффективности межбюджетных отношений в отечественной академической литературе в большинстве случаев основываются на структуре и условиях выделения межбюджетных трансфертов [23, с. 65]. В литературе по межбюджетным отношениям основное внимание уделяется функциям сбалансированности, стимулирования роста собственных доходов и выравнивания параметров нижестоящих бюджетов [24]. В то же время анализу стимулирующей функции федеральных трансфертов с точки зрения их сравнительного преимущества перед фактором частных доходов в том или ином регионе уделяется, как правило, крайне мало внимания. Данное обстоятельство выступило одним из мотивов проведения данного исследования, как и возможность проанализировать влияние разных видов федеральных межбюджетных трансфертов, выполняющих разные функции. Последнее уточнение во многом условно, так как функции выравнивания и стимулирования роста доходов могут быть инкорпорированы в единый вид межбюджетного трансферта (например, дотации на выравнивание в бюджетной системе России) [25].

При анализе стимулирования роста собственных доходов с учетом результатов группировки субъектов по тем или иным признакам весьма популярно деление регионов по уровню доходов или бюджетной обеспеченности [см., например, 26]. В данной работе субъекты делятся по признаку величины государственного долга.

Основные исследования роли долговой нагрузки бюджета анализируют ее воздействие на темпы экономического роста и динамику факторов производства. Так, осуществляется поиск каналов воздействия [27, 28], либо пороговых уровней величины госдолга [29, 30]. М.П. Афанасьев и Н.Н. Шаш [31] предостерегают от долгового финансирования текущих расходов в России, в том числе на региональном уровне, так как это занижает потенциальный положительный эффект налогово-бюджетной политики. В экономике с сохраняющейся ресурсной зависимостью и формирующимся рынком негативные эффекты долговой нагрузки сочетаются с пагубным влиянием нестабильности макроэкономических показателей. Особенность данной работы состоит в исследовании роли величины долга в формировании органами государственной власти соответствующего субъекта решений о распределении собственных бюджетных средств в условиях федерального софинансирования.

Рис. 3/Fig. 3. Средневзвешенная величина госдолга в разрезе федеральных округов России и групп субъектов, ед. / Weighted average public debt by Russia's federal districts and groups of constituent entities, units.

Источник/Source: Казначейство России, расчеты автора / Treasury of Russia, author's calculations.

Примечание/Note: вес - численность населения субъектов / the weight is the population of the constituent entities.

Факт невысокой финансовой самостоятельности органов региональной и муниципальной власти с большой долей вероятности подразумевает сравнительно высокое влияние межбюджетного трансферта при принятии решений об объеме расходов. В контексте данной работы интерес представляет учет величины госдолга субъекта России в качестве опосредующего фактора в сравнительном анализе частных доходов и трансфертов. Важное значение имеет динамика искомых коэффициентов и их величина.

Результаты

За период 2014-2018 гг. уровень госдолга субъектов России существенно увеличился (рис. 3). Наибольший уровень задолженности наблюдается в регионах ЮФО и СКФО, наименьший - в УФО.

Северные регионы России, включающие обеспеченные регионы УФО, имеют сравнительно низкую долговую нагрузку. Следует отметить, что прирост госдолга субъектов, имеющих наибольшую среднюю величину показателя, был выше (в п.п.), чем у субъектов с относительной малой величиной задолженности.

Достаточно большую часть субъектов России можно отнести к группе тех, которые имеют относительно высокие значения государственного долга (табл. 1). Кроме УФО, СФО и ДВФО (а также группы северных регионов России), большинство субъектов федеральных округов имеют высокую долговую нагрузку. Наибольшая доля регионов с относительно большим госдолгом входит в состав СКФО.

Наиболее неблагоприятными периодами с точки зрения роста госдолга были 2009 и 2013-2015 гг. (рис. 4). В 2016-2018 гг. величина задолженности субъектов России начала сокращаться, причем для группы регионов с наибольшим долгом его уровень уменьшался опережающим темпом, что следует оценить положительно. Долговая нагрузка в северных регионах заметно меньше, чем в среднем по России, что объяснимо более высоким уровнем бюджетной обеспеченности и меньшей необходимостью прибегать к заимствованиям.

Таблица 1 / Table 1

Распределение субъектов по группам в зависимости от величины государственного долга, в разрезе федеральных округов, ед. / Groups of constituent entities depending on the size of public debt, by federal districts, units.

Источник/Source: расчеты автора по данным Казначейства России / authors calculations based on the data from the Treasury of Russia.

Примечание /Note: по средним данным за 2008-2018 гг. В анализе не участвуют г. Севастополь и Республика Крым. Группы субъектов выделены на основе одномерной кластеризации (евклидово расстояние между величинами по субъектам). Данные о результатах группировки, в том числе материалы графического анализа, доступны от автора по отдельному запросу / average data for 2008-2018. The analysis does not involve the city of Sevastopol and the Republic of Crimea. Groups of constituent entities are distinguished by one-dimensional clustering (Euclidean distance between values by constituent entities). The results of grouping, including graphical analysis materials, are available upon a request to the author.

Анализ межокружной динамики уровня госдолга позволяет осуществить группировку федеральных округов России (рис. 5). Можно выделить три группы регионов. Похожей динамикой показателя характеризуются регионы СЗФО, ЮФО и СКФО с одной стороны, и УФО, СФО и ДВФО - с другой. Для регионов ЦФО наблюдается относительно самостоятельное движение показателя. В то же время траектории динамики всех федеральных округов весьма схожи.

Сравнительно высокий уровень расходной бюджетной децентрализации сопровождается относительно низким уровнем задолженности бюджетов субъектов (табл. 2). Это согласуется с выводом о благоприятном воздействии широких местных полномочий на приверженность соответствующих органов управления фискальной дисциплине [32, 33]. Данный тезис особенно выражен в случае расходной бюджетной децентрализации. Обратная связь долговой нагрузки и децентрализации также означает, что в случае роста госдолга происходит уменьшение местных полномочий. Фактор долговой нагрузки может частично объяснять тенденцию снижения местной децентрализации в России.

Количественные оценки отрицательной взаимосвязи местной децентрализации по расходам и уровнем госдолга примерно одинаковы по всем группам субъектов. В то же время для субъектов с относительно высокой задолженностью эффект децентрализации заметно слабее. Напротив, при рассмотрении доходной децентрализации по структуре местных доходов анализируемая взаимосвязь весьма слабая, и сравнительный межгрупповой анализ нецелесообразен.

Рис. 4/Fig. 4. Динамика величины госдолга в разрезе групп субъектов России в 2008-2018 гг., ед. / Dynamics of public debt by the groups of Russia's constituent entities in 2008-018, units.

Источник/Source: Казначейство России, расчеты автора / Treasury of Russia, author's calculations.

Рис. 5/Fig. 5. Динамика величины госдолга федеральных округов России в 2008-2018 гг., ед. / Dynamics of public debt of Russia's federal districts in 2008-2018, units.

Источник/Source: Казначейство России, расчеты автора / Treasury of Russia, author's calculations.

Таблица 2/ Table 2

Парные коэффициенты корреляции показателя объема государственного долга субъектов и показателей местной бюджетной децентрализации в разрезе групп субъектов России, ед. / Paired correlation coefficients of the public debt and local budget decentralization indicators by groups of Russia's constituent entities, units

Источник/Source: Казначейство России, расчеты автора / author's calculations, Treasury of Russia.

Примечание /Note: * - коэффициент статистически значим по критерию Стьюдента. На основе данных по всем субъектам, кроме г. Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя и Республики Крым, за 2008-2018 гг. / * - the coefficient is statistically significant according to the Student's criterion. Based on data for all constituent entities, except Moscow, St. Petersburg, Sevastopol and the Republic of Crimea, 2008-2018.

Таким образом, предполагаемый положительный эффект местной бюджетной децентрализации на уровень госдолга (а именно, относительно малый долг и фискальная дисциплина при заметных полномочиях на местном уровне) почти не зависит ни от его величины, ни от географического расположения субъектов. Это позволяет сделать вывод о нецелесообразности усложнения регрессионного анализа по модели (1) путем дополнительного рассмотрения разных групп субъектов по признаку величины местной бюджетной децентрализации.

Таблица 3 подытоживает результаты расчетов по модели (1) по данным для России в целомДетали регрессионного анализа не приводятся, но доступны от автора по отдельному запросу..

Данные табл. 3 иллюстрирует рис. 6. Без учета иных межбюджетных трансфертов функция федеральных трансфертов, заключающаяся в стимулировании расходов бюджета субъекта, снижается, и в 2014-2018 гг. она была почти нулевой. Предоставление дотаций на сбалансированность вовсе замещает собственные доходы бюджета субъекта, так как вклад данного трансферта в расходы отрицателенРавен -0,014 за 2014-2018 гг., соответствующие данные по всем видам трансфертов не приводятся, но доступны от автора по отдельному запросу.. Наибольшую относительную величину вклада федерального трансферта приносят субвенции (0,043) и иные межбюджетные трансферты (0,060), однако данный показатель (для субвенций) также снижается.

Таблица 3/ Table 3

Разница вклада фактора федерального трансферта и вклада частных доходов / Difference between the contribution of the federal transfer factor and the contribution of private income

Источник/Source: Казначейство России, расчеты автора / author's calculations, Treasury of Russia.

Примечание/Note: Разница больше нуля означает, что влияние федерального трансферта на прирост расходов сильнее, чем влияние частных доходов на территории субъекта (существует эффект липучки = эффект высокой зависимости расходов от межбюджетных трансфертов, благоприятный для политики бюджета-донора) / The difference greater than zero means that the impact of federal transfers on spending growth is stronger than the impact of private income factor in the constituent entity (there is a flypaper effect = the effect of high dependence of expenditures on intergovernmental transfers which is favorable for the donor budget policy).

Рис. 6 /Fig. 6. Разница вклада фактора федерального трансферта и вклада частных доходов, Россия в целом / Difference between the contribution of the federal transfer factor and the contribution of private income factor, Russia as a whole

Источник/Source: по данным табл. 3/ based on Table 3.