Совершенствование системы управления закупками для государственных нужд в федеральных учреждениях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Совершенствование системы управления закупками для государственных нужд в федеральных учреждениях

Бурый А.А., Лещенко Е.М. Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

Аннотация

Статья посвящена проблемным аспектам управления процессами в рамках контрактной системы в Российской Федерации. Автор указывает, что современное состояние рынка госзакупок характеризуется динамичным увеличением доли государственных расходов на товары, работы и услуги для государственных нужд. Актуальность вопроса организации процесса осуществления закупок для обеспечения государственных нужд в федеральных учреждениях обусловлена целым рядом обстоятельств, что подробно рассматривается в рамках статьи.

Ключевые слова: управление закупками, закупки для государственных нужд, государственные закупки.

Abstract

Improvement of personnel management system incorporations with state participation

Buriy A.A., Leshchenko E.M.; The Russian Presidential Academy of national economy and public administration

The article is devoted to the problematic aspects of process management within the contract system in the Russian Federation. The author points out that the current state of the public procurement market is characterized by a dynamic increase in the share of public spending on goods, works and services for public needs. The relevance of the issue of the organization of the procurement process for state needs in Federal institutions is due to a number of circumstances, which is discussed in detail in the article.

Key words: procurement management, procurement for public needs, public procurement.

Введение

Исследователи в области закупочной деятельности для государственных нужд заключают, что эффективность использования бюджетных средств напрямую зависит от применяемой модели организации государственных закупок, а также от специфики процедур и инструментов, применяемых для контроля и управления в этой области. Именно здесь и лежат резервы по повышению эффективности использования национальных ресурсов. Результатом стало решение о принятии Закона № 44-ФЗ, основанного на концепции создания контрактной системы [3].

Федеральная контрактная система функционирует на основе ряда правил, процедур и ограничений, составляющих объединенную совокупность процессов по организации закупок и удовлетворения существующих государственных нужд. Контрактная система, которая на настоящий момент еще не закончила прохождение этапа полноценного внедрения, апробации и корректировки, потребовалась ради существенного повышения качества удовлетворения нужд государственных структур. Она должна служить стимулом к развитию и совершенствованию всей российской экономики, повышению результативности управленческого воздействия на технологические и экономические риски, а также способствовать развитию добросовестной конкуренции на рынке[11].

Контрактная система по своей сути состоит из совокупности правил, по которым государственные органы и частный бизнес взаимодействуют в тех областях, где одним требуются товары и услуги, а вторые готовы их предоставить. Ценности, входящие в деловую практику России, во многом отражают и характер отношений по указанным взаимодействиям. Порядок, добросовестность и честность должны в итоге стать этической основой контрактной системы.

Контрактную систему рассматривают как новую концепцию государственных закупок. Контрактная система включает организационные, экономические и юридические аспекты. Все составляющие ее меры и процедуры своей основной задачей ставят удовлетворение муниципальных и государственных потребностей в товарах, работах, услугах, и вместе они составляют взаимосвязанную систему, построенную из участников, этапов и правил их реализации. Эффективные закупки являются также необходимым условием для обеспечения надлежащего функционирования органов государственной власти, а также частных предприятий [12].

Как ученые, так и практикующие юристы и экономисты заключают, что эффективность использования бюджетных средств для удовлетворения государственных нужд напрямую зависит от применяемой модели организации государственных закупок, а также от специфики процедур и инструментов, применяемых для контроля и управления в этой области. Именно здесь и лежат резервы по повышению эффективности использования национальных ресурсов. Результатом стало решение о принятии Закона № 44-ФЗ, основанного на концепции создания контрактной системы.

Новая федеральная контрактная система обладает рядом преимуществ, которые по сути являются проблемами предшествующей системы, которые удалось решить в новом законе и его правоприменительной практике. Среди таких аспектов считаем важным выделить следующие:

- заказчики в рамках новой системы могут обосновывать потребности в товарах, работах, услугах, оцениваемые для составления планов закупок, с помощью целей закупок и нормативов расходов в рамках предстоящего бюджетного периода;

- несмотря на общую ориентацию на сокращение бюджетных расходов, новые антидемпинговые меры позволили отсеивать поступающие заявки с ценами существенно ниже первоначальных, если есть основания считать их необоснованно заниженными;

- создание единой информационной системы;

- введение реестра банковских гарантий;

- нормирование в сфере государственных закупок;

- возможность привлечения экспертов;

-возможность общественного обсуждения;

- внедрение новых механизмов осуществления государственного заказа;

- появление аудита и мониторинга в сфере закупок.

Конечно, и новая система не лишена ряда широко признаваемых и обсуждаемых недостатков. В основном они относятся к дефициту правил регламентации по процедурам осуществления закупок.

Как показывает опыт, включение в состав контрактной службы инициаторов закупок, так называемых внутренних заказчиков, которые готовят заявку на необходимую продукцию, четкое распределение функциональных обязанностей и ответственности между инициаторами закупок и организаторами закупок, участие инициаторов закупок на заседаниях единой комиссии, оказание инициаторами экспертной помощи членам единой комиссии в принятии решений имеет ряд организационно-функциональных преимуществ, повышающих эффективность осуществления закупок для нужд федерального государственного учреждения.

Во-первых, нет необходимости создавать отдельное структурное подразделение и расширять штат сотрудников.

Во-вторых, происходит более четкое распределение функций и задач между сотрудниками контрактной службы, что позволяет снижать функциональную нагрузку на организаторов закупки.

В-третьих, при разделении обязанностей между сотрудниками по принципу соответствия специализации повышается эффективность закупочной деятельности, качество закупаемых товаров, работ, услуг.

В-четвертых, присутствие инициаторов закупок по соответствующим направлениям на заседаниях единой комиссии позволяет во многом избежать нарушений в части соответствия, отклонения, оценки заявок участников и последующих претензий к качеству закупаемого товара, работам, услугам.

В-пятых, распределение обязанностей, определяет и рамки ответственности каждого сотрудника за свои действия или бездействия.

Закупки, сложный и трудоемкий процесс, которым должны заниматься профессионалы. Как отмечается специалистами контрольных органов, что причинами ошибок приводящих к составлению протоколов об административных правонарушениях является не внимательность сотрудников заказчиков, не знание законодательства о контрактной системе и их актуальных изменений.

Очевидно, что не только отечественные исследователи и чиновники уделяют внимание проблеме оценки и повышения эффективности государственных закупок, как оборонных, так и любых иных. Вопросы мотивации лиц, ответственных за государственные закупки, также заслуживают рассмотрения. На сегодняшний день система поощрения за оптимизацию процесса закупочной деятельности не предусмотрена, закупщики работают под страхом наказания, не рассчитывая на поощрение.

Кроме того, инициативы по оптимизации закупочной деятельности не могут возникнуть в ситуациях, когда лимит бюджетных средств на год нет возможности перераспределить. Остаток финансирования не переносится на следующий бюджетный год, следовательно, закупщику нет необходимости в поиске путей совершенствования расходования средств. Такая практика противоречит самому рыночному подходу к ведению хозяйственной деятельности и активно критиковалась еще советскими экономистами.

Плановые проверки по договорам государственных закупок проходят сравнительно редко, поэтому основным источником информации для выявления нарушений являются жалобы. Необходимо также подчеркнуть, что срок давности привлечения к ответственности при злоупотреблениях и нарушениях в государственных контрактах по закону установлен один год.

Таким образом, не всегда возможно корректно оценить эффективность системы закупок по количеству правонарушений. Поэтому в качестве альтернативного показателя можно использовать отношение обращений и жалоб, на поверку оказавшихся состоятельными, к общему числу претензий, так как такой показатель напрямую указывает на качество работы уполномоченных органов с претензиями участников федеральной контрактной системы.

Растущая вовлеченность россиян в вопросы построения гражданского общества и противодействия коррупции привело к попыткам расследования случаев нецелесообразных закупок с явной коррупционной составляющей. Положительным примером гражданской инициативы следует признать проект «За честные закупки», по итогу которого несколько лет подготавливается «Индекс расточительности органов власти и госкомпаний». После привлечения внимания к наиболее неоправданным закупкам дорогостоящих автомобилей некоторые закупки были отменены.

Для того чтобы подобные случаи не приводили к необоснованному расходу бюджетных средств, в нормативно-правовой базе закреплены нормативы максимального размера закупки, с 01.07.2019 размер максимальной разовой закупки для государственных учреждений составляет 300 тыс. руб. Однако принятые меры имеют двоякий эффект: из-за инфляции и роста НДС многие товары и услуги подорожали, норматив вполне можно скорректировать в сторону увеличения. Представляется целесообразным пересмотр размера максимальной стоимости закупки раз в два-три года, корректировка с учетом динамики инфляции и налоговой политики государства. В идеале ограничения максимального размера закупки должны быть прописаны по отдельным базовым товарам и услугам, закупаемым государственными учреждениями c учетом специфики деятельности этих учреждений.

Перспективным направлением оптимизации закупочной деятельности государственных учреждений является принципиальное увеличение доли малого и среднего бизнеса среди поставщиков товаров и услуг. Современное состояние нормативной базы предполагает в качестве норматива 15 % привлечение малого и среднего бизнеса к участию в государственных закупках, но представляется целесообразным увеличение этого норматива до 25 %.

Следует отметить, что увеличение норматива участия представителей малого и среднего бизнеса не произойдет само по себе, если предпринимателям не будет оказана методическая помощь. Многие бизнесмены отказываются от участия в закупках, потому что оформление заявок представляется им сложным и длительным процессом, им проще отказаться от сотрудничества. В малых и средних организациях нет персонала с достаточной квалификацией, в некоторых сферах деятельности представители государственных учреждений вынуждены активно настаивать на партнерстве, предлагать консультативную помощь.

Унаследовав недостатки планового подхода к ведению закупочной деятельности государственных учреждений, современные закупщики вынуждены при принятии решений использовать самый примитивный критерий отбора на рынке - цену.

Невозможно принимать решение о закупке, опираясь только на критерий цены. В сфере государственного заказа рекомендуется множество критериев, однако наиболее показательны шесть:

- уже упомянутая ранее экономия бюджетных средств, важность которой мы не только не отрицаем, но и всячески подчеркиваем;

- соблюдение правовых норм и требований, которое позволяет оценить не только экономический, но и социальный эффект государственных закупок;

- доля конкурентных закупок, важность которой определена самой сутью ФКС, что подчеркивается среди принципов ФКС в ст.8 ФЗ-44;

- выполнение планов при размещении заказов, так как это позволяет в полной мере удовлетворить существующие государственные нужды, лежащие в основе указанных планов;

- дисциплина исполнения контрактов;

- обоснованность определения начальной цены контрактов.

Важно подчеркнуть, что каждый из приведенных критериев имеет однозначную количественную оценку, что в дальнейшем позволяет применять к ним математические действия, в том числе сводить их в единую формулу для исчисления интегрального показателя эффективности.

После подробного рассмотрения всех факторов, определяющих эффективность деятельности системы государственных закупок, учтенных в предложенной методике количественной оценки этой эффективности, можно визуально представить иерархию значимости рассмотренных критериев (рис. 1).

Рисунок 1 - Распределение критериев оценки эффективности ФКС по значимости (составлено автором)

Размер доли закупок, осуществляемых конкурентными методами, не вошел в предлагаемую иерархию, так как он отражает не собственно эффективность работы системы, а иные ее особенности, а выбор неконкурентных способов для осуществления закупок определяется зачастую объективно существующими и непреодолимыми факторами.

Данный оригинальный метод оценки финансово-экономической устойчивости предприятий - исполнителей государственного заказа представляется логически обоснованным и доступным для практического применения. Метод учитывает финансовые и экономические показатели деятельности предприятия. Предлагаемый комплексный показатель оценки финансово-экономической устойчивости может быть использован государственным заказчиком на этапе анализа возможностей выполнения государственного контракта потенциальными исполнителями.

Для того чтобы закупки государственных учреждений были максимально эффективны, ответственным лицам следует принять меры по оптимизации закупочной деятельности, систематизировав методическую и практическую базу деятельности.

управление контрактный закупка федеральный

Заключение

Контрактная система в сфере закупок для нужд федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства нередко включает в себя взаимоисключающие элементы, которые необходимо приводить в равновесие. Это необходимость сочетания открытости и прозрачности государственных закупок и в тоже время сохранения в тайне тех сведений, которые могут быть использованы в дальнейшем потенциальным противником против Российской Федерации, в том числе защиты государственной тайны.

Эффективность расходования бюджетных средств напрямую зависит от строгого выполнения всех предусмотренных контрактной системой в сфере закупок процедур и составления соответствующей документации для обеспечения контроля за качеством их проведения. Составление значительного объема документов в совокупности с регулярным изменением порядка проведения закупочных процедур сильно затрудняет деятельность государственных заказчиков, а иногда и вовсе не позволяет решать возложенные на них задачи. А уход от соблюдения закупочных процедур, в свою очередь, затрудняет обеспечение экономической эффективности.

Список использованных источников

1. «Федеральный закон РФ от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Правовой сервер «КонсультантПлюс»

2. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Правовой сервер «КонсультантПлюс»

3. Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Правовой сервер «КонсультантПлюс»

4. Федеральный закон от 29.12.2012 N 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» // Правовой сервер «КонсультантПлюс»

5. Федеральный закон от 06.07.2017 N 321-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц» // Правовой сервер «КонсультантПлюс»

6. Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 31.12.2017 № 504-ФЗ Правовой сервер «КонсультантПлюс»

7. Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2017 г. № 1428 "Об особенностях осуществления закупки для нужд обороны страны и безопасности государства" (с изменениями и дополнениями) // Правовой сервер «КонсультантПлюс»

8. Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам I квартала 2018 года // Министерство экономического развития РФ

9. Пояснительная записка к законопроекту (Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству).

10. Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион), утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2016 г. № 471-р. (дата обращения: 12.11.2019).

11. А.А. Бурый Оптимизация государственных и муниципальных закупок: коррупционная составляющая и пути ее ликвидации/ Бурый А.А., Лещенко Е.М. // В сборнике: Профессиональные компетенции государственных служащих: формирование и развитие Материалы всероссийской научно - практической конференции. Редколлегия: Е.М. Лещенко [и др.]. 2019. С. 44-50.

12. А.А. Бурый Актуальные аспекты внедрения передового опыта управления персоналом в деятельность государственных учреждений/ Бурый А.А., Лещенко Е.М. // в сборнике: Профессиональные компетенции государственных служащих: формирование и развитие материалы всероссийской научно-практической конференции. ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», Воронежский филиал; Редакционная коллегия: Е.М. Лещенко, О.И. Марар, И.В. Потанина, К.В. Мироненко. 2018. С. 53-56.

Размещено на Allbest.ru