Институционально-правовые основы эффективного функционирования системы удовлетворения потребностей общественного сектора

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институционально-правовые основы эффективного функционирования системы удовлетворения потребностей общественного сектора

Фирсов Евгений

магистр экономики, аспирант кафедры экономической теории, Южный федеральный университет

Ключевые слова: общественные блага, общественный сектор, публичные закупки, институционально-правовые основы, прокьюремент, теоретические основания, экономическая политика, система закупок, конкуренция. закупка потребность благо

Firsov Evgeny Igorevich, Postgraduate Student, Southern Federal University

INSTITUTIONAL AND LEGAL IMPLEMENTATION OF THE LEGAL BASIS OF EFFECTIVE FUNCTIONING OF THE SYSTEM OF MEETING THE NEEDS OF THE PUBLIC SECTOR

Keywords: public goods, public sector, public procurement, institutional and legal framework, procurement, theoretical basis, economic policy, procurement system, competition.

Как известно, в отличие от субъектов общественного сектора, производящих общественные блага, деятельность частных фирм целеориентирована на максимизацию прибыли, что обеспечивает им победу в конкурентной борьбе за счет растущей производительности и повышения качества производимых товаров и услуг или выведения на рынок их новых видов. При этом повышение количественно-качественных параметров удовлетворения потребностей населения в общественных благах с учетом оптимизации объемов используемых для их производства государственных расходов, т.е. измерение того, насколько успешно субъекты общественного сектора достигают этой цели стал ключевым элементом современной системы управления государственным сектором.

Многие страны, в т.ч. развивающиеся внедрили управление производительностью как средство измерения организационной и индивидуальной эффективности деятельности субъектов общественного сектора, что позволяет обеспечить их ответственность и подотчётность как центральную проблему государственного сектора [16, с. 17-18]. Измерение производительности рассматривается как система предупреждения, диагностики и управления, которая используется для отслеживания экономии, эффективности и результативности функционирования учреждений общественного сектора, прежде всего системы образования и здравоохранения. Измерение организационной производительности осложняется множественностью реализуемых общественных благ и услуг, например, образовательных и научных в университетах, расширением объектов продаж в общественном сектора (платных услуг], необходимостью обеспечить удовлетворенность сотрудников, ростом социальной ответственности и необходимостью постоянной адаптации к непрерывно меняющейся окружающей среде, требующей, например, для университетов радикального изменения образовательного процесса в условиях расширяющейся 4-й промышленной революции.

Однако повышение производительности становится значимым императивом не только процесса производства общественных благ, но и системы удовлетворения потребностей субъектов общественного сектора в товарах, работах, услугах, необходимых для их производства, т.е. системы публичного прокьюремента. К настоящему времени сформированы различные теоретические подходы к характеристике взаимодействий ее субъектов, прежде всего государственных и муниципальных заказчиков и участников публичных торгов.

Теоретические основания публичного прокьюремента

1. Теория принципала-агента, разработанная Алчианом А. и Демсецем Х. [7], содержательно характеризует систему отношений субъектов наиболее распространенной в современном мире акционерной собственности - принципалов (акционеров] и агентов (менеджеров, руководителей компании]. Согласно этой теории, акционеры, которые являются собственниками компании, нанимают агентов-менеджеров с целью эффективной организации процесса использования их собственности. При этом принципалы делегируют полномочия по ведению бизнеса менеджерам, которые являются агентами акционеров. Эти две стороны агентства сотрудничают в рамках их ассоциации, в которой одна сторона (принципалы] делегирует принятие решения и использование компании как имущественного комплекса другой стороне (агентам], которые действуют от имени принципала. Следовательно, в основе теории агентства лежат важные предположения о конфликте целей, реализуемых принципалами и агентами, о их действии в собственных личных интересах, об информационной асимметрии между самими агентами - руководителями компании и менеджерами, о более высокой склонности агентов к риску, чем принципалов, об эффективности как критерии оценки деятельности агентов (менеджеров]. Адаптируя теорию принципала-агента к системе отношений субъектов рынка публичных закупок, следует отметить, что государственные и муниципальные заказчики (директора школ, главные врачи или главные бухгалтеры, руководители контрактных служб, контрактные управляющие] выступают в качестве агентов по отношению к принципалу - государству (правительству]. Поэтому склонность к рентоориентированному поведению заказчиков, манипулирование институционально-правовыми нормами и положениями о закупках регулируемых (например, автономных] организаций может быть результатом проблемы принципала-агента [18, с. 71-118]. При этом субъект общественного сектора, потребности которого в товарах, работах, услугах, необходимых для обеспечения непрерывности производства общественных благ, как государственная организация передает ответственность за соблюдение правовых закупочных норм агентам - специалистам по закупкам, контрактным управляющим, а при их отсутствии - главному бухгалтеру.

2. Теория заинтересованных сторон, основанная Р. Фрименом, определяет как "любая группа или индивид могут повлиять или зависеть от достижения целей организации" [13]. В отличие от теории агентства, согласно которой агенты-менеджеры реализуют цели принципала-собственника (но одновременно, конечно, и свои собственные материальные интересы] по повышению эффективности использования их собственности, в концепции заинтересованных сторон менеджеры в организации формируют сеть отношений для удовлетворения потребностей организации, включающую поставщиков, сотрудников и бизнес-партнеров. Согласно Р. Фримену, каждый их этих субъектов сетевых отношений реализует отдельный элементы целостной системы принятия управленческих решений [13]. Бизнес и менеджеры (руководители], которые управляют им, создают ценность для клиентов (товары, услуги], поставщиков (своевременные платежи], сотрудников компании (заработная плата, материальное моральное стимулирование]. Теория заинтересованных сторон утверждает, что для фирмы существенно важно уделять особое внимание различным группам субъектов, которые участвуют в деятельности фирмы или обеспечивают ее непрерывность (закупки у поставщиков]. Эта теоретическая модель отражает взаимодействие заинтересованных сторон типичной крупной корпорации. Владельцы имеют долю собственности корпорации и ожидают получения дивиденда (прибыли], сотрудники обеспечены работой, дающей средства к существованию как важнейшую составляющую трудовой мотивации. Теория заинтересованных сторон применима и для других субъектов, включая институты гражданского общества, органы власти и местного самоуправления, профессиональные ассоциации бизнеса, различные государственные организации, обеспечивающих контроль за эффективностью реализации институциональных норм, правил и положений о закупках.

3. Модель четырёх столпов - разработана специалистами Всемирного Банка, Комитетом по содействию и развитию, Организацией экономического Сотрудничества и развития, а также рядом отдельных развивающихся стран для оценки качества и эффективности национальных систем публичных закупок [21]. Модель определяет в качестве базовых оснований эффективной национальной системы публичных закупок (четырех столпов] следующие составляющие:

- институционально-нормативная база - от законов самого высокого национального уровня до ведомственных актов, регламентирующих более подробные операционные процедуры, например, типовые тендерные документы, стандартные условия договора;

- система управления, работающая через госструктуры как часть государственного сектора экономики;

- контрольные механизмы, включая эффективный общественный контроль и качественную систему аудита, механизм обжалования, комплексную систему обмена информацией, содействующие гражданскому обществу и его институтам в проведении социального аудита и эффективном противодействии коррупции.

4. Институциональная теория, объясняющая организационную структуру системы публичных закупок и поведение контрактных управляющих. Здесь выделяются социальные и культурные факторы, которые влияют на организацию механизма принятия решений и их восприятие субъектом общественного сектора, потребности которого удовлетворяются в процессе закупок товаров, работ, услуг [23]. Институциональная теория традиционно используется, в т.ч. и российскими исследователями [4, 5] для изучения и прогнозирования развития национальной системы публичных закупок. В рамках институционального подхода выделяются три базовых блока составляющих элементов системы публичных закупок: регулирующие, нормативные и культурно-познавательные [23]. Регулирующий блок - это использование правил, законов, а также санкции как механизмов принуждения с целью их соблюдения. Нормативный блок агрегирует нормы и ценности с социальным обязательством как основу соблюдения норм. Культурно-познавательный блок является общим основанием системы госзакупок.

5. Теория легитимности - основана на концепции организационной легитимности и определяется как состояние, когда система ценностей организации соответствует системе ценностей более широкой социальной группы, частью которой является организация. Когда существует несоответствие, фактическое или потенциальное, между двумя этими системами ценностей, то возникает угроза легитимности организации. Теория легитимности утверждает, что организации постоянно стремятся обеспечить свою деятельность в рамках и нормах их общества. Теория легитимности постулирует, что организация несет ответственность за раскрытие своих действий перед заинтересованными сторонами, особенно для общественности и тем самым оправдывают свое существование в границах общества. Эта теория фокусируется на отношениях и взаимодействиях между организациями и обществом, в т.ч. в процессе осуществления публичных закупок.

6. Теория общественных ценностей - сформулирована Муром М.Х. (1995 г.] с целью выявления ограничений и возможностей деятельности менеджеров государственного сектора, определяемых вызовами, создаваемыми общественным долгом. Мур М.Х. утверждает, что теория общественной ценности предусматривает, в частности, в процессе управления публичными закупками, выход за рамки реализации политики и приверженности институциональным нормам [19]. Это включает в себя поиск возможности максимизировать благосостояние населения, поскольку в отличие от частных предпринимательских структур, организации, предоставляющие общественные услуги, непосредственно подотчетны гражданам и их демократическим представителям. Применение теории общественных ценностей позволяет определить степень, в которой правовая база закупочная деятельности государственных учреждений способствует предоставлению более качественных общественных благ и услуг, росту эффективности, подотчетности и повышению уровня удовлетворенности клиентов.

7. Теории организационной эффективности (ресурсная теория) - подчеркивает важность ресурсов организации и их влияние на производительность и конкурентное преимущество на рынке. Каждая организация имеет свои уникальные ресурсы, которые позволяют ей оставаться конкурентоспособной на рынке в условиях быстро меняющейся окружающей среды. Эти ресурсы могут быть финансовыми, человеческими, физическими, технологическими и информационными, они должны быть ценными, редкими и не заменяемыми. Критики данной теории указывают на то, что некоторые ресурсы способствуют конкурентоспособности, а другие нет, следовательно, не все ресурсы организации имеют возможность внести свой вклад в конкурентное преимущество. Во-вторых, простое наличие ресурсов не способствует преимуществу для конкурентоспособности, пока такие ресурсы скоординированные и интегрированные. Совершенствование правовой базы публичных закупок целеориентировано на обеспечение государственных учреждений профессионально обученным и опытным персоналом, компетентными лидерами, эффективно выполняющими функции закупок в точном соответствии с положениями законодательства. В некоторых развивающихся странах применяют эту теорию, чтобы оценить степень использования государственными учреждениями профессионально подготовленного и обученного персонала по госзакупкам, уровень его компетентности и степень, в которой сотрудники отдела закупок знакомы с правила и положениями о закупках.

8. Теория публичного прокьюремента как государственной деятельности по закупкам товаров и услуг, необходимых для выполнения функций государства [9]. Публичный прокьюремент определяется как покупка, наем или получение любым договорным путем, товаров, строительных работ и услуг для государственного сектора - правительства, органов власти или субъектов общественного сектора. В развивающихся странах публичные закупки занимают существенную долю ВВП. Например, доля публичных закупок в Уганде составляет 70 % [10, с. 91-10], в Кении - 60 %, в Анголе - 58 %, в Малави и Вьетнаме - 40 % [22] и в России - 56 % [11]. Это существенно превышает глобальный средний показатель в 12-20%. Публичные закупки в Европейском Союзе составляют от 10,5 % ВВП на Кипре и 30,6 % в Нидерландах. Значимость публичных закупок с точки зрения размера относительно мирового ВВП и мировой торговли подчеркивается в отчете ОЭСР за 2007 г., где объем рынка закупок оценивался в более чем 2 000 млрд. долл., что эквивалентно 7% мирового ВВП и 30 % мировой торговли товарами [22]. Согласно концепции публичного прокьюремента в качестве основных этапов закупочного процесса выступают: планирование закупок, размещение контракта и контроль за его исполнением (инфорсмент контракта]] [9]. Дж. Хьюз выделил пять основных этапов закупки: оценка потребности субъекта общественного сектора, сервисный дизайн, список поставщиков выбор поставщика и оценка эффективности исполнения поставки [17, с. 17-18].

Следовательно, процесс закупки начинается с выявления и оценки потребности и включает: планирование закупки, определение источника ее финансирования, установление требований к поставщикам, оценка заявок участников торгов и выбор поставщика, заключение контракта, его выполнение, логистика (хранение поставленных товаров], оплата поставки и, наконец, отчетность. Публичные закупки реализуют широкий спектр экономических и социальных целей государства, достигаемых на основе соответствующей институционально-правовой базы: стимулирование экономической деятельности, защита национальной отрасли от иностранной конкуренции, повышение конкурентоспособности определенной промышленной отрасли [24], реализация определенных направлений государственной экономической политики, например, промышленной в настоящее время в России, а также стратегии импортозамещения [1, с. 138-146; 3, с. 34-38] .

Обзор и критика эмпирических исследований

Одним из эмпирических исследований европейской системы публичного прокьюремента является предпринятая Гельдерманом Дж. С. и его соавторами в 2006 г. оценка эффективности Директивы ЕС по осуществлению закупок [14, с. 702-714] на основе интервьюирования 147 специалистов по закупкам Министерства обороны Нидерландов.

Полученные результаты показали, что знакомство обоих сторон закупки - покупателя (госчиновника] и продавца (бизнес-структуры] с установленными институционально-правовыми нормами, правилами и организационными стимулами, содержащимися в Директиве ЕС по осуществлению закупок имеет положительный, статистически значимый эффект. Но с другой стороны, выявленная неэффективность Директивы и сопротивление поставщиков не повлияло на ее соблюдение, хотя респонденты не смогли дать рекомендации о том, как развитые и развивающиеся страны могут улучшить нормативные показатели и повысить организационную производительность национальной системы публичного прокьюремента [14, с. 702-714].

Торговая палата Европейского Союза в 2010 г. в Китае провела эмпирическое исследование европейского бизнеса, который конкурирует в сфере публичных закупок в Китае [12], в частности, на рынке полипропилена, показавшее, что нормативные рамки, регулирующие закупки, фрагментированы, непоследовательны и неравномерно реализуются, тормозя повышение эффективности и инновационности китайской экономики в целом. Тем не менее, результаты исследования не позволили адекватно оценить влияние законодательства Китая о публичных закупках на эффективность деятельности субъектов общественного сектора [12].

В эмпирическом исследовании Организация экономического сотрудничества и развития (ОECD) в 2007 г. оценила систему публичных закупок 20 стран-членов, которые были выбраны случайным образом. Методология оценки была основана на теории четырех столпов, а именно: законодательные и нормативные рамки, институциональная структура и управленческий потенциал, закупочная и рыночная практика, а также целостность системы публичных закупок. В ходе исследования выяснилось, что доля тендеров, в процессе которых не использовались стандарты законодательной базы, составила 55%, а большая часть опрошенных специалистов не была знакома с законом и правилами [22].

Учеными Южного федерального университета также в процессе эмпирических исследований выявлены зоны риска национальной системы публичных закупок, обоснованы механизмы их локализации [5] и построена экономико-математическая модель экспертной системы многофакторной оценки качества закупок товаров и услуг, приобретаемых бюджетными организациями, с использованием нечеткой логики, позволившая предложить интеллектуальную экспертную систему, функционирующую на основе формализации и использования знаний специалистов по закупкам [2, с. 14-21; 4, с. 34-44].

Выводы