К вопросу об особых правовых режимах в условиях цифровой экономики ("регуляторных песочницах")

Размещено на http://www.allbest.ru/

К вопросу об особых правовых режимах в условиях цифровой экономики («регуляторных песочницах»)

Куклина Е.А.

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Северо-Западный институт управления РАНХиГС), Санкт-Петербург, Российская Федерация

РЕФЕРАТ

Регуляторные инструменты, созданные до наступления эпохи развития цифровых технологий, не позволяют эффективно управлять изменениями. В статье приведены результаты исследований, посвященных вопросам создания и функционирования особых правовых режимов для условий цифровой экономики, -- «регуляторных песочниц». Характеризуются основные элементы системы регулирования цифровой экономики, описывается концепция «умного регулирования», цели создания особых (экспериментальных) специальных режимов, формулируются принципы их применения. Делается вывод о том, что процедуры принятия регуляторных решений должны охватывать весь цикл процесса создания правил, и «краеугольным» камнем здесь является выбор критерия эффективности. Для успешной реализации данной инициативы необходимо разработать методику оценки эффективности регуляторных решений с закреплением соответствующего критерия и показателей эффективности; обеспечить сопряжение механизма регуляторной песочницы со стратегическим планированием и технологическим прогнозированием, расширить спектр механизмов вовлечения бизнеса, гражданского общества и экспертного сообщества в систему регулирования цифровой экономики.

Ключевые слова: цифровая экономика, особый правовой режим, «регуляторная песочница», инновационный процесс, эффективность, критерий

ABSTRACT

ON THE ISSUE OF SPECIAL LEGAL REGIMES IN THE DIGITAL ECONOMY (“REGULATORY SANDBOXES”)

Evgenia A. Kuklina

Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (North-West Institute of Management of RANEPA), Saint-Petersburg, Russian Federation

Regulatory tools created before digital technology do not make it possible to manage change efficiently. The article presents the results of research on the creation and functioning of special legal regimes for the digital economy conditions -- “regulatory sandboxes”. The basic elements of the digital economy regulation system and the concept of “smart regulation” are described, the goals of creating special (experimental) regimes and principles of their application are for-mulated in the article.It is concluded that regulatory decisionmaking procedures should cover the entire cycle of the rule-making process and the choice of efficiency criteria is the “corner-stone” here. For the successful implementation of this initiative, it is necessary to develop a methodology for evaluation the effectiveness of regulatory decisions with anchoring the relevant criteria and efficiency indicators; to ensure the integration of the regulatory sandbox mechanism with strategic planning and technological forecasting, expand the range of mechanisms for engaging businesses, civil society and the expert community in the regulatory system of the digital economy.

Keywords: digital economy, special legal regime, “regulatory sandbox”, innovation process, efficiency, criterion

ВВЕДЕНИЕ

правовой режим цифровая экономика

Инициатива создания и функционирования особых правовых режимов («регуляторных песочниц») в условиях цифровой экономики предлагает подход к реализации задач, закрепленных в следующих документах стратегического планирования: Указ Президента Российской Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» от 7 мая 2018 г.

Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ от 1 декабря 2016 г. № 642); Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы (утверждена Указом Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203); Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» и, в частности, федеральный проект «Нормативное регулирование цифровой среды» (паспорт национальной программы утвержден президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол № 16 от 24 декабря 2018 г.).

В настоящее время уже стало ясно, что правовые нормы, нормотворческие процедуры и регуляторные инструменты, созданные до наступления эпохи стремительного развития цифровых технологий, неадекватны сложившейся реальности и не позволяют эффективно управлять изменениями. Регуляторная система, не учитывающая особенности цифровых технологий, может замедлять их развитие, отдельные практики экономической деятельности, основанные на новых технологиях, могут оказаться в «правовом вакууме». Такая ситуация, с одной стороны, вследствие низкого административного бремени будет способствовать формированию достаточно продуктивной среды для развития (при условии, что регулирующие и контрольно-надзорные органы не будут пресекать не запрещенную законом, но не предусмотренную им активность), но потребители таких цифровых услуг и продуктов будут находиться в зоне повышенного риска.

ИССЛЕДОВАНИЕ ВОПРОСОВ СОЗДАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ «РЕГУЛЯТОРНЫХ ПЕСОЧНИЦ»

Характеристика основных элементов системы регулирования цифровой экономики включает собственно инструменты регулирования, процедуры принятия регуляторных решений и субъектов, которые принимают участие в принятии этих решений (рис. 1).

Регуляторные инструменты, как ключевые элементы процесса регулирования цифровой экономики, являются практическим воплощением процедур разработки принятия регуляторных решений: новых правил и требований в отношении участников регулируемой экономической деятельности, а также контрольно-надзорных органов; отмены и/или модификации действующих правил и требований. Основное назначение любой «песочницы» -- обеспечение взаимодействия стейкхолдеров, создание демонстрационных сред, обмен знаниями. Ключевые последствия применения «песочниц» связаны с повышением транспарентности процессов, происходящих в отрасли, и требований регулирования для входа на рынок. Важным последствием применения этого механизма является обеспечение более предсказуемого и безопасного функционирования инновационных компаний на рынке, создание менее рискованной среды принятия решений.

«Регуляторная песочница» -- особый (экспериментальный) правовой режим, позволяющий юридическим лицам, занимающимся разработкой новых продуктов, услуг, проводить в ограниченной среде эксперименты по их внедрению без риска нарушения действующего законодательства; это пример «умного» регулирования, в основе которого (рис. 2):фокус на главном: технологическая нейтральность регуляторов должна проявляться не в том, что они стремятся регулировать технологические инновации,

Рис. 1. Основные элементы системы регулирования цифровой экономики

Fig. 1. Basic elements of a system of digital economy regulation

Рис. 2. Ключевые элементы по формированию «умного» регулирования

Fig. 2. Key elements on formation of “clever” regulation

в том, чтобы обеспечивать регулирование процессов, в которые технологии встраиваются и их изменяют;

снижение барьеров на вход: не регулирование инновационного процесса, регулирование конкуренции на рынке, так как здоровая конкуренция на рынке инноваций создает более благоприятную почву для экспериментов, разработки и реализации оптимального решения;

реализация шагов по созданию «умного» регулирования: последовательное выполнение пилотирования самого решения; создание регулятивной «песочницы»; выдача лицензий с ограничениями; полное лицензирование для выхода на рынок [3].

Работа «регуляторной песочницы» не предполагает проведение экспериментов по внедрению продуктов и услуг, которые не соответствуют требованиям законодательства, однако по инновационным решениям может допускаться полное или частичное отсутствие подзаконных нормативно-правовых актов. Целями создания специальных режимов в форме «регуляторных песочниц» являются:

сокращение интервала времени от постановки задачи до достижения практических результатов проработки инициатив и реализации проектов цифровой повестки за счет отказа от нежизнеспособных проектов и быстрого перехода к практической фазе реализации жизнеспособных проектов;

повышение качества проработки инициатив цифровой повестки за счет максимального отражения потребностей рынка и интересов стейкхолдеров;

снижение рисков реализации проектов цифровой повестки за счет информированности лиц, принимающих решения (ЛПР) о рисках реализации проектов, возможности ликвидации пробелов в знаниях, опыте, технологиях и др. до того момента, когда должны будут задействоваться значительные ресурсы и, в случае отрицательного результата, ущерб будет ощутимым.

Механизм «регуляторных песочниц» является адекватным ответом на современные вызовы информационной эры и необходимость реализации цифровой повестки. Логика использования механизма «регуляторных песочниц» обусловлена рядом вызовов, которые представляют реальную угрозу успешности результатов цифровой повестки и проявляются в отставании правового регулирования от процессов цифровой трансформации общества, отсутствии гибких инструментов проектного финансирования, неразвитости инновационной культуры, недостаточном уровне доверия бизнеса к регуляторным инициативам уполномоченных органов др.

Отсутствие адекватного ответа вызовам и угрозам информационного общества объективно может привести к негативным последствиям, а именно: снижению актуальности инициатив (вплоть до ее полной потери) для потребителей, перспектив развития отраслевых рынков, отставанию от трендов развития, использованию устаревших технологий и т. д.; неэффективному распределению и использованию ресурсов, в том числе нанесению ущерба проектам в приоритетной деятельности; углублению правовых разрывов, особенно в новых сферах цифровых преобразований и, как следствие, росту препятствий на внутреннем рынке.

Инициатива создания и функционирования «регуляторных песочниц» объективно должна рассматриваться в контексте реализации цифровой повестки ЕАЭС (Решение Высшего Евразийского экономического совета от 11 октября 2017 г. № 12 «Об Основных направлениях реализации цифровой повестки Евразийского экономического союза до 2025 года»), одно из направлений которой -- создание интеграционных «регуляторных песочниц» на всем пространстве ЕАЭС. Особенностью реализации цифровой повестки ЕАЭС является наличие комплекса ограничений: правовых, финансовых, организационных, временных, неопределенности среды принятия решения (табл. 1).

В настоящее время Российская Федерация является активным участником процесса реализации цифровой повестки ЕАЭС [3]. Так, например, из 37 инициатив, поданных в 2018 г., 27 инициатив -- российские; половина всех поддержанных инициатив (4 из 8 инициатив) были предложены нашей страной (табл. 2); 4 из 6 находящихся в работе инициатив (67%) являются также российскими (табл. 3).

С полным основанием можно утверждать, что сейчас практика «регуляторной песочницы» вышла за границы финтеха, который, тем не менее, занимает первую позицию в рейтинге отраслевой специализации регуляторных экспериментов (табл. 4).

Можно сформулировать основные тенденции развития регуляторных экспериментов в экономиках стран, успешно использующих этот инструмент: наиболее отработанной моделью регуляторного эксперимента является модель «регуляторной песочницы», которая построена (или планируется к созданию) на базе схожих принципов; применение концепции «регуляторных песочниц» активно расширяется в отраслевом разрезе; наблюдается движение от первичной обкатки самого механизма «песочниц» в финтехе к внедрению мультиотраслевой сетки песочниц; слияние тех регуляторов, чьи подведомственные отрасли и ниши экономики подверглись конвергенции и взаимопроникновению вследствие развития цифровых технологий.

Таблица 1. Характеристика ограничений реализации цифровой повестки ЕАЭС

Table 1. Characteristic of restrictions of implementation of the digital agenda of EEU

Таблица 2. Поддержанные инициативы реализации цифровой повестки ЕАЭС

Table 2. The supported initiatives of implementation of the digital agenda of EEU

Таблица 3. Инициативы реализации цифровой повестки ЕАЭС, находящиеся в работе

Table 3. Initiatives of implementation of the digital agenda of EEU which are in work

Таблица 4 Рейтинг отраслевой специализации регуляторных экспериментов

Table 4. Rating of branch specialization of regulatory experiments

В данном контексте необходимо отметить, что существуют и альтернативы «регуляторных песочниц» (различные регуляторные режимы и подходы к регулированию), достаточно успешно используемые в процессе цифровой трансформации общества, в том числе и в России (табл. 5).

Таблица 5. Альтернативные регуляторные режимы

Table 5. Alternative regulatory modes

Главные причины имеющихся проблем использования «регуляторных песочниц» в экономике современной России обусловлены [1; 2; 3 и др.]: разделением нормотворчества и правоприменения; тем, что большинство требований основано на законах; введением исключений только на уровне федерального закона1. Можно следующим образом определить три ключевых ограничения данной инициативы: фрагментарность правового регулирования особых правовых режимов, экспериментов; отсутствие взаимосвязи со стратегическим планированием; не реализуется полный управленческий цикл, включающий стадии проектирования, подготовки, проведения эксперимента, а также оценки его эффективности.

Пример -- принятие отдельного федерального закона для каждого месторождения, в отношении которого используется механизм Соглашения о разделе продукции (СРП).

Правовая (регуляторная) песочница как тестовая среда, организованная для пилотирования новых технологий, предполагает оценку их преимуществ для бизнес-моделей и рисков, которые они могут привнести. Содержание особого (экспериментального) правового режима включает: регуляторные рамки пилотного проекта; порядок взаимодействия участников проекта; целевую модель; ожидаемые результаты применения специального режима; условия продления, завершения применения и изменения специального режима. Применение особого (экспериментального) правового режима должно базироваться на ряде принципов, представленных в табл. 6.

Таблица 6. Принципы применения особого (экспериментального) правового режима

Table 6. Principles of application of a particular (experimental) legal regime

Процедуры принятия регуляторных решений охватывают весь цикл процесса создания правил (в форме закона, подзаконного нормативного акта или инструмента мягкого регулирования) от момента идентификации проблемы, требующей регулирования или модификации нормы, до разработки и принятия соответствующей нормы или правила, его реализации и выявления последствий его применения субъектам соответствующих правоотношений. В данном контексте «краеугольным» камнем является критерий эффективности, в соответствии с которым рассчитыва-ются показатели экономической (коммерческой, бюджетной, социальной и пр.) эффективности.

При выборе критерия оценки эффективности регуляторных решений можно использовать следующие подходы (наиболее значимыми, по нашему мнению, являются два первых подхода): как к инструменту реализации макроэкономической политики; как бизнес-процессу; как управленческому решению. При первом подходе в качестве критериев эффективности применяемых инструментов макроэкономической политики должны использоваться (по О.С. Сухареву): экономичность (наименьшие затраты применения данного инструмента, включающие альтернативные издержки), адаптивность, гибкость, оперативность и надежность [4]. При втором подходе критерием должно быть повышение эффективности цикла процесса.

В настоящее время для анализа производственных и офисных процессов успешно применяется метод картирования бизнес-процессов с использованием одного из базовых инструментов «бережливого производства» -- картирования (визуализации и анализа материального и информационного потоков в процессе создания ценности от поставщика/производителя до заказчика/потребителя). Метод картирования, как правило, используется для отлаженных процессов с целью оценки их эффективности. В условиях оценки пилотируемых проектов использование этого метода продиктовано возможностью моделирования желаемого состояния процесса, которое предполагается достигнуть в условиях применения механизма «регулятивных песочниц».

Возможные эффекты оптимизации процесса в результате применения «регулятивных песочниц» заключаются в повышении эффективности цикла и сокращении срока реализации пилотного проекта (табл. 7).

Для реализации данной инициативы необходимо: разработать методику оценки эффективности регуляторных решений с закреплением соответствующего критерия показателей эффективности; обеспечить сопряжение механизма регуляторной песочницы со стратегическим планированием и технологическим прогнозированием (особенно важным представляется обеспечение взаимосвязи с прогнозами научно- технологической инициативы); расширить спектр механизмов вовлечения бизнеса, гражданского общества и экспертного сообщества в систему регулирования цифровой экономики.

Таблица 7. Эффекты «регулятивных песочниц» (по результатам кейсов реализации и пилотирования проектов ЕАЭС)*

Table 7. Effects of “regulatory sandboxes” (by results of cases of realization and piloting of projects of EEU)

*Справка о ходе реализации цифровой повестки Евразийского Экономического Союза, 2018 г.

В отличие от предусмотренных законами РФ особых режимов (ТОР, ОЭЗ технико-внедренческого типа, наукограды), экспериментальный правовой режим «регуляторной песочницы» не имеет привязки к конкретной территории или институту развития. Но институты развития, в частности «Внешэкономбанк» и «Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере», могут повлиять на более успешную реализацию данной инициативы посредством участия в организации и отборе приоритетных пилотных «песочниц» на основе оценки и анализа поступившей из регионов информации.

Выводы и рекомендации

Логика использования механизма «регуляторных песочниц» обусловлена рядом вызовов, которые проявляются в отставании правового регулирования от процессов цифровой трансформации общества, отсутствии гибких инструментов проектного финансирования, неразвитости инновационной культуры, недостаточном уровне доверия бизнеса к регуляторным инициативам уполномоченных органов др.

Инициатива создания и функционирования «регуляторных песочниц» объективно должна рассматриваться в контексте реализации цифровой повестки ЕАЭС.

Основными тенденциями развития регуляторных экспериментов являются: схожесть принципов создания модели «регуляторной песочницы»; расширение спектра отраслей и внедрение мультиотраслевой сетки песочниц; слияние тех регуляторов, чьи подведомственные отрасли и ниши экономики подверглись конвергенции и взаимопроникновению вследствие развития цифровых технологий.

Проблемы использования «регуляторных песочниц» в экономике современной России обусловлены тем, что наблюдается разделение нормотворчества и правоприменения, большинство требований основано на законах, исключения могут быть определены только на уровне федерального закона.

Применение особого правового режима должно основываться на следующих принципах: гибкости и оперативности; нацеленности на практический результат; проектном подходе; стимулируемой добровольности; междисциплинарной включенности; единообразии критериев и прозрачности.

Процедуры принятия регуляторных решений охватывают весь цикл процесса создания правил, и в данном контексте «краеугольным» камнем является критерий эффективности. При выборе критерия оценки эффективности регуляторных решений можно использовать подходы как к инструменту реализации макроэкономической политики, как бизнес-процессу, как управленческому решению; при этом наиболее значимыми являются два первых подхода.

Для реализации данной инициативы необходимо разработать методику оценки эффективности регуляторных решений с закреплением соответствующего критерия показателей эффективности; обеспечить сопряжение механизма регуляторной песочницы со стратегическим планированием и технологическим прогнозированием, расширить спектр механизмов вовлечения бизнеса, гражданского общества, экспертного сообщества в систему регулирования цифровой экономики.

На более успешную реализацию данной инициативы могут повлиять такие институты развития, как «Внешэкономбанк» и «Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере» посредством участия в организации и отборе приоритетных пилотных «песочниц» на основе оценки и анализа поступившей из регионов информации.

Литература

Ефремов А. А. Оценка воздействия правового регулирования на развитие информационных технологий: механизмы и методика // Закон. 2018. № 3. С. 45-56.

Ефремов А. А. Оценка воздействия правового регулирования на развитие информационных технологий: зарубежный опыт и российские подходы к методике // Информационное пра-во. 2018. № 4. С. 29-32.

Куклина Е. А. «Регулятивные песочницы» как эффективный механизм реализации цифровой повестки // Большая Евразия: Развитие, безопасность, сотрудничество : Ежегодник. Вып. 2. Ч. 1 / РАН. ИНИОН. Отд. науч. сотрудничества; отв. ред. В. И. Герасимов. М., 2019. С. 265- 268.

Теория эффективности экономики : монография / О. С. Сухарев. 2-e изд., испр. М. : КУРС : НИЦ ИНФРА-М, 2014.

References

Efremov A. A. Assessment of impact of legal regulation on information technology development: mechanisms and technique // Law [Zakon]. 2018. N 3. P. 45-56. (In rus)

Efremov A. A. Assessment of impact of legal regulation on information technology development: foreign experience and Russian approaches to a technique // Information law [Informatsionnoe pravo]. 2018. N 4. P. 29-32. (In rus)

Kuklina E. A. “Regulatory sandboxes” as effective mechanism of implementation of the digital agenda // Big Eurasia: Development, safety, cooperation. Year-book [Bol'shaya Evraziya: Razvitie, bezopasnost', sotrudnichestvo. Ezhegodnik]. Issue 2. Part 1 / RAS. INION. Department of sci-entific cooperation; ex. edition V. I. Gerasimov. M., 2019. P. 265-268. (In rus)

Theory of efficiency of economy : monograph / O. S. Sukharev. 2 ed. M. : COURSE : Research Center INFRA-M, 2014. 368 p. (In rus)

Размещено на Allbest.ru