Эффективность системы государственной поддержки региональных инвестиционных проектов на Дальнем Востоке России

Аbstract

Определение структуры системы государственной поддержки региональных инвестиционных проектов в Дальневосточном федеральном округе (далее - ДФО) следует начать с анализа федеральных нормативных документов, задающих вектор социально-экономического развития субъектов, входящих в ДФО. Актуальность данного подхода объясняется необходимостью вовлечения ресурсов федерального центра и тем, что сущность региональных инвестиционных проектов предполагает их соответствие стратегии социально-экономического развития. При этом стратегию развития округа необходимо рассмотреть через призму приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации.

Основным документом, формирующим приоритеты социально - экономического развития Российской Федерации, является Указ Президента о национальных целях до 2024 года (далее - Указ о национальных целях). Документ устанавливает цели социально-экономического развития страны, которых необходимо добиться к 2024 г. [12]. Достижение поставленных целей позволит реализовать три основных приоритета социально - экономического развития: обеспечение экономического роста, формирование комфортной среды для жизни и развитие человеческого капитала.

Общие направления пространственного развития Российской Федерации отражены в Указе Президента «Об утверждении основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 г.». Согласно данному документу, разработка и реализация политики регионального развития опирается на особенности территориального устройства, дифференциацию в уровне социально-экономического развития регионов, а также региональную специфику развития.

Исходя из основ государственной политики регионального развития сформирована Стратегия пространственного развития Российской Федерации. Стратегия направлена на обеспечение устойчивого и сбалансированного пространственного развития страны [13]. Ключевым приоритетом стратегии является снижение уровня дифференциации в экономическом развитии регионов.

На уровне ДФО действует стратегия социально-экономического развития. В стратегии заданы четыре вектора развития макрорегиона: развитие инфраструктуры, развитие субъектов Российской Федерации, развитие базовых отраслей экономики и развитие приграничного сотрудничества [14]. В документе отдельно выделены ключевые инвестиционные проекты. Также в макрорегионе действует государственная программа развития Дальневосточного федерального округа [15]. Данная программа ориентирована на финансирование создания инфраструктуры, необходимой для привлечения инвестиций. За счет привлечения инвестиций будут достигнуты основные цели социально-экономического развития.

На основе анализа нормативно-правовой базы, регламентирующей пространственное и социально-экономическое Дальневосточного федерального округа, представляется возможным проведение систематизации и сравнительного анализа целей (табл. 1), которые должны лечь в основу формирования региональных инвестиционных проектов в регионе.

Таблица 1. Систематизация целей социально-экономического развития Дальнего Востока

Из результатов проведенного анализа видно, что в настоящий момент на федеральном уровне существуют одно критичное различие в целеполагании при формировании концепций социально-экономического для России и Дальнего Востока - развитие инноваций и соответствующей инновационной среды как на федеральном, так и на региональном уровне. В системе целей стратегии и программы развития Дальневосточного федерального округа отсутствуют повестка о необходимости развития инновационной среды.

Во всех рассмотренных документах однозначно определены такие направления как обеспечение опережающего экономического роста, формирование комфортной городской среды и развитие человеческого капитала. Важно отметить, что последнее из перечисленных направлений является не только критичной целью для закрепления населения на территории Дальнего Востока, но и для обеспечения инновационного развития.

Далее необходимо провести анализ задач, направленных на достижение поставленных целей (табл. 2). Результатом данной процедуры является выявление дифференцированных подходов к достижению поставленных в стратегических документах целей.

Таблица 2. Систематизация задач социально-экономического развития Дальнего Востока

На основании анализа выявлено, что в документах допущен ряд существенных отличий в части достижения экономических показателей развития. Задачи, отраженные в стратегии и программе развития ДФО, не включают в себя развитие инновационной среды.

Также стоит отметить существенную разницу в определении источников роста экономики - пространственная стратегия и стратегия развития ДФО предусматривают интеграцию с экономическим пространством Российской Федерации, в то время как остальные документы ориентированы на развитие экспорта.

Национальные цели и программа развития Дфо предусматривают мультиотраслевое развитие, то в других документах акцент делается на развитие отраслей специализации.

Таким образом, на основании проведенного анализа федеральных нормативных документов, регламентирующих стратегические аспекты социально-экономического развития региона, выявлен ряд противоречий.

Механизмы поддержки РИП

В ДФО действует широкий спектр механизмов государственной поддержки инвестиционных проектов. Одним из наиболее востребованных является механизм предоставления особых условий ведения хозяйственной деятельности резидентам Территорий опережающего социально-экономического развития (далее - ТОР). В рамках данного механизма сформирован перечень территорий, резидентам которых предоставляется три ключевых меры поддержки - строительство инфраструктуры, оптимизация налоговой нагрузки и снижение административного давления [16].

Также в макрорегионе действует механизм резидентства на территории свободного порта Владивосток. Инвесторы, реализующие инвестиционные проекты на данной территории, получают налоговые льготы и административные преференции [17].

В регионах Дальнего Востока и Забайкалья действует механизм предоставления налоговых преференций для региональных инвестиционных проектов [18]. При использовании данного механизма инвесторы получают льготы по налогу на прибыль. Отличительной чертой является отсутствие привязки к какой-либо локации, необходимо лишь резидентство в указанном регионе.

Еще одним важным механизмом поддержки РИП в Дальневосточном федеральном округе является механизм, основанный на осуществлении финансирования из федерального бюджета реконструкции, строительства и технологического присоединения к инженерной инфраструктуре [ 19].

Важным механизмом поддержки является предоставление проектного финансирования на льготных условиях. Оператором данного механизма выступает АО «Фонд развития Дальнего Востока» [20]. Данный механизм поддержки региональных инвестиционных проектов осуществляется в соответствии с государственной программой «Социально-экономическое развитие Дальневосточного федерального округа».

Инвесторы, реализующие инвестиционные проекты на Дальнем Востоке, могут также получить финансирование в рамках общероссийской «Программы поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования». Программа предполагает выдачу государственных гарантий для целей получения кредитов в финансовых организациях, направленных на реализацию инвестиционного проекта [21].

Важным с точки зрения стратегического развития региональных инвестиционных проектов выступает механизм фиксации регуляторной среды для инвестора [22]. В рамках механизма закрепляется размер федеральных налогов (за исключением косвенных) и взносов во внебюджетные фонды (за исключением Пенсионного фонда), а также действующие запретительные и ограничительные меры.

На уровне субъектов Дальневосточного федерального округа действуют законы, регламентирующие как общие направления инвестиционной политики, так и локальные меры государственной поддержки региональных инвестиционных проектов. Регионы имеют схожую систему государственной поддержки, предоставляя финансовые (налоговое стимулирование, субсидии, гарантии), имущественные (предоставление земельных участков) и организационные (продвижение и сопровождение проектов) меры поддержки.

Анализ элементов системы

Таким образом, на основании анализа стратегических документов, определены такие элементы системы государственной поддержки РИП как цели и задачи. Объекты, принципы и субъекты как элементы системы будут определены на основании анализа действующих механизмов поддержки.

Важным элементом системы государственной поддержки РИП в Дальневосточном федеральном округе являются объекты. Согласование целевых групп объектов в стратегических документах и механизмах поддержки обеспечивает эффективное расходование бюджетных ресурсов и повышает эффективность реализуемых проектов. Процедуру сравнения объектов возможно провести на основании сопоставления отраслей.

Таким образом, проведен анализ отраслей, обозначенных в федеральных и региональных стратегических документах, а также закрепленных в механизмах государственной поддержки на предмет их соответствия (табл. 3). Для этого объекты разделены на 3 группы: производственные отрасли, магистральная инфраструктура и социальная инфраструктура.

В анализе не учитывались отраслевые ограничения таких механизмов поддержки, как предоставление налоговых преференций для региональных инвестиционных проектов и резидентов свободного порта Владивосток [23], а также финансирование приоритетных проектов и проектов на основе проектного финансирования, так как они нацелены на общее повышение инвестиционного климата и не предъявляют существенных ограничений к отраслям - объектам региональных инвестиционных проектов.

На основании проведенного анализа получен вывод о том, что в большинстве случаев федеральные и региональные стратегические документы, а также механизмы поддержки инвестиционных проектов сфокусированы на идентичных отраслях, выступающими объектами РИП.

Таблица 3. Систематизация объектов региональных инвестиционных проектов в Дальневосточном федеральном округе

Анализ стратегических документов и механизмов поддержки позволяет выделить основные принципы государственной поддержки РИП в Дальневосточном федеральном округе:

— принцип ориентированности на реализацию стратегических целей региона и страны в целом;

— принцип преемственности уровней власти (федеральные меры поддержки директивно распространяются на региональные органы власти);

— принцип финансовой ответственности (субъекты имеют право самостоятельно вводить меры поддержки при финансировании за свой счет);

— принцип конкуренции (адресная поддержка предоставляется на конкурсной основе);

— принцип комплексности поддержки (инвестиционный проект может использовать несколько видов поддержки);

— принцип обязательного администрирования (для применения льгот и прочих видов поддержки необходимо согласование с органами власти).

Анализ субъектов, предоставляющих меры поддержки (рис. 1) демонстрирует наличие ряда противоречий. В частности, в рамках финансирования приоритетных инвестиционных проектов Фонд развития Дальнего Востока и Арктики является распорядителем финансовых ресурсов, при этом ответственность за достижение данных целевых показателей инвестиционных проектов, получающих финансирование, несет Министерство по развитию Дальнего Востока и Арктики.

Рис. 1. Организационная структура субъектов, оказывающих государственную поддержку региональных инвестиционных проектов в Дальневосточном федеральном округе

Подобная ситуация наблюдается в механизме предоставления налоговых льгот для региональных инвестиционных проектов. Предоставление статуса регионального инвестиционного проекта осуществляется региональным органом исполнительной власти, в то время как его лишение осуществляется Налоговой службой. Потенциально данная конфигурация вызываем конфликт между экономической и бюджетной политикой регионов.

Оценка эффективности системы

Выявленные противоречия в структуре элементов системы государственной поддержки РИП в Дальневосточном федеральном округе позволяет сформировать гипотезу о ее недостаточной эффективности. Для подтверждения данной гипотезы необходимо провести количественную оценку. Оценить эффективность работы системы предлагается на основе двухэтапной методики. На первом этапе будут проанализированы фактические результаты РИП, осуществленных с применением механизмов государственной поддержки. На втором этапе будет проведен анализ качества управления инвестициями на уровне субъектов, в входящих в Дальневосточный федеральный округ. Целью проводимой оценки является определение возможности действующей системы государственной поддержки РИП обеспечивать опережающие темпы социально-экономического развития регионов Дальнего Востока.

Для проведения оценки реализации региональных инвестиционных проектов проанализированы проекты, отобранные для осуществления государственной поддержки в рамках государственной программы «Социально - экономическое развитие Дальневосточного федерального округа» со сроком окончания не позднее 2019 г. (табл. 4).

Полученная выборка состоит из 22 региональных инвестиционных проектов, общая сумма финансирования которых составляет 185 млрд руб. Важно отметить, что 73% указанного объема финансирования приходится на металлургическую отрасль, в рамках которой планируется строительство горнообогатительных и горно-металлургических комбинатов. Реализация обозначенного перечня проектов позволяет создать более 4,5 тыс. рабочих.

В условиях дефицита информации анализ реализации указанных региональных инвестиционных проектов целесообразно провести на предмет соблюдения плановых сроков завершения реализации инвестиционной стадии данных проектов. Это связано с тем, что при планировании портфеля инвестиционных проектов, государство, как субъект, предоставляющий меры поддержки, заинтересовано в реализации проектов с наименьшими отклонениями для достижения планируемых показателей экономической, социальной и бюджетной эффективности.

Таблица 4. Параметры региональных инвестиционных проектов, реализуемых в Дальневосточном федеральном округе с применением мер федеральной поддержки

В результате выполненных аналитических процедур установлено, что только 10 из 22 РИП завершены в срок. Несмотря на то, что на успешно реализованные проекты приходится 81% от совокупного объема инвестиций, такие проекты относятся к базовым секторам экономики.

Таким образом можно заключить, что власти при реализации прямого или косвенного участия в региональных инвестиционных проектах ориентированы на реализацию в первую очередь крупных проектов в базовых отраслях экономики. Данная политика имеет актуальность в краткосрочной перспективе, однако она не ориентирована на долгосрочную стратегическую эффективность.

Для оценки качества управления инвестиционными проектами на региональном уровне предлагается методический подход, основанный на оценке регионов по критериям, сформированным из макроэкономических параметров. Для проведения указанной процедуры использованы относительные параметры, отражающие возможность создания базиса для качественного роста валового регионального продукта за счет распределения инвестиционных потоков путем реализации инвестиционной политики на региональном уровне. Иными словами, предложенная методика позволяет оценить то, насколько осуществленные в ретроспективе инвестиции в рамках реализации РИП позволят достичь устойчивого качественного экономического роста в будущем при выходе инвестиционных проектов в эксплуатационную стадию. Таким образом, акцент в методике сделан на оценку косвенного эффекта от инвестиций на региональную экономику. Дополнительно в методику введены параметры, отражающие вовлечение ресурсов региона, что позволяет оценить то, насколько рыночная ситуация в регионах позволяет осваивать инвестиционные потоки и формировать прямой эффект от инвестиций.

Рис. 2. Критерии оценки качества управления реальными инвестициями в регионах Дальнего Востока

Критерии оценки распределены на 3 блока: объем инвестиций, качество инвестиций, вовлечение ресурсов региона. В рамках каждого блока сформированы критерии оценки и веса критериев (рис. 2). Наибольшие веса получили группы критериев, отражающие оценку будущего косвенного эффекта. Критерии в рамках группы распределены равномерно, однако наиболее важные по мнению автора критерии наделены большим весом.

1. Норма накопления основного капитала является важным показателем качества управления инвестициями на региональном уровне, представляя собой отношение объема инвестиций к валовому региональному продукту. Данный показатель позволяет определить объем инвестиций в масштабах экономики региона.

2. Физический прирост инвестиций представляет собой показатель, отражающий фактическое изменение объема инвестиций без учета влияния фактора индексов цен. Данный критерий является особенно актуальным в силу того, что ценовой фактор может оказывать существенное влияние на статистическое определение изменения объема инвестиций в регионе в силу изменения как монетарных, так и рыночных условий.

3. Критерий доля инвестиций, осуществленных без привлечения средств федерального бюджета позволяет оценить фактические инвестиционные возможности региона без привязки к финансированию со стороны федерального центра. Более того, данный показатель отражает возможные риски, с которым регион может столкнуться при потере данного источника финансирования региональных инвестиционных проектов.

4. Доля инвестиций в машины, оборудование и НИОКР является критерием, позволяющим оценить объем инвестиций, который направляется в наиболее емкие с точки зрения будущего экономического эффекта объекты основных фондов. Инвестиции в здания и сооружения (магистральная инфраструктура, социальная инфраструктура и т.д.), несмотря на их весомый вклад в структуру объектов капитальных затрат, не позволяют напрямую оценить их эффективность.

5. Доля инвестиций в обрабатывающую промышленность. Данный критерий позволяет определить объем инвестиционных потоков, направляемых в наиболее перспективные отрасли экономики. Несмотря на то, что для регионов Дальнего Востока характерно преобладание в структуре ВРП таких видом деятельности как добыча полезных ископаемых, транспорт и торговля, структурные изменения вектора социально-экономического развития могут быть инициированы исключительно инвестированием в наиболее перспективные отрасли.

6. Износ основных фондов позволяет оценить качество инвестиций с точки зрения обновления и модернизации структуры основных фондов в регионе, что отражается на производственном потенциале региона. Для целей проведения оценки использован обратный показатель, равный отношению остаточной стоимости основных фондов к первоначальной.

7. Производительность труда включена в перечень критериев оценки эффективности управления инвестициями на региональном уровне в силу высокой актуальности, заключающейся в базовой предпосылке о том, что инвестиционный процесс тесно связан с формированием инвестиционной среды на региональном уровне, одной из целей которого является повышение эффективности экономики.

8. Отношение объема выполненных строительных работ к объему инвестиций в здания и сооружения позволяет оценить инвестиционную емкость региона. Данный критерий отражает объем капитальных затрат, формирующий прямой эффект от инвестиций, оказываемый на экономику. Чем выше данный показатель, тем выше степень влияния инвестиций на социально-экономическое развитие региона.

9. Отношение объема отгруженной продукции обрабатывающих производств к объему инвестиций в машины и оборудование является критерием, аналогичным описанному выше. Для целей оценки регионов по данному критерию оценен объем отгруженных товаров в таких видах экономической деятельности, как «производство машин и оборудования», «производство компьютеров, электронных и оптических изделий; производство электрического оборудования».

10. Изменение занятости населения позволяет оценить степень влияния инвестиций на повышение занятости местного населения. Данный показатель является крайне важным с точки зрения социальных эффектов, одним из которых является рост занятости и денежных доходов населения. Показатель особенно актуален для регионов Дальневосточного федерального округа, одной из критических проблем которого является отток населения.

Оценка проведена путем сравнения значений каждого показателя по регионам Дальнего Востока со средним значением показателя по России. Для того, чтобы исключить влияние на оценку валового объема инвестиций в регионах, использованы относительные показатели. Значение по каждому критерию сформировано как среднее за 2010-2018 гг., взвешенное на валовый объем инвестиций в каждом году. Оценка каждому региону проставлена на основании 10-балльной шкалы (табл. 5). Логика балльной системы заключается в оценке уровня отклонения указанных макроэкономических параметров от среднего значения по Российской Федерации. Это позволяет оценить эффективность управления инвестициями в регионе с учетом экономических шоков, отражавшихся на экономике всей страны. Чем больше средневзвешенное отклонение параметров конкретного региона от среднероссийского значения, тем выше балл, и наоборот. В случае, если значения в регионах совпадают со среднероссийским показателем, региону проставляется оценка «5».

Таблица 5. Распределение оценок качества управления реальными инвестициями в регионах Дальнего Востока

Общие результаты оценки продемонстрировали, что в регионах Дальневосточного федерального округа не достигается уровень эффективности, соответствующий среднероссийскому уровню - средний итоговый балл составил 4,87 (табл. 6). Это позволяет сделать вывод о том, что инвестиционный потенциал для обеспечения опережающих темпов социально - экономического развития не сформирован.

При этом, в регионах Дальнего Востока отмечены высокие значения нормы накопления основного капитала: совокупная средневзвешенная норма накопления в ДФО в 2018 г. составила 26,8%, в России - 20,7%. Также важной отличительной чертой регионов Дальнего Востока является низкий совокупный износ основных фондов - ДФО занимает 3 место по этому показателю среди всех федеральных округов России.

Таблица 6. Ранжирование регионов Дальневосточного федерального округа на основании

Важно отметить, что пять крупнейших регионов ДФО, на которые суммарно приходится 81% объема инвестиций, по результатам ранжирования распределились крайне неравномерно. Республика Саха (Якутия) и Сахалинская область, основу экономики которых составляет добыча полезных ископаемых расположись в ниже, чем Амурская область, Хабаровский и Приморский край, отличающихся более диверсифицированной структурой экономики.

Наивысшую оценку получила Амурская область. Регион отличается наиболее высокой нормой накопления основного капитала, наивысшим показателем физического прироста инвестиций в основной капитал, а также одним из наиболее высоких показателей объема инвестиций в обрабатывающую промышленность.

Такие регионы как Хабаровский и Приморский край демонстрируют наивысшие показатели доли инвестиций в обрабатывающие производства. Пиковые значения доли инвестиций в обрабатывающую промышленность в Хабаровском крае наблюдаются в 2012-2015 гг., что коррелирует с реализацией крупных региональных инвестиционных проектов, вошедших в перечень приоритетных и получивших федеральную поддержку.

В Приморском крае доля инвестиций в обрабатывающие производства выросла с 15,3% до 23% в 2015 г. одновременно с созданием территорий опережающего социально-экономического развития. При этом регион является лидером по количеству созданных ТОСЭР и количеству резидентов (117 резидентов в 2020 г.) [24].

Выводы

Таким образом, проведен анализа системы государственной поддержки региональных инвестиционных проектов в Дальневосточном округе. В результате идентифицированы ключевые элементы данной системы. Выявлено наличие некоторой несогласованности в части федеральных стратегически документов, нацеленных на реализацию опережающего социально - экономического развития Дальневосточного федерального округа. В этой связи реализация государственной поддержки региональных инвестиционных проектов может не принести ожидаемых результатов.

Также определено, что в структуре субъектов, реализующих государственную поддержку региональных инвестиционных проектов также присутствует ряд несогласованностей, что потенциально мешает достижению плановых показателей социально экономического развития.

Проведенный на основании стратегических документов и документов, регламентирующих механизмы поддержки РИП, анализ позволил удостовериться в том, что в данных документах определены схожие отрасли, представляющие собой объекты РИП.

Анализ фактического исполнения региональных инвестиционных проектов продемонстрировал приоритетность в реализации крупных проектов в базовых секторах экономики. Такая политика не позволяет выйти макрорегиону на траекторию стабильного опережающего социально-экономического развития. Данный тезис подтвержден макроэкономическим анализом вклада реальных инвестиций в социально-экономическое развития Дальнего Востока. Согласно результатам данного анализа, качество управления инвестиционными потоками на региональном уровне не обеспечивает опережающих темпов социально-экономического роста.