Итоги и ключевые риски реализации комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры

Источник: составлено на основе данных сайтов Счетной палаты Российской Федерации и Единой межведомственной информационно-статистической системы

Представим далее итоги реализации КПМИ и некоторые показатели состояния транспортной инфраструктуры России.

Во-первых, отметим, что важной частью оценки уровня инфраструктурного развития является использование мировых рейтингов. В связи с тем, что используемый в качестве целевого показателя КПМИ индекс эффективности грузовой логистики (Logistics Performance Index) рассчитывается с периодичностью «раз в два года», оценить степень достижения этой цели сейчас невозможно. Однако если брать во внимание компонент «транспортная инфраструктура» (transport infrastructure) индекса глобальной конкурентоспособности (The Global Competitiveness Index Индекс рассчитывается по методике Всемирного экономического форума. ЦКИ https://www.weforum.org/

Инфраструктура России: состояние и потребности. "ЦКИ https://infraone-), можно отметить смену позиции России с 52 в 2018 г. на 49 место в 2019 г. (среди 141 страны).

В соответствии же с расчетами аналитического подразделения Группы компаний InfraOneresearch.ru/index_id/2019?utm_source=infraone_site&utm_medium=banner&utm_campaign=index_2019&utm_content=top среднее значение индекса развития транспортной инфраструктуры России в 2019 г. составило 3,21, что было на 0,02 ниже уровня 2018 г. Транспортный индекс за 2019 г. увеличился у 27 регионов (за счет развития авто- и авиаинфраструктуры), практически не изменился - у 13, ухудшился - у 45 (по причине снижения автодорожного субиндекса). В разрезе административно-территориального деления аналитиками InfraOne наиболее развитой определена транспортная инфраструктура СевероЗападного федерального округа (среднее значение индекса 3,56), наименее - Приволжского (2,92) и Дальневосточного округов (2,90).

Таким образом, по итогам 2019 г. отмечаемые зарубежными и отечественными экспертами тенденции развития транспортной инфраструктуры противоположны. В целом полагаем, что при успешной реализации мероприятий КПМИ и нацпроекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» эффективность деятельности всего транспортного комплекса увеличится, а, соответственно, позиции России в рейтинге стран по индексу эффективности грузовой логистики вероятно также будут выше.

Во-вторых, стоит отметить, что объем экспорта услуг транспортного комплекса имеет положительную тенденцию за 2000-2019 гг. (рис. 1). Объем экспорта в 2019 г. составил 22,6 млрд. долл. США, что превышает целевые показатели КПМИ на период 2019-2021 гг.

Рис. 1. Объем экспорта транспортных услуг, млрд. долл. США

Источник: официальные данные Банка России, Министерства транспорта Российской Федерации, Росстата

В-третьих, отметим, что задача обеспечения доли автомобильных дорог, работающих без перегрузки, в общей протяженности автомобильных дорог международного транспортного маршрута «Европа - Западный Китай» на первоначальном уровне 26,9% выполнена В первоначальном варианте паспорта федерального проекта «Европа - Западный Китай» значение показателя на 2019 г. 31,5% - технический сбой.. Вместе с тем сроки реализации ряда проектов увеличились и / или были перенесены (например, строительство

729 км автомобильных дорог по маршруту Москва - Нижний Новгород - Казань временно приостанавливалось Решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам реализация мероприятия по строительству скоростной автомобильной дороги «Москва - Нижний Новгород - Казань» ФП «Европа - Западный Китай» временно приостановлена (протокол от 6 августа 2019 г. № 11).).

В-четвертых, транзитные перевозки контейнеров железнодорожным транспортом согласно целевых показателей в 2019 г. должны были достичь объемов 615 тыс. ДФЭ, фактически же план был перевыполнен на 0,49% или 3 тыс. ДФЭ.

Комплексным планом предполагается увеличение средних скоростей доставки транзитного контейнеропотока, коммерческой скорости товародвижения на железнодорожном транспорте, и, соответственно, снижение сроков доставки грузов на таких приоритетных направлениях, как «Север - Юг», «Запад - Восток», «Европа - Западный Китай». Однако в 2018 г. по данным Счетной палаты РФ, скорость доставки транзитного контейнеропотока составила 810 км в сутки (на уровне 2017 г.) вместо целевого значения 868 км в сутки, а в 2019 г. - 1086 км в сутки (при плановом значении 931 км в сутки).

Вместе с тем средняя скорость доставки грузов ОАО «РЖД» в 2019 г. составила 394,6 км в сутки, а маршрутная скорость грузового поезда (без учёта времени простоев по причинам, не связанным с ответственностью компании) - 607,5 км в сутки Сайт ОАО «РЖД». ИКК http://www.rzd.ru/static/public/ru?STRUCTURE_ID=5232, в то время как согласно КПМИ средняя коммерческая скорость товародвижения на железнодорожном транспорте должна составить 380 км в сутки (перевыполнение плана на 3,8%). При этом, по словам представителя ОАО «РЖД», провозная способность инфраструктуры в направлении морских портов Дальнего Востока увеличена в 2019 г. на 8 млн тонн (до 132 млн тонн в год), в направлении портов Азово-Черноморского бассейна - на 9 млн тонн (до 93 млн тонн. в год)^Информационный Портал «Будущее России. Национальные проекты». ЦКК https://futurerussia.gov.ru/nacionalnye- proekty/tranzitnye-gruzy-stali-peredvigatsa-po-zeleznoj-doroge-bystree.

В-пятых, отметим, что в КПМИ была поставлена задача обеспечения прироста производственной мощности морских портов в объеме 19 и 35,5 млн тонн в 2018 и 2019 гг. соответственно. Согласно опубликованным ЕМИСС и Счетной палатой РФ данным, данный прирост в 2019 г. составил 23,95 млн тонн (невыполнение плана на 32%). По данным Минтранса России, отклонение было связано с переносом сроков мероприятий первого этапа строительства специализированного угольного перегрузочного комплекса в бухте Мучке Хабаровского края и строительства комплекса по производству, хранению и отгрузке СПГ в районе КС «Портовая» Ленинградской области на 2020 г. Также, отметим, что грузооборот морских портов за 2016-2019 гг. увеличился по всем бассейнам (табл. 2).

Объем перевозок грузов в акватории Северного морского пути сохраняет тенденцию к увеличению (рис. 2) и за 2019 г. составил 31,53 млн тонн, что в 1,2 раза превышает целевое значение КПМИ (26 млн тонн.). В то же время Минприроды Российской Федерации и представители Счетной Палаты ставят под сомнение возможность достижения к 2024 г. объема перевозок 80 млн тонн, поскольку у ряда перевозчиков нет собственных ледоколов для проводки судов, другие могут не выйти на заявленный объем добычи полезных ископаемых к концу реализации КПМИ, в то время как в энергобалансе многих стран, прежде всего европейских, происходит сокращение доли угля.

Таблица 2. Грузооборот морских портов по бассейнам, млн. тонн

Источник: составлено автором на основе данных динамики количественных показателей морских портов России. Available at: http://www.morport.com/rus/content/statistika

В-шестых, характеризуя изменение транспортной подвижности населения, отметим следующее - прирост значения показателя в 2019 г. по сравнению с 2017 г. отмечается только по железнодорожному и воздушному видам транспорта (в табл. 3).

Рис. 2. Объем перевозок грузов в акватории СМП, млн. тонн

Источник: составлено автором на основе данных ЕМИСС, КПМИ

Что касается работы гражданской авиации России, перевозки пассажиров за 2014-2019 гг. увеличились на 37,51%, в том числе внутренние перевозки - на 57,90%; из них местные - на 15,91% (табл. 4). Также увеличился на 10,68% объем авиаперевозок грузов и почты.

Таблица 3. Транспортная подвижность населения, тыс. пасс-км на 1 чел. в год.

Источник: составлено автором на основе данных Росстата

Таким образом, несмотря на достижение ряда позитивных изменений в магистральной инфраструктуре России, полная реализация КПМИ может быть поставлена под угрозу, что во многом обусловлено несоблюдением сроков исполнения проектов и организационными проблемами.

Исходя из анализа текущей ситуации в инфраструктурном секторе и мнений экспертов, ведущих ученых можно сделать выводы, что ключевыми проблемами и рисками реализации Комплексного плана по итогам 2019 г. и на перспективу являются:

1. Несовершенство нормативно-правовой, методической базы, затрудняющие не только исполнение КПМИ, но и проведение мониторингов реализации.

Таблица 4. Основные показатели работы гражданской авиации РФ

Источник: составлено автором на основе данных показателей работы гражданской авиации России. URL: https://www.favt.ru/dejatelnost-vozdushnye-perevozki-osnovnye-proizvodstvennye-pokazateli-ga/

По данным на 22.05.2020 г. представлено 4 редакции паспорта транспортной части КПМИ Сайт Счетной палаты РФ. ЦКЬ: https://ng.ach.gov.ru/pasport/plan-modemizatsii-infrastruktury, что свидетельствует о существующей необходимости изменения, детализации некоторых аспектов, возможно, устранения недочетов. В то же время паспорта федеральных проектов энергетической части не представлено. Учитывая, что при первичном формировании и утверждении обе части КПМИ в определенной мере были синхронизированы, требуется вновь и вновь согласовывать графики реализации инфраструктурных и обеспечивающих их энергетических проектов.

По данным Счетной палаты РФ (СП), были созданы проектные офисы в Минтрансе РФ, Минэнерго РФ, Росавиации, Росавтодоре, Росжелдоре и Росморречфлоте. Тем не менее, нормативно-методическая база, необходимая в целях согласованного развития магистральной транспортной сети с региональной транспортной инфраструктурой, в полном объеме не разработана, а сроки проведения и завершения работ на отдельных объектах транспортной инфраструктуры не утверждены. Также, согласно СП, наблюдается несовпадение показателей плана мероприятий по реализации ФП «Транспортно-логистические центры» показателям его паспорта в части сроков создания таких центров и т.д.

В действующей методике, по которой происходит отбор проектов в Комплексный план, некоторые эффекты (к примеру, агломерационный) применяются только к некоторым видам транспорта, в результате чего для разных видов транспорта получается разный набор эффектов, и как следствие проекты сравниваются только внутри вида транспорта (т.е. авиационные мероприятия не конкурируют за финансирование с железнодорожными).

Ряд эффектов в действующей методике учитывается в натуральном выражении, из-за чего интегральный показатель, в котором объединены разнородные эффекты, получается безразмерным.

2. Сложности с проведением мониторинга реализации КПМИ.

• отсутствия наблюдаемых статистических данных в свободном доступе на сайтах Федеральной службы государственной статистики, Единой межведомственной информационно-статистической системы, ведомственных организаций (СП отмечает, что 92,1% показателей ФП отсутствует в Федеральном плане статистических работ);

• отсутствия корреляции некоторых показателей, размещенных на сайтах Росстата и на интернет-ресурсе СП;

• сложностей расчета индикаторов КПМИ и поиска в открытом доступе необходимых форм отчетностейСайт Росстата. ЦКЪ: https://www.gks.ru/metod/naz-proekt/NP00.htm;

• отсутствия профильного интернет-ресурса для КПМИ (в сравнении, например, с нацпроектом «Безопасные и качественные автомобильные дороги») и т.д.

Вместе с тем, на заседании проектного комитета транспортной части Комплексного плана Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. иКЬ: https://ac.gov.ru/news/page/proslo-zasedanie- proektnogo-komiteta-transportnoj-casti-kpmi-24983 в конце 2019 г. был поднят вопрос о возможности перехода на цифровой мониторинг реализации плана.

3. Низкий уровень согласования перечня мероприятий КПМИ с положениями Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (Указ №204).

Так, согласно данных СП, количественный и качественный состав показателей ФП транспортной части КПМИ не позволяет использовать их для объективной оценки достижимости национальных целей развития страны, предусмотренных Указом №204. Комплексным планом не предусмотрены показатели, характеризующие факторы обеспечения экономического роста, включая увеличение пассажиро- и грузопотока на участках автомобильных дорог и воздушном транспорте, снижение транспортных издержек и т.д.

Кроме того, в паспорте федерального проекта «Гарантированное обеспечение доступной электроэнергией» отсутствуют мероприятия по решению задачи модернизации генерирующих мощностей гидроэлектростанций в соответствии с потребностями социально-экономического развития, предусмотренной Указом №204 и основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года.

4. Организационные проблемы и барьеры реализации КПМИ.

1. Доработать нормативно-правовую, методическую базу реализации Комплексного плана с целью ее упрощения, соответствия целям и задачам КПМИ, обеспечения доступности информации о методиках, принципах отбора проектов в КПМИ и т.д. (опубликованный Счетной палатой отчет о промежуточных результатах мониторинга хода реализации мероприятий КПМИ также подтверждает, что КПМИ спустя год после начала реализации все же требует доработки).

Сделать информацию об управлении и реализации мероприятий КПМИ полностью публичной, прозрачной и доступной, с возможностью создания единого профильного интернет-ресурса. В этом вопросе стоит уделить особое внимание энергетической части КПМИ, финансовые параметры которой и результаты реализации в 2018-2019 гг. остаются вне поля зрения общественности.

2. Рассмотреть возможность планирования и продолжения реализации мероприятий по расширению и модернизации инфраструктуры на период после 2024 г., что связано с риском несвоевременного выполнения ряда масштабных проектов, объективно предполагающих длительную и тщательную проработку и комплексную оценку эффектов от реализации. Поскольку модернизация инфраструктуры самой большой по площади страны в мире - задача долгосрочного характера, то планирование проектов должно быть более гибким и осуществляться на больший срок.

Рассмотреть возможность дополнительного включения в план мероприятий КПМИ проектов, направленных на формирование перспективных инфраструктурных коридоров, пронизывающей абсолютно все регионы страны, с учетом внутренних потребностей и складывающихся мировых трендов. Соответственно, целесообразно систематически осуществлять актуализацию данных о перспективных проектах.

3. Строго соблюдать сроки заключения и исполнения государственных контрактов, концессионных соглашений, соглашений и деклараций о намерениях и повысить ответственность за реализацию проектов, неисполнение бюджета КПМИ как со стороны государственных органов и должностных лиц, так и со стороны инвесторов и непосредственных исполнителей. Сформировать гибкую систему реагирования органов государственной власти всех уровней на возникающие проблемы и угрозы реализации проектов.

Как отмечают аналитики 1пЈгаОпе, формат используемых в настоящий момент соглашений и деклараций о намерениях (заключаемых до начала реализации проектов) юридически не обязывает частных партнеров реализовывать проект (планы могут быть изменены либо вовсе отменены), что влечет риск неэффективного использования бюджетных средств для государства. С другой стороны использование обязывающих соглашений (влекущих наложение штрафных санкций при исполнении) вполне может снизить активность и интерес инфраструктурных инвесторов, нежелающих брать на себя большие риски в условиях, когда детали проектов полностью не ясны Комплексный план: полтора года реализации. URL: https://infraone.ru/analitics-main.

Таким образом, на наш взгляд, начало реализации КПМИ нельзя однозначно оценить как успех или провал. Ряд проектов и мероприятий развития магистральной инфраструктуры успешно и своевременно исполняется, несмотря на сложные геополитические и экономические (а также эпидемиологические) условия, что может способствовать преодолению рецессии в российской экономике. Как отмечают аналитики компании InfraOne, у КПМИ есть все шансы стать «антикризисным» документом, если в ближайшие полгода - год в его рамках приоритет будет отдан наиболее жизнеспособным и готовым к запуску инициативам.

Однако, несмотря на имеющиеся положительные результаты, некоторые мероприятия по ряду причин не были начаты или были начаты позже установленного срока. При условии устранения существующих рисков и проблем реализации, планомерной и ответственной работы исполнителей, эффективного сотрудничества инфраструктурных инвесторов и государственных органов, сохранения объемов финансирования (с учетом кризисной ситуации в экономике страны и мира в целом, вызванной падением цен на нефть, последствиями пандемии и проч.) существует вероятность успешной и своевременной реализации КПМИ к концу 2024 г.

Проведённое исследование параметров КПМИ и основных итогов его реализации, а также результаты содержательного анализа экспертных мнений ученых и практиков позволили выделить и обосновать основные риски и проблемы в реализации Комплексного плана, своевременная работа над которыми позволит достичь поставленных целей и задач. Результаты исследования могут быть полезны органам власти и местного самоуправления, а также другим заинтересованным лицам.

Список источников /References

1. Aushauer D. Is Public Expenditure Productive? Journal of Money, Credit and Banking, 1989. vol. 23, iss. 2, pp. 177-200. DOI: 10.1016/0304-3932 (89) 90047-0

2. Duffy-Deno K.T. Public capital and the factor intensity of the manufacturing sector. Urban Studies, 1991, vol. 28 (1), pp. 3-14.

3. Cantos P., Gumbau-Albert M., Maudos J. Transport infrastructures, spillover effects and regional growth: evidence of the Spanish case. Transport Reviews, 2005, vol. 25, iss. 1, pp. 25-50. DOI: 10.1080/014416410001676852

4. Казакова М.В., Поспелова Е.А. Качество инфраструктуры как одно из ограничений экономического роста: сравнительный анализ России и стран мира. Экономические отношения, 2017, №3, т. 7, cc. 247-268. DOI: 10.18334/eo.7.3.38071 [Kazakova M.V., Pospelova E.A. Kachestvo infrastruktury kak odno iz ogranichenij jekonomicheskogo rosta: sravnitel'nyj analiz Rossii i stran mira [Kazakova M.V., Pospelova E.A. Infrastructure quality as one of the constraints to economic growth: a comparative analysis of Russia and the countries of the world]. Jekonomicheskie otnoshenija = Economic relations, 2017, no. 3, pp. 247-268. DOI: 10.18334/eo.7.3.38071]

5. Социально-экономические проблемы локальных территорий / Т.В. Ускова, Н.В. Ворошилов, Е.А. Гутникова, С.А. Кожевников. Вологда: ИСЭРТ РАН, 2013. 196 с. [Us - kova T.V., Voroshilov N.V., Gutnikova E.A., Kozhevnikov S.A. Social'no-jekonomicheskie problemy lokal'nyh territory [Socio-economic problems of local territories]. Vologda, ISERT RAS Publ., 2013, 196 p.]

6. Национальные проекты 2019-2024 гг.: анализ и ключевые риски их реализации. Экономический блок / кол. авт.; под науч. рук. В.А. Ильина, Т.В. Усковой. Вологда: ФГБУН ВолНЦ РАН, 2019. 93 с. [П"ш V.A., Uskova T.V., eds. Nacional''nye proekty 2019-2024 gg.: analiz i kljuchevye riski ih realizacii. Jekonomicheskij blok [National projects 2019-2024: analysis and key risks of their implementation. Economic block]. Vologda, VolRC RAS Publ., 2019, 93 p.]

7. Тархов С.А. Транспортная освоенность территории. Вестник Московского университета. Серия 5. География, 2018, №2, сс. 3-9. [Tarhov S.A. Transportnaja osvoennost' territorii [Tarkhov S.A. Transport development of the territory]. VestnikMoskovskogo uni - versiteta. Serija 5. Geografja = Moscow University Bulletin. Series 5. Geography, 2018, no. 2, pp. 3-9.]

8. Никольский И.В., Самойленко З.В. О картографической оценке транспортного обслуживания территории. Оценочные карты природы, населения и хозяйства. М.: Изд-во Моск. Ун-та, 1973. cc. 193-199. [Nikol'skij I.V., Samojlenko Z.V. O kartogmfich - eskoj ocenke transportnogo obsluzhivanija territorii [Nikol'sky I.V., Samoilenko Z.V. About cartographic assessment of transport services of the territory]. Moscow, Izd-vo Moskovskogo Un-ta Publ., 1973, pp. 193-199.]

9. Селиверстов С.А. Разработка показателей транспортной обеспеченности. Известия Петербургского университета путей сообщения, 2015, №4, сс. 48-63. [Seliverstov S.A. Razrabotka pokazatelej transportnoj obespechennosti [Seliverstov S.A. Development of indicators of transport security]. Izvestija Peterburgskogo universitetaputej soobshhenija = Bulletin of the Petersburg University of Railways, 2015, no.4, pp. 48-63.]

10. Транспортная система мира / под ред. С.С. Ушакова, Л.И. Василевского. М.: Издательство Транспорт, 1971, 216 с. [Ushakov S.S., Vasilevskij L.I., eds. Transportnaja sistema mira [Transport system of the world]. Moscow, Transport Publ., 1971, 216 p.]

11. Ланцов А.Е. Инфраструктура: понятие, виды и значение. Статистика и экономика, 2013, №3, сс. 49-54. [Lancov A.E. Infrastruktura: ponjatie, vidy i znachenie [Lantsov A.E. Infrastructure: concept, types and meaning // Statistics and Economics]. Statistika i jekonomika = Statistics and Economics, 2013, no. 3, pp. 49-54.]

Размещено на Allbest.ru