Вопросы регулирования деятельности сельскохозяйственных кредитных кооперативов в современных условия

Как видно из табл. 1, общая численность микрофинансовых организаций с 1 июня 2017 года по 30 июня 2018 года сократилась на 19,3%, численность СКПК - на 17,8%. Такая динамика показывает, что рынок микрофинансовых организаций ссужается высокими темпами и СКПК не являются исключением. Для того, чтобы такая тенденция не приняла необратимый характер, важно предпринять комплекс мер для стабилизации ситуации на микрофи- нансовом рынке в целом и СКПК, в частности.

В условиях резкого сокращения точек обслуживания клиентов банками, микрофинансовые организации, в силу малого числа их филиалов и представительств, они не могут восполнить сужающийся финансовый рынок. К примеру, количество обособленных подразделений СКПК на 1 января 2018 года составило лишь 164 единицы.

Для того, чтобы изменить сложившуюся тенденцию, важно сформировать институциональную среду, которая способна мотивировать создание новых и развитие существующих СКПК. В современных условиях "Развитие кооперативных отношений в аграрной сфере в современных условиях в России тесно связано с государственной политикой в этой сфере, включая предоставление финансовой поддержки (субсидирование процентных ставок по кредитам, гранты на развитие материально-технической базы). Меры государственной поддержки остаются определяющим фактором, побуждающим создание новых СПоКов" [5].

Исследования Банка России показали, что числе причин, по которым население не размещало средства в СКПК (в форме договора займа), основное место занимали: отсутствие свободных денежных средств (40% от числа респондентов, не размещавших средства в СКПК), недоверие к СКПК - 36,2%, не знание о возможности размещения средств в СКПК - 20,3%, альтернативная возможность размещать свободные денежные средства - 6,5%, низкая процентная ставка - 5,4% [4].

Следует согласиться с тем, что в настоящее время формируется явно избыточная система контроля и надзора за деятельностью СКПК. Это обусловлено тем, что регулирование СКПК осуществляется без учета специфики, масштабов и рисков их деятельности. В силу неравномерного развития СКПК, непропорциональное регулирование (без учета определенных факторов: размер активов, численность членов, территориальный охват, соотношение собственных и привлеченных средств и т.д.) определяет избыточные административные требования и несоразмерные штрафы за их несоблюдение и приводит к росту издержек кооперативов и, как следствие, к их добровольной ликвидации или банкротству.

Институты (нормативно-правовые акты, нормативы, правила, положения и др.), которые существенным образом усиливают административную нагрузку на СКПК, и, как следствие, приводят к росту трансакционных издержек можно разбить на несколько групп:

1. Федеральное законодательство.

2. Нормативные акты Банка России, регулирующие деятельность СКПК.

3. Стандарты деятельности СКПК.

4. Финансовые нормативы деятельности СКПК.

5. Правила ведения бухгалтерского учета и составления отчетности СКПК.

Первая группа - это федеральное законодательство, регулирующее финансовый рынок и имеющее одинаковое воздействие на все финансовые организации, как кредитные, так и не кредитные. Но каждое изменение, внесенное в закон, требует приведения внутренних регламентирующих документов СКПК в соответствие с новыми требованиями и росту затрат на их исполнение, что приводит к росту трансакционных издержек. Наиболее существенное влияние на функционирование СКПК в этой группе оказывают:

- Федеральный закон № 193-ФЗ от 08.12.1995 "О сельскохозяйственной кооперации". За последние десять лет в него были внесены изменения 12 раз. Однако, от представителей кооперативного движения продолжает поступать множество предложений по внесению в закон новых изменений и дополнений. В частности, предлагается изменить порядок возврата пая выходящим из кооператива, порядок привлечения членов кооператива к субсидиарной ответственности, порядок ведения реестра членов кооператива, порядок распределения средств неделимого фонда при реорганизации или ликвидации кооператива и другие [6].

Еще 2006 году в закон были внесены изменения, требующие обязательное членство сельскохозяйственных кооперативов в ревизионных союзах. Кооперативы обязаны вносить членские взносы на их содержание. На сегодняшний день 92 ревизионных союза являются членами двух саморегулируемых организаций - РСО "Агроконтроль" и Рос- союз "Чаянов". Однако, информация об их соответствии требованиям действующего законодательства и о ведении ими деятельности нигде не раскрывается. В частности, не известно, имеют ли ревизионные союзы специалистов, способных оценить финансовое состояние и риски кредитных кооперативов, сколько выдано ими ревизионных заключений, как оценивают эти заключения кредиторы и т.д. Косвенным свидетельством о невысокой репутации ревизионных союзов является то, что всего лишь три из них вошли в число центров компетенций по развитию сельскохозяйственной кооперации.

- Федеральный закон № 115-ФЗ от 07.08.2001 "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". За последние десять лет в него были внесены изменения 27 раз. В частности, внесенные в закон изменения от 23 апреля 2018 года в части расширения обязанности кредитных кооперативов в сфере противодействия финансированию распространения оружия массового уничтожения, которое, на наш взгляд, является явно избыточным, требуют обновления правил внутреннего контроля кредитного кооператива и соответствующего обучения и инструктажа сотрудников. Несвоевременное внесение изменений, несоответствие правил внутреннего контроля действующему законодательством или их несвоевременное исполнение могут привести к административному штрафу в размере до 700 тыс. рублей (ч. 3 ст. 15.27 КоАП РФ).

- Федеральный закон от 13.07.2015. № 223-ФЗ "О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка и о внесении изменений в статьи 2 и 6 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Закон определил, что "Под саморегулированием в сфере финансового рынка понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется финансовыми организациями.... и содержанием которой являются разработка стандартов деятельности таких финансовых организаций и контроль за соблюдением требований указанных стандартов". С 1 января 2020 года вводится обязательное членство СКПК в са- морегулируемой организации (далее - СРО), в случае наличия такой организации, вид которой соответствует виду деятельности, осуществляемому СКПК.

Законом установлено, что для приобретения статуса СРО она должна объединять не менее 26% СКПК от их общего количества, которое размещено на официальном сайте Банка России.

В числе новаций следует также отметить Федеральный закон от 27 декабря 2018 года № 554 "О внесении изменений в Федеральный закон "О потребительском кредите (займе)" и Федеральный закон "О микрофинан- совой деятельности и микрофинансовых организациях", в соответствии с которым с 28 января 2019 года устанавливается ограничение предельной задолженности заемщика по договору потребительского кредита (займа) сроком до одного года в размере 2,5-кратной его основной суммы. После достижения указанной суммы запрещается дальнейшее начисление процентов, а также взимание неустойки (штрафов, пени), других платежей и применение к заемщику иных мер ответственности. Закон определяет, что в дальнейшем, с 1 июля 2019 года, ограничения составят двукратную сумму займа, а с 1 января 2020 года - 1,5-кратную. Кроме того, вводится ограничение размера ежедневной процентной ставки в 1,5% в день, а с 1 июля 2019 года - 1,0% в день.

Особые условия устанавливаются для займов до 10 тыс. рублей сроком до 15 дней (так называемые займы "до зарплаты"). Сумма начисленных процентов по такому займу не может превышать 30% от суммы займа, ежедневная выплата - 200 рублей.

В целом, следует отметить, что активный законотворческий процесс в части регулирования деятельности СКПК приводит к росту трансакционных издержек, связанных с необходимостью соблюдения дополнительных требований, устанавливаемых федеральным законодательством.

Вторая группа - это нормативные акты Банка России в части организации контроля и надзора за деятельностью СКПК. В числе их можно отметить следующие нормативные акты:

1. Указание Банка России № 3249-У от

29.04.2014 "О порядке определения Банком России категорий потребительских кредитов (займов) и о порядке ежеквартального расчета и опубликования среднерыночного значения полной стоимости потребительского кредита (займа)".

2. Указание Банка России № 3816-У от

09.10.2015 "О формах, сроках и порядке составления и представления в Банк России документов, содержащих отчет о деятельности сельскохозяйственного кредитного потребительского кооператива и отчет о персональном составе руководящих органов сельскохозяйственного кредитного потребительского кооператива".

3. Указание Банка России № 4184-У от

10.11.2016 "О порядке ведения Банком России государственного реестра кредитных потребительских кооперативов, государственного реестра сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов, об установлении формы, сроков и порядка представления саморегулируемыми организациями в сфере финансового рынка, объединяющими кредитные потребительские кооперативы (сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы), сведений о своих членах - кредитных кооперативах, число членов (общее число членов и ассоциированных членов) которых превысило три тысячи физических и (или) юридических лиц".

4. Указание Банка России № 4263-У от

13.01.2017 "О сроках и порядке составления и представления некредитными финансовыми организациями в Банк России отчетности об операциях с денежными средствами".

5. Указание Банка России № 4770-У от

09.04.2018 "О порядке направления через са- морегулируемую организацию в сфере финансового рынка, объединяющую сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы, запросов и предписаний Банка России и ответов на них".

Выполнение этих и других указаний Банка России также требует изменения внутренних регламентирующих документов и приводит к росту трансакционных издержек СКПК. В частности, требование Банка России о предоставление отчетности в электронном виде через "Личный кабинет" приводит к росту затрат на обновление программного обеспечения, покупку компьютерной техники, улучшение качества каналов передачи данных и т.д.

Недостаток квалифицированных кадров и средств для их привлечения становятся проблемой для кооперативов. Штрафы за допущенные ошибки и несвоевременное предоставление отчетности ухудшают финансовое состояние СКПК и являются также одной из причин, подталкивающих их к прекращению своей деятельности.

Третья группа - это стандарты деятельности СКПК. Федеральный закон от 13.07.2015. № 223-ФЗ ввел понятия "базовые стандарты" и "внутренние стандарты" деятельности СКПК и их СРО. Первые утверждаются Банком России и являются обязательными для исполнения всеми СКПК, вне зависимости от их членства в СРО, вторые - для исполнения членами СРО.

К базовым относятся следующие стандарты:

- по управлению рисками;

- корпоративного управления;

- внутреннего контроля;

- защиты прав и интересов физических и юридических лиц - получателей финансовых услуг, оказываемых членами СРО;

- совершения операций на финансовом рынке.

Внутренние стандарты могут содержать следующий перечень документов:

- условия членства в СРО и определение размера или порядка расчета, а также порядка уплаты вступительного взноса и членских взносов;

- требования к ведению бухгалтерского учета в СКПК, являющихся членами СРО;

- порядок проведения СРО проверок соблюдения ее членами требований законодательства Российской Федерации, нормативных актов Банка России, базовых и внутренних стандартов, иных внутренних документов СРО;

- система мер воздействия за несоблюдение членами СРО требований базовых и внутренних стандартов, иных внутренних документов СРО и порядок их применения;

- порядок предоставления отчетности и иной информации о деятельности членов СРО;

- требования к деловой репутации должностных лиц СРО;

- правила профессиональной этики работников СРО.

СРО СКПК может разработать и принять и иные внутренние стандарты, необходимые для ее эффективного функционирования.

Увеличение расходов, связанных с необходимостью соблюдения стандартов, также оказывает существенное на рост трансакционных издержек СКПК.

Четвертая группа - это финансовые нормативы деятельности СКПК. Федеральным законом от 20.04.2015 № 99-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации" был определен новый перечень финансовых нормативов и их значения.

Требования по соблюдению финансовых нормативов вступили в силу с 1 июня 2018 года (за исключением ФН 4, который вступает в силу с 1 июня 2020 года).

Порядок расчета финансовых нормативов для СКПК определен Указанием Банка России от 27.02.2017 № 4299-У "О числовом значении финансового норматива и порядке расчета финансовых нормативов сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов".

Нарушение СКПК установленных нормативов финансовой деятельности влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Поэтому, необходимость соблюдения нормативов, повышения качества управления финансовыми активами СКПК, в частности, требований к формированию резервов на возможные потери по займам, также является одной из причин, приводящих к прекращению их деятельности.

Пятая группа - это требования (положения) о переходе кредитных кооперативов на единый план счетов и применение отраслевых стандартов бухгалтерского учета по МСФО. В последние годы Банк России принял около двадцати таких положений. Однако, из-за множества проблем (отсутствие кадров, системы повышения квалификации бухгалтеров, программного обеспечения и т.д.) кредитные кооперативы не смогли подготовиться и принять эту новацию. С учетом этого, Банк России издал Указание от 12 ноября 2018 г. № 4966-У "О применении отдельных нормативных актов Банка России по вопросам бухгалтерского учета и бухгалтерской (финансовой) отчетности", которым откладывается срок перехода СКПК на единый план счетов и применения отраслевых стандартов бухгалтерского учета до 1 января 2022 года.

Складывается парадоксальная ситуация. Государственная Дума 18 декабря 2018 года подготовила законопроект № 429550-7 "О внесении изменения в статью 2 Федерального закона "О консолидированной финансовой отчетности", в соответствии с которым банки с базовой лицензией освобождены от составления отчетности по МСФО, аргументируя это тем, что отличие от банков с универсальной лицензией, такие банки ограничены в работе с иностранными юрисдикциями.

То есть, Банк России с одной стороны намерен перевести кредитные кооперативы на МФСО, а, с другой стороны, освобождает банки с базовой лицензией, которые имеют более широкий функционал по оказанию финансовых услуг, чем кредитные кооперативы, от формирования отчетности по МСФО. Как видно, по данному вопросу у Банка России нет четкой позиции - стоит ли переводить кредитные кооперативы на единый план счетов и отраслевые стандарты бухгалтерского учета или все же отказаться от этого намерения.

Следует также отметить, что Федеральным законом N 375-ФЗ от 21.12.2013 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" был дополнен статьей 15.38 "Нарушение законодательства Российской Федерации о кредитной кооперации и законодательства о сельскохозяйственной кооперации", в которой расширен перечень наказаний СКПК и их должностных лиц нарушение действующего законодательства.

Обсуждения. Результаты эмпирических исследований показывают, что частые новации в институциональной сфере приводят к росту трансакционных издержек в СКПК. Нельзя считать, что действия Банка России по организации контроля и надзора за деятельностью СКПК являются основным и определяющим фактором, приводящим к сокращению их численности. Следует предположить, что регуляторные воздействия Банка России, в числе многих других факторов, включая ухудшение их финансового состояния, приводят к росту трансакционных издержек С КП К и приводят к сокращению их численности.

К настоящему времени Банк России определил вектор, направленный на изменение сложившейся ситуации, и прорабатывает возможность перехода на концепцию пропорционального регулирования и риск-ори- ентированного надзора.

Пропорциональное регулирование - это установление различной регуляторной нагрузки не только для различных сегментов финансового рынка, но и внутри одного сегмента, например, сегмента сельскохозяйственных кредитных кооперативов.

При формировании системы пропорционального регулирования важно понимать, являются ли предлагаемые механизмы и меры регулирования необходимыми, или же с меньшими требованиями можно добиться целей регулирования различных групп кооперативов с одинаковой эффективностью.

Банк России опубликовал отчет об итогах общественных консультаций по вопросам доклада "Совершенствование регулирования деятельности субъектов микрофинансового рынка", в котором он отметил, что "Участниками рынка кредитной кооперации предложено не ограничиваться только критериями численности членов кредитного кооператива, а рассмотреть в качестве дополнительных критериев размер активов кооператива и территориальную распространенность его деятельности (соблюдение принципов общности)" [7]. Также было предложено выделить в отдельную группу кредитные кооперативы с числом членов до 500 человек, штатом сотрудников до 56 человек, отсутствием структурных подразделений и филиалов, осуществляющих свою деятельность в 1-2 регионах, и применять в отношении них пониженные регулятивные требования, включая упрощенный порядок подготовки и предоставления отчетности.

Другая, связанная с пропорциональным регулированием проблема - это организация риск-ориентированного надзора.

Банк России проводит активные консультации с рынком небанковских финансовых организаций, включая СКПК, и осуществляет активный поиск подходов к дифференциации их регулирования в зависимости от уровня риска осуществляемых ими финансовых операций. В 2018 году Банк России опубликовал "Концепцию пропорционального регулирования и риск-ориентированно- го надзора за НФО" [8].

Одним из механизмов организация риск- ориентированного надзора является внедрение системы саморегулирования СКПК.

В настоящее время идет процесс получения статуса СРО СКПК Некоммерческим партнерством сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов "ЛАД" [9]. Логично прогнозировать, что объединение СКПК в саморегулируемую организацию будет идти по аналогии с кредитными кооперативами, действующими в рамках Федерального закона N 190-ФЗ от 18.07.2009 "О кредитной кооперации" По данным Банка России на 1 января 2018 года, количество кредитных потребительских кооперативов составило 2666 ед., из них 1287 были членами саморегулируемых организаций..

Заключение. Российское сельское хозяйство в короткие сроки должно сформировать действующую систему сельскохозяйственных потребительских кооперативов, которые объединят сельскохозяйственных товаропроизводителей, прежде всего - субъекты малого предпринимательства, и личные подсобные хозяйства граждан, развитие которых в рыночных условиях напрямую зависит от их участия в кооперативах.

Очевидно, что регулирование деятельности СКПК со стороны Банка России не является единственным и определяющим фактором, обуславливающим сокращение численности СКПК. В настоящее время Банк России прорабатывает концепцию перехода на пропорциональное регулирование и риск- ориентированный надзор. Это позволит снизить регуляторную и административную нагрузку на СКПК.

Не менее существенное влияние оказали новации в части усиления наказания за нарушения действующего законодательства, исключение СКПК из программ государственной поддержки (в части льготного кредитования, субсидирования части процентной ставки, предоставления грантовой поддержки), сужение потенциальной членской базы, недостаточный профессиональный уровень руководителей и специалистов СКПК, низкий уровень доходов сельского населения и т.д.

Поэтому гипотезу о том, что усиление контроля и надзора за деятельностью СКПК со стороны Банка России приводит к сокращению их численности, нельзя считать достоверным. Сокращение количества СКПК в последние годы связано с целым рядом проблем, решение которых требует комплексного подхода: от создания благоприятной институциональной среды для создания и работы СКПК, механизмов кредитования, страхования и гарантирования до расширения мер государственной поддержки малого предпринимательства, в т.ч. СКПК, и других.