Теоретичне та практичне осмислення антикорупційної політики України: євроінтеграційний аспект

В Україні, як і в усьому світі, корупцію віднесено до головних політичних, економічних і соціальних проблем [1; 2, с. 40]. Це явище ставить під загрозу нормальне функціонування державних установ та відволікає органи державної влади від їх призначення, яке полягає у служінні суспільним інтересам. Вона порушує законодавчий процес, впливає на принципи законності та правової визначеності, дозволяє певний ступінь сваволі у процесі прийняття рішень і має руйнівний вплив на права людини. Крім того, корупція підриває довіру громадян до інститутів влади [3].

Сьогочасна реалізація державної антикорупційної політики в Україні залишається неефективною, пронизаною стійкими корупційними зв'язками, а українське суспільство, яке засуджувало корупційність політичного режиму, що було змінено у 2014 р., сьогодні є активним учасником підтримання тривалого панування корупції в Україні, яке набуло найбільш руйнівних масштабів. При цьому слід звернути увагу на те, що вказана проблема, дійсно, щонайперше стосується як невідповідності суспільної свідомості українського суспільства його ж антикорупційним очікуванням, так і суттєвих вад суспільної антико- рупційної освіченості, обізнаності [4, с. 117]. На вказане звертають увагу також зарубіжні вчені [5, с. 40], головним чином у контексті вчинення українцями корупційних діянь поза межами України [6, с. 124].

Усе зазначене не тільки гальмує євроінтеграційні процеси України, а й робить їх неможливими та примарними, оскільки критерії, яким мають відповідати країни-кандидати на вступ до Європейського Союзу (Копенгагенські критерії), з-поміж іншого передбачають стабільність інститутів, що гарантують демократію, верховенство права, повагу до прав людини, повагу і захист національних меншин, а також здатність узяти на себе зобов'язання, що випливають із членства в ЄС [7]. А, як відомо, в ЄС корупція вже давно сприймається як негативне явище, що вимагає системних, стратегічних та узгоджених дій транскордонного й транснаціонального характеру та загалом становить загрозу верховенству права.

Відповідно, метою даного наукового дослідження є теоретичний та практичний аналіз антикоруп- ційної політики України.

Огляд останніх досліджень

Проблема корупції загалом та антикорупційна політика України зокрема були предметом наукових досліджень таких учених, як: І. Беззуб, С. Братков, В. Гладкий, Д. Заброда, В. Заросило, Ю. Івашук, Т. Кустова, О.Маркєєва, М. Мельник, А. Редька, О. Скочиляс- Павлів, В. Соловйов, М. Хавронюк та інші. Однак до системного аналізу заявленої до розгляду нами тематики їхні наукові пошуки звернені не були, а стосувались загальних чи суміжних їй аспектів.

Слід відзначити, що, проголосивши курс на інтеграцію у світове співтовариство, Україна не може залишатися осторонь проблеми корупції. Держава активно вживає заходів щодо протидії корупційній експансії. Зокрема, боротьба з корупцією визнана на найвищому державному рівні пріоритетним напрямом діяльності правоохоронних органів [8]; створено нормативно-правову базу для боротьби з корупцією; засновано систему органів, які ведуть боротьбу з корупцією; проводиться робота з належного наукового забезпечення антикорупційної діяльності в органах державної влади тощо [9]. Однак зростання корупції зупинити досі не вдалося [10]. І це незважаючи на те, що Україна розташована в центрі Європи і прагне побудувати демократичну, соціальну, правову державу. Вона продовжує сприйматися міжнародною спільнотою як держава третього світу, що не побудувала прозору та ефективну систему державного управління, у якій корупція заміщує цивілізовані механізми регулювання суспільних процесів. Натомість більшість держав із високими демократичними стандартами змогли нівелювати її вплив на суспільство, в тому числі і шляхом розроблення та реалізації антикорупційної політики [11, с. 98].

У додатку до розпорядження кабінету Міністрів України від 8 грудня 2009 р. № 1688-р зазначено, що антикорупційна політика - це комплекс правових, економічних, освітніх, виховних, організаційних та інших заходів, спрямованих на створення системи запобігання та протидії корупції і усунення причин її виникнення. Метою антикорупційної політики визначалось зниження рівня корупції та забезпечення захисту прав і законних інтересів громадян та суспільства від її негативних наслідків [12].

Проте це єдиний нормативно-правовий акт, що може надати хоча б якесь мінімально розгорнуте трактування даного явища.

Із доктринальної точки зору аналізований термін трактується по-різному, однак дещо суміжно. Зокрема, Д. Заброда вважає, що це передбачений законами та підзаконними нормативно-правовими актами комплекс правових, економічних, освітніх, виховних, організаційних та інших заходів, що формуються і реалізуються органами державної влади, місцевого самоврядування та громадськістю з метою виявлення, припинення фактів корупції, усунення детермінант, що її опосередковують, відновлення порушених прав і законних інтересів фізичних, юридичних осіб та держави [11, с. 104]; О. Скочиляс- Павлів пропонує її розуміти як розроблення і реалізацію послідовних заходів держави і суспільства з мінімізації причин і умов, які сприяють корупції в різних сферах [13, с. 29]; Е. Расюк поняття «антикорупційна політика» визначає як постійно здійснювану, систематичну, цілеспрямовану діяльність держави в тісній співпраці з інститутами громадянського суспільства, що полягає в розробленні, вдосконаленні та реалізації стратегічних засад і тактичних заходів, спрямованих на усунення або блокування причин та умов корупції, вдосконалення юридичної відповідальності за корупційні правопорушення та формування антикорупційної культури [14, с. 17]; В. Соловйов зазначає, що це цільова діяльність інститутів державної влади та громадянського суспільства, спрямована проти корупції; сукупність механізмів (інструментів) та методів реалізації анти- корупційних заходів, досягнення відповідних цілей і завдань; сфера протидії та запобігання корупцій- ним проявам як чинникам, що негативно впливають на суспільний розвиток; форма реагування держави на виклики корупції, які з'являються на певному етапі її суспільного розвитку [15, с. 103; 16, с. 203].

За рекомендаціями Міжпарламентської Асамблеї держав-учасниць СнД національна антикорупцій- на політика як предмет правового регулювання має включати такі відносини: 1) з формування основних засад антикорупційної політики, визначення її понять, цілей і принципів; 2) з реалізації антикоруп- ційної політики в діяльності з охорони прав і свобод людини і громадянина, законних інтересів суспільства і держави; 3) встановлення пріоритетних сфер та системи заходів попередження корупції, а також визначення системи суб'єктів реалізації антикоруп- ційної політики; 4) визначення компетенції органів публічної влади національного, регіонального та місцевого рівнів у формуванні та реалізації антикорупційної політики; 5) визначення та проведення антикорупційної політики у правотворчій і право- застосовчій діяльності; 6) зміцнення законності і правових основ функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування; 7) формування суспільної правосвідомості відповідно до антико- рупційних стандартів; 8) формування основ міжнародного співробітництва у сфері реалізації заходів антикорупційної політики [17].

Відповідно, дієва протидія корупції неможлива без послідовних, спланованих і скоординованих дій, об'єднаних однією концепцією, оскільки системні явища потребують системного підходу в їх подоланні. Із початку 1990-х років урядами України вживалися заходи з розроблення стратегії подолання корупції в державі, для чого приймалися відповідні документи у формі державних програм, планів, концепцій тощо. Але антикорупційне законодавство проголошувало декларативні гасла й передбачало за них неадекватні санкції, які не могли служити заходом стримування вчинення злочинів потенційними корупціонерами. Тому такі заходи, як показують результати численних національних і закордонних досліджень, жодним чином не вплинули на стан та рівень корупції, який із кожним роком тільки збільшувався [18].

Наразі нові засади державної антикорупційної політики в Україні передбачені Законом України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки». Із метою їх імплементації, а також належного впровадження нового базового антикорупційного законодавства, зокрема Законів України «Про запобігання корупції» та «Про Національне антикорупційне бюро України», Кабінет Міністрів України затвердив Державну програму щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупцій- ну стратегію) на 2015-2017 роки [19].

Метою даного акта було створення системи запобігання корупційним проявам на основі нових засад формування та реалізації антикорупційної політики, періодичний перегляд та забезпечення відповідності актуальним корупційним викликам і загрозам. Серед очікуваних результатів планувалось досягти таких результатів: 1) Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) утворене та забезпечує ефективне виконання покладених на нього функцій у сфері антикорупційної політики; 2) формування антикорупційної політики здійснюється на основі аналізу якісних даних про корупцію; 3) моніторинг реалізації антикорупційної політики здійснюється системою уповноважених органів (Верховна Рада України, Національна рада з питань антикорупційної політики при Президентові України, Агентство), що забезпечує ефективне і своєчасне коригування антикорупційної політики; 4) громадськість активно залучається до формування, моніторингу та реалізації антикорупційної політики [20]. Однак строк дії даної Антикорупційної стратегії завершується, і згідно з висновками підготовленого НАЗк Аналітичного звіту про її виконання лише дві третини передбачених заходів було виконано [21].

Протягом 2014-2015 років прийнято ряд анти- корупційних законів, у тому числі відбулось запровадження системи електронних закупівель, електронної системи декларування майна, доходів, видатків та зобов'язань фінансового характеру, відкриття державних реєстрів щодо інформації про кінцевих бенефіціарних власників. У 2014 році прийнято Закон України «Про прокуратуру», у червні 2016 році - Закон України «Про судоустрій і статус суддів», у грудні 2016 року - Закон України «Про Вищу раду правосуддя». Також утворено ряд державних органів, діяльність яких спрямована на подолання корупції, - окрім згаданого вище НАЗк, це Національне антикорупційне бюро України,

Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, спеціалізована антикорупційна прокуратура. Проте не всі зазначені органи своєчасно отримали задовільне матеріальне і кадрове забезпечення та розпочали роботу [19].

Відповідно, не вбачаючи на окремі позитивні здобутки, в Україні не повністю завершено формування законодавчої та інституційної основи для розроблення та реалізації антикорупційної політики [19]. Саме тому Уряд схвалив проект Закону України «Про Антикорупційну стратегію на 20182020 роки», розроблений НАЗк із метою визначення комплексу заходів, спрямованих на зменшення рівня корупції в Україні та подальше просування антикорупційних ініціатив у державі [22]. Проте офіційно даний акт у законну силу не вступив та перебуває у стані корегування.

А тому є сенс стверджувати, що антикорупцій- на політика в Україні належно не сформована і не відповідає запитам суспільства, свідченням чого є, зокрема, те, що політична воля до боротьби з корупцією основних політичних гравців надзвичайно слабка або взагалі відсутня, як і Антикорупційна стратегія та програма дій Уряду на її виконання на 2019 і наступні роки [23].

Пріоритетним наразі є формування державної антикорупційної політики та подальша її реалізація в тісній співпраці з міжнародними партнерами, із залученням широкого кола експертів з антикоруп- ційних питань та з урахуванням думки бізнес-спіль- ноти та громадськості, що дозволить: ефективно виконувати спеціально уповноваженими суб'єктами у сфері протидії корупції свої функції в інтересах суспільства; охопити заходами із протидії корупції усі важливі сфери суспільного життя та укоріни- ти в суспільстві несприйняття корупційних шляхів вирішення проблем. Для забезпечення більшої ефективності нової Антикорупційної стратегії та Державної програми з її реалізації доцільно запровадити обов'язкове проведення НАЗК спільно з недержавними аналітичними центрами, незалежними експертами та міжнародними партнерами спеціальних щоквартальних експертних досліджень із питань виконання окремих напрямів зазначених програмних документів, а також здійснювати публічне обговорення висновків досліджень [24].

отже, усе вищевикладене дає можливість сформулювати висновок, згідно з яким Україна надалі так і буде сприйматись країною третього світу, допоки заходи протидії корупції будуть дублюватись із одного стратегічного документа до правонаступника у зв'язку із закінченням строку дії першого і недо- сягнення цілей його затвердження.

Антикорупційна стратегія України має бути завчасним, стратегічним та планомірним інструментом викорінення корупційних проявів і формування суспільної правосвідомості в руслі нульової терпимості до таких явищ. Наразі це сукупність закріплених нормативно декларативних гасел, які більшою мірою відповідають міжнародним стандартам, однак є недосяжними у практичному прояві в силу відсутності державного стратегічного планування наперед. Обов'язково в новій антикорупційній стратегії має бути надано розширене трактування усіх понять, які в ній використовуються, в тому числі й терміна «антикорупційна політика».

Беручи до уваги рекомендації Міжпарламентської Асамблеї держав -учасниць СНД, національна антикорупційна політика, на наш погляд, - це сукупність засад, завдань, цілей і принципів реалізації право- творчої та правозастосовчої діяльності публічної адміністрації в межах охорони прав і свобод людини і громадянина, законних інтересів суспільства і держави, що здійснюється системою способів, методів, засобів та заходів боротьби з корупцією у пріоритетних сферах й у відповідності до антикорупційних стандартів та на основі транснаціонального й транскордонного співробітництва.