Специфика функционирования системы государственной поддержки сельского хозяйства в регионах Российской Федерации в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций

Размещено на http://www.allbest.ru/

СПЕЦИФИКА ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА В РЕГИОНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ЧРЕЗВЫЧАЙНОЙ СИТУАЦИИ

Р.Р. Юняева, А.Ю. Аверин

Аннотация

чрезвычайный агропромышленный компенсация ущерб

Актуальность и цели. В настоящее время система поддержки и развития агропромышленного комплекса РФ реализуется в рамках двух целевых ведомственных подпрограмм государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. по направлению осуществления классического страхования рисков сельскохозяйственных товаропроизводителей и путем прямой компенсации причиненного ущерба сельскохозяйственным товаропроизводителям из федерального бюджета в результате воздействия факторов чрезвычайной ситуации природного характера. В теории две действующие подсистемы поддержки должны взаимодействовать и органично дополнять друг друга в режиме возникновения чрезвычайной ситуации природного характера. Однако на практике система прямой поддержки регионов из федерального бюджета во многом подменяет классическое сельскохозяйственное страхование, создавая на уровне отдельно взятых субъектов РФ предпосылки для снижения заинтересованности в заключении договоров страхования. Цель исследования - выявление основных факторов, способных оказать заметное влияние на развитие и адаптацию модели комбинированной поддержки агропромышленного комплекса РФ на основе государственной поддержки и классического сельскохозяйственного страхования.

Материалы и методы. Приоритетное значение в рамках настоящего исследования имеет комплексный анализ факторов, влияющих на возможность органичного развития и эффективность функционирования двухкомпонентной системы поддержки сельского хозяйства в регионах в режиме чрезвычайной ситуации. Для этого необходима оценка возможности адаптации существующей практики прямой поддержки регионов из федерального бюджета под изменения системы сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой в парадигме постепенного ухода от концепции единого регионального субсидирования. Важна объективная оценка уровня функциональной и институциональной готовности системы государственной поддержки сельскохозяйственного страхования к предстоящим изменениям. Исследование базируется на критической оценке качества функционирования системы государственной поддержки сельского хозяйства в соответствии с положениями Федерального закона от 25.07.2011 № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон “О развитии сельского хозяйства”» на основе проведения сравнительного анализа статистических данных фактического объема оказанных страховых услуг и показателей развития сельского хозяйства в РФ с плановыми значениями, заложенными в государственную программу государственной поддержки.

Результаты. В исследовании была проведена комплексная оценка уровня взаимного влияния и общая эффективность взаимодействия двух направлений государственной поддержки сельскохозяйственных производителей в случае получения ущерба от воздействия факторов природного характера - субсидирования сельскохозяйственного страхования и прямой помощи из федерального бюджета при объявлении регионами РФ режима чрезвычайной ситуации. Анализ выявил негативное влияние оказываемой прямой помощи из бюджета (вне зависимости от охвата региона бедствия страхованием) на активность региональных органов власти по интенсивному развитию системы классического сельскохозяйственного страхования. Распространена практика направления регионами государственного финансирования программ развития сельского хозяйства на льготное кредитование и прочие направления в ущерб прямому страхованию. При этом региональные органы власти при интенсивном воздействии факторов, формально попадающих под стихийные бедствия, объявляют режим чрезвычайной ситуации с целью получения компенсации полученного ущерба из федерального бюджета за рамками предоставленной возможности по развитию системы сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой.

Выводы. На основании проведенного исследования был сделан вывод о недостаточно высоком уровне готовности системы двухкомпонентной государственной поддержки сельского хозяйства в качестве основного инструмента ресурсного и институционального обеспечения программы поддержки сельского хозяйства в регионах под интенсивным воздействием факторов стихийных бедствий природного характера. Очевидна необходимость дальнейшей адаптации сельскохозяйственного страхования к новым реалиям и приоритетам развития сельского хозяйства и изменения порядка оказания государственной поддержки аграриев при возникновении чрезвычайных ситуаций. Размер компенсации ущерба из федерального бюджета субъекту РФ необходимо увязать с активностью по заключению договоров сельскохозяйственного страхования. Сформированная в ходе работы аналитическая база служит качественным материалом для дальнейшего изучения целевой рабочей группой, которая будет сформирована на высшем правительственном уровне для подведения итогов реализации Стратегии-2020 и выработки новых приоритетов развития отдельных направлений народного хозяйства на среднесрочную перспективу.

Ключевые слова: чрезвычайная ситуация, регионы, федеральный бюджет, страхование, катастрофические риски, прямая поддержка.

Abstract

R.R. Yunyaeva, A. Yu. Averin

THE FUNCTIONING SPECIFICS OF THE STATE AGRICULTURAL SUPPORT SYSTEM IN THE REGIONS OF THE RUSSIAN FEDERATION AT EMERGENCY SITUATIONS

Background. At present time, the support and development system of the agroindustrial complex of the Russian Federation is being implemented as part of two targeted departmental subprograms of the state program for the development of agriculture and regulation of agricultural products, raw materials and food markets for 2013-2020 in the direction of classical insurance of risks for agricultural producers and by direct compensation for the damage caused to agricultural producers from the federal budget as a result of the impact of emergency sit factors natural rations. In theory, the existing two support subsystems should interact and organically complement each other in a natural emergency mode. However, in practice, the system of direct support of regions from the federal budget largely replaces classical agricultural insurance, creating at the level of individual subjects of the Russian Federation prerequisites for reducing interest in concluding insurance contracts. The aim of the study is to identify the main factors that can have a significant impact on the development and adaptation of the combined support model of the agroindustrial complex of the Russian Federation on the basis of state support and classical agricultural insurance.

Materials and methods. The priority in the framework of this study is a comprehensive analysis of the factors affecting the possibility of organic development and the effectiveness of the functioning of the two-component system of agricultural support in the regions of the emergency mode. This requires an assessment of the possibility of adapting the existing system of direct support of regions from the federal budget to changes in the agricultural insurance system with state support in the paradigm of gradually moving away from the concept of a single regional subsidy. An objective assessment of the level of functional and institutional readiness of the state support system for agricultural insurance for upcoming changes is important. The study is based on a critical assessment of the quality of the functioning of the state support system for agriculture in accordance with the provisions of the Federal Law of July 25, 2011 No. 260-FZ “On State Support in the Field of Agricultural Insurance and on Amendments to the Federal Law “On the Development of Agriculture” based on a comparative analysis of statistical data on the actual volume of insurance services rendered and agricultural development indicators in the Russian Federation with planned values laid and the state program of state support.

Results. The study conducted a comprehensive assessment of the level of mutual influence and the overall effectiveness of the interaction between the two areas of state support for agricultural producers in case of damage from the effects of natural factors - subsidies for agricultural insurance and direct assistance from the federal budget when the Russian regions declare an emergency. The analysis revealed the negative impact of direct assistance from the budget (regardless of the coverage of the disaster region by insurance) on the activity of regional authorities in the intensive development of the classical agricultural insurance system. It is common practice to send regional funding of agricultural development programs to the regions for concessional lending and other areas to the detriment of direct insurance. At the same time, the regional authorities, under the intensive influence of factors formally falling under natural disasters, declare an emergency mode in order to receive compensation for the damage received from the federal budget beyond the scope of the opportunity to develop an agricultural insurance system with state support.

Conclusions. Based on the study, it was concluded that there is an insufficient high level of readiness of the system of two-component state support for agriculture as the main tool for resource and institutional support for the agricultural support program in the regions under the intense influence of natural disasters. There is an obvious need for further adaptation of agricultural insurance to the new realities and priorities of agricultural development and a change in the procedure for providing state support to farmers in case of emergency. The amount of compensation for damage from the federal budget to the constituent entity of the Russian Federation must be linked to activity on the conclusion of agricultural insurance contracts.

The analytical base formed during the work serves as a quality material for further study by the target working group, which will be formed at the highest government level to summarize the implementation of Strategy 2020 and develop new priorities for the development of certain areas of the national economy for the medium term.

Keywords: emergency situation, regions, federal budget, insurance, catastrophic risks, direct support.

Основная часть

В настоящее время система поддержки и развития агропромышленного комплекса (АПК) РФ [1] основывается на положениях государственной программы развития сельского хозяйства на 2013-2020 гг. (Постановление Правительства РФ № 717 от 14.07.2012 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы» [2]). Именно в рамках двух целевых ведомственных подпрограмм данной государственной программы реализуется механизм государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей по двум основным направлениям:

- классическое страхование рисков сельскохозяйственных товаропроизводителей;

- прямая компенсация причиненного ущерба сельскохозяйственных товаропроизводителей из федерального бюджета в результате воздействия факторов чрезвычайной ситуации природного характера [2].

Функционирование комплексной системы защиты сельскохозяйственных товаропроизводителей продиктовано спецификой современного состояния рынка агрострахования РФ: с начала 2016 г. действует Единое объединение страховщиков агропромышленного комплекса - Национальный союз агростраховщиков (НСА) [1].

НСА способствует консолидации крупнейших страховых компаний федерального и регионального уровня, обеспечивает взаимодействие своих членов при работе на рынке сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой, разрабатывает правила деятельности при осуществлении такого страхования, оказывает содействие законодательным и исполнительным органам государственной власти РФ и субъектам РФ в разработке законодательной, нормативной и методологической базы.

Однако до настоящего время не создана эффективная система перестрахования крупных рисков в сфере сельского хозяйства и не сформированы в рамках коммерческого страхования перестраховочные емкости в объемах, достаточных для покрытия существенных убытков сельскохозяйственных производителей (а следовательно, и страховых организаций) в результате наступления чрезвычайных ситуаций природного характера.

Главной причиной отсутствия перестрахования является низкая капитализация данного сегмента страхования. Сельскохозяйственное страхование остается крайне непопулярным сегментом страхования в силу активной санации страхового рынка ЦБ РФ (высоких требований к достаточности сформированных страховых резервов и качеству капитала страховых компаний), низкой доходности при крайне высоком уровне нераспределенных рисков и негативной динамике числа страховых организаций, являющихся членами НСА и имеющих право осуществлять сельскохозяйственное страхование с государственной поддержкой (рис. 1).

Рис. 1 Динамика числа страховых организаций, осуществляющих сельскохозяйственное страхование [3]

За пять лет, с 2014 по 2018 г., число страховых организаций, осуществляющих сельскохозяйственное страхование, сократилось в 3,7 раза до 12, а общее число просубсидированных договоров страхования снизилось в 16,8 раз до 416 на конец 2018 г.

В теории альтернативная система прямой компенсации причиненного ущерба сельскохозяйственным товаропроизводителям из федерального бюджета в результате воздействия факторов стихийных бедствий природного характера должна органично дополнять классическую схему страхования сельскохозяйственных производителей [4]. И, по сути, страховые организации должны брать на себя страхование средних и крупных рисков сельского хозяйства от обычных страховых случаев, а система прямой помощи из федерального бюджета должна компенсировать последствия реализации катастрофических рисков - т.е. существенные отклонения полученного страхового ущерба от допустимых пределов по причине наступления чрезвычайной ситуации по стандартному для данного региона набору рисков страхования сельскохозяйственных производителей.

Однако на практике данная система не только не дополняет классическое сельскохозяйственное страхование, но и подменяет его, создавая на уровне отдельно взятых регионов условия для снижения заинтересованности в заключении договоров страхования фактически для всех участников страховых отношений.

Опыт работы в рамках концепции единого субсидирования показал, что регионы при возникновении определенных объективных обстоятельств (стихийных бедствий или резких колебаний погодных условий) зачастую использовали ситуацию в своих целях и спешили заявить о введении режима чрезвычайной ситуации [5], в рамках которого субъекту РФ даже при недостижении заявленных значений продуктивности сельского хозяйства удалось бы избежать штрафных санкций и при этом рассчитывать на дополнительную компенсацию полученного ущерба из федерального бюджета. Низкий уровень полученной статистики оказывал прямое влияние на среднее значение продуктивности при расчете целевых значений на следующие периоды и тем самым повышал вероятность их достижения при меньших усилиях.

За пять лет, с 2014 по 2018 г., величина застрахованных посевных площадей катастрофически снизилась в 9,9 раз до 1,3 млн га (удельный вес застрахованных площадей снизился с 17,1 % в 2014 г. до рекордно низких 1,7 % в 2018 г.). При этом площадь гибели сельскохозяйственных культур после снижения в 2016-2017 гг. до 0,5 млн га повысилась в 2018 г. до 1,4 млн га, что выше уровня 2014 г. (рис. 2).

Рис. 2 Динамика застрахованных посевных площадей АПК РФ [3]

Таким образом, сохраняющийся потенциально высокий спрос на обеспечение защиты посевных площадей сопровождается существенным снижением уровня застрахованных площадей.

При этом на фоне резкого снижения емкости рынка сельскохозяйственного страхования (снижение страховой суммы по договорам страхования за 2014-2018 гг. в 8 раз до 26,6 млрд руб.) сохраняется стабильный значительный объем оказываемой прямой поддержки регионов из федерального бюджета.

Регионы используют выделяемые средства государственной поддержки для решения задач по наращиванию объемов сельскохозяйственного производства, но при этом неохотно направляют средства на осуществление страховой защиты, так как в случае наступления неблагоприятной ситуации со всем основанием рассчитывают объявить режим чрезвычайной ситуации и получить компенсацию из федерального бюджета, что делает развитие агрострахования за счет собственных ресурсов необязательным и малоэффективным.

Анализ объемов поддержки пострадавших от чрезвычайной ситуации сельскохозяйственных производителей из федерального бюджета демонстрирует стабильное покрытие около 50 % совокупного ущерба сельского хозяйства [6]. Объем оцениваемого ущерба существенно колеблется в интервале от 3 до 7 млрд руб. При этом величина фактически выплаченного страхового возмещения по заключенным договорам страхования демонстрирует значительную негативную динамику вне зависимости от общей ситуации в сельском хозяйстве - объем возмещения снизился в 14,7 раза и составил на конец 2018 г. 0,1 млрд руб. (рис. 3), что в 68,7 раза ниже уровня фактически полученного ущерба и в 34,3 раза ниже уровня прямых компенсаций регионам из федерального бюджета [7].

Рис. 3 Динамика объемов финансирования пострадавших от ЧС сельскохозяйственных производителей АПК РФ [8]

За 2016-2018 гг. число субъектов РФ, принявших участие в программе сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой, сократилось с 40 до 31, а доля субъектов РФ в общем числе снизилась с 47,1 до 36,5 % (рис. 4). При этом наблюдается диаметрально противоположная ситуация со статистикой субъектов РФ, в которых был введен режим чрезвычайной ситуации - их число увеличилось с 17 в 2016 г. до 28 в 2018 г., а удельный вес вырос с 20 до 32,9 %.

Таким образом, общая рисковая ситуация в сельском хозяйстве растет, а уровень качественной страховой защиты в рамках классического страхования падает.

Реализация Минсельхозом России компенсации ущерба, причиненного сельскохозяйственным товаропроизводителям вследствие наступления чрезвычайных ситуаций природного характера, напрямую из федерального бюджета осуществляется в рамках действующей ведомственной целевой программы «Обеспечение общих условий функционирования отраслей агропромышленного комплекса» по направлению «Регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» для обеспечения доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей в размере не менее 10 % (рис. 5).

Анализ данных позволяет сделать вывод, что сохраняется высокий стабильный уровень поддержки сельского хозяйства в регионах из федерального бюджета как на протяжении прошедшего периода, так и в среднесрочной перспективе вне зависимости от уровня развития системы сельскохозяйственного страхования.

Очевидна необходимость дальнейшей адаптации агрострахования к новым реалиям и приоритетам развития сельского хозяйства и изменения порядка оказания государственной поддержки аграриев при возникновении чрезвычайных ситуаций. Размер компенсации ущерба из федерального бюджета субъекту РФ необходимо увязать с активностью по заключению договоров агрострахования. Застраховавшие свои риски в добровольном порядке аграрии должны рассчитывать на полное возмещение ущерба, которое будет складываться из страховой выплаты и компенсации недостающей части из федерального бюджета. Регионы, не принявшие обязательств по сельскохозяйственному страхованию, должны получать существенно меньшие лимиты бюджетного субсидирования - должна компенсироваться только половина стоимости ущерба от чрезвычайных ситуаций [9].

Предлагаемый механизм софинансирования выплат по наступлению страховых случаев в результате воздействия факторов чрезвычайных ситуаций бюджетом и страховыми организациями будет стимулировать аграриев к участию в системе страхования.

Рис. 4 Динамика субъектов Российской Федерации, в которых был объявлен режим чрезвычайной ситуации [3]

Рис. 5 Динамика объемов финансирования государственной программы по оказанию помощи регионам, попавшим в чрезвычайную ситуацию [2]

Данная мера наряду с ожидаемым восстановлением механизма целевого субсидирования агрострахования поможет решить одну из главных проблем системы - приблизить условия страховой защиты к конкретным потребностям сельскохозяйственных производителей с учетом специфики рисков, характерных для определенных отраслей или регионов. Это предложение в полной мере отвечает задачам повышения гибкости системы агрострахования и ее адаптации в соответствии с новыми приоритетами развития сельского хозяйства на долгосрочную перспективу.

Библиографический список