Приоритетные национальные проекты как инструмент социально-экономической и политической модернизации старопромышленных регионов юга России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Приоритетные национальные проекты как инструмент социально-экономической и политической модернизации старопромышленных регионов юга Россим

Инна Васильевна Митрофанова

Федеральный исследовательский центр Южный научный центр РАН, г. Ростов-на-Дону, Российская Федерация;

Волгоградский государственный университет

Ольга Анатольевна Чернова

Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону,

Ольга Юрьевна Патракеева

Федеральный исследовательский центр Южный научный центр РАН, г.

Inna V. Mitrofanova

Federal Research Centre the Southern Scientific Centre of the Russian Academy of Sciences,

Rostov-on-Don, Russian Federation;

Volgograd State University, Volgograd, Russian Federation

Olga A. Chernova

Southern Federal University, Rostov-on-Don, Russian Federation

Olga Yu. Patrakeeva

Federal Research Centre the Southern Scientific Centre of the Russian Academy of Sciences,

Rostov-on-Don, Russian Federation

PRIORITY NATIONAL PROJECTS AS A TOOL OF SOCIAL, ECONOMIC AND POLITICAL MODERNIZATION OF OLD INDUSTRIAL REGIONS OF THE SOUTH OF RUSSIA 1

Abstract

Introduction. In the current political process in Russia, national projects occupy an important place, working as one of the main tools for the achievement of national goals. The projects are usually made more specific at the regional level of administration and include the strategic goal of regional development, the amount of resources allocated for their achievement, as well as the responsibility of the officials for their use. The article examines the impact of implementing national projects of the “first wave” (from 2006-2010 to 2018) and the first results of the projects of the “second wave” (designed for 2019-2024) on solving the problems of effectiveness growth of public administration of the balanced development of old industrial regions of Southern Russia - Volgograd and Rostov regions. The problems of this study are justified by the expansion of using program-targeted methods in the organizational environment of regional management, what implies the need to assess the compliance of the results achieved during the implementation of projects with the goals of state regional policy. Methodology and methods. The research methodology is based on the provisions of the concept of sustainable development, as well as the system paradigm of G.B. Kleiner devoted to the need for the interconnected development of the object, environment and control subsystems. In the study of the effectiveness of national projects and their impact on the balanced development of old industrial regions of the South of Russia, the effective approach and the comparative analysis method were used. Analysis. The study shows that the degree of involvement of the constituent entities of the Russian Federation in implementing program activities of national projects is determined by the volumes of regional budgets, as well as the priorities facing a region. From the standpoint of sustainability and balance of regional development, there is a disagreement in the processes of modernization changes in the subsystems of the object, environment and management, what leads to the underutilization of the resource potential of the regions in the achievement of national goals. Results. The priorities of goal setting in Volgograd and Rostov regions in the implementation of national projects are studied. The feedbacks of the regional system to the measure s mentioned in national projects, as well as limiting factors for the achievement of their objectives are identified. The idea of the coordinated development of the object, environment and management subsystems of a region for the effectiveness growth of public administration of the balanced regional development is substantiated. It is concluded that the administration and management of modern national projects is not so much a managerial task but rathe r a political one, and therefore their implementation implies the solution of such political goals as carefulness in setting goals and choosing priorities, building effective mechanisms of the interaction between federal and regional authorities, and also with local target population.

Key words: national priorities, state policy, national projects, management, regional development, balance, modernization, South of Russia, old industrial regions.

Аннотация

Введение. В статье исследуется влияние итогов реализации национальных проектов «первой волны» (2006-2010 гг. и до 2018 г.) и первых результатов осуществления проектов «второй волны» (рассчитанных на 2019-2024 гг.) на решение задач повышения эффективности государственного управления в двух старопромышленных регионах Юга России - Волгоградской и Ростовской областях. Это предполагает необходимость оценки соответствия достигнутых в ходе реализации проектов результатов целям государственной региональной политики. Методология и методы. Методология исследования базируется на положениях концепции устойчивого развития, а также системной парадигме о необходимости взаимоувязанного развития объектной, средовой и управляющей подсистем, были применены результативный подход и метод сравнительного анализа. Анализ. Исследование показало: с позиций обеспечения устойчивости и сбалансированности регионального развития наблюдается рассогласованность процессов модернизационных изменений в объектной, средовой и управленческой подсистемах, что ведет к недоиспользованию ресурсного потенциала регионов в достижении национальных целей. Результаты. Исследованы приоритеты целеполагания в Волгоградской и Ростовской областях при реализации национальных проектов. Выявлены реакции региональной системы на реализацию мероприятий национальных проектов, а также лимитирующие факторы достижения поставленных в них задач. Обоснована идея согласованного развития объектной, средовой и управляющей подсистем региона для повышения действенности государственного управления процессами сбалансированного регионального развития. Сделан вывод о том, что руководство и управление современными национальными проектами - это задача не столько управленческая, сколько политическая, а потому их реализация подразумевает решение таких политических задач, как тщательность в целеполагании и выборе приоритетов, выстраивание эффективных механизмов взаимодействия федеральных власти с региональной, а также с целевыми аудиториями на местах.

Ключевые слова: национальные приоритеты, государственная политика, национальные проекты, управление, региональное развитие, сбалансированность, модернизация, Юг России, старопромышленные регионы.

национальный проект модернизация старопромышленный

Введение

Запуск процессов модернизации (неоиндустриализации) в старопромышленных регионах является одной из основных долгосрочных задач современной государственной политики в России. Это объясняется тем, что в свете приоритетов пространственного развития РФ [32] старопромышленные регионы могут рассматриваться как перспективные точки инновационного роста, обладающие значительным собственным потенциалом. Основные риски инновационной трансформации старопромышленных территорий являются следствием реализуемой в постсоветский период в их отношении макро- и мезополи- тики, которые были сосредоточены на реструктуризации «старых» отраслей с привлечением внешних инвестиций и преференций (налоговых и бюджетных) в депрессивного статуса территории. Данный подход привел к утрате целостности регионального развития старопромышленных регионов и потере установки на экономическую самодостаточность, что определило сложившуюся в них в настоящее время неблагоприятную отраслевую структуру экономики и состояние практически полностью разрушенной инженерной и социальной инфраструктуры.

Как справедливо подчеркивает А.М. Сысоев, процессы модернизации не должны ограничиваться только внедрением производственных инноваций и новых технологий, они должны затрагивать все сферы деятельности национальной экономики [33, с. 3]. В этом ключе следует отметить значимость реализации национальных проектов, которые ориентированы на качественные изменения в обществе в соответствии с имеющейся системой национальных приоритетов и ценностей. Система целей национальных проектов ориентирована на развитие экономики, инфраструктуры, технологий, человеческого капитала, составляющих основу сбалансированного регионального развития, устойчивого к внешним вызовам и базирующегося на использовании внутренних источников. Учитывая, что каждому региону свойственна определенная специфика факторов и условий пространственной организации социально-экономических процессов (в том числе задающих определенные параметры сбалансированности развития), актуальность исследования результатов реализации национальных проектов в старопромышленных регионах не вызывает сомнений.

Объектом данного исследования выступают старопромышленные регионы Юга России - Волгоградская и Ростовская области. Цель исследования состоит в выявлении роли национальных проектов в решении задач повышения действенности государственного управления процессами сбалансированного развития этих южных регионов, а также в определении (на основе анализа результатов реализации национальных проектов на данных территориях) мер, направленных на повышение эффективности управления данными процессами.

Специфика качественных признаков старопромышленных регионов такова, что ее трудно игнорировать в исследовании роли национальных проектов в запуске модернизаци- онных процессов. Под старопромышленным регионом традиционно понимают территорию, развитие которой исторически обусловлено концентрацией индустриальных отраслей 3-го и 4-го технологических укладов [14, с. 148]. Данные отрасли оказались наиболее уязвимыми к рыночным реформам переходного периода. Поэтому, учитывая их градообразующий характер, им предоставлялась значительная государственная поддержка, которая, как оказалось, искусственно тормозила инновационное развитие старопромышленных регионов, консервируя на их территории производства с отсталыми технологическими укладами [2]. В результате современное состояние старо-

промышленных регионов характеризуется совокупностью следующих отличительных признаков [6; 30; 31; 40], которые во многом определяют результаты проводимой на их территории региональной политики: низкий уровень структурной, институциональной и социальной адаптации к инновационному развитию; особенности специализации территории, выражающиеся в преобладании низкорентабельного промышленного производства над сферой услуг; наличие обостренных проблем гуманитарного характера (суженный режим воспроизводства населения, экологические проблемы, разрушенность социальной инфраструктуры и пр.); высокий уровень территориальной дифференциации с центростремительным характером направленности ресурсных потоков.

Национальные проекты способствуют концентрации усилий на решении задач восстановления инклюзивности модернизацион- ного развития старопромышленных регионов, решая наряду с социально-экономическими важнейшие политические задачи: выстраивание эффективных механизмов взаимодействия органов государственного управления на разных уровнях иерархии; обеспечение сопряженности и согласованности целевых ориентиров программных документов федерального и регионального уровней и др. [3; 37].

Методология и методы исследования

В процессе исследования влияния национальных проектов на сбалансированность регионального развития южных старопромышленных регионов России представляется целесообразным базироваться на методологических позициях концепции устойчивого развития, в соответствии с которыми в фокусе исследования оказываются как приоритетные потребности настоящего времени, так и будущих поколений. Это позволяет выявить особенности расстановки приоритетов целепола- гания в системе государственного управления региональным развитием, оценить уровень скоординированности и согласованности стратегических решений при принятии и реализации управленческих воздействий.

Для исследования итогов реализации национальных проектов «первой волны» (период реализации: 2006-2018 гг.) в старопромышленных регионах Юга России был использован метод сравнительного анализа, позволяющий увидеть альтернативность реакций региональных экономик на регулирующие государственные воздействия и дать им оценку с точки зрения причинно-следственных связей [5]. Выбор индикативных показателей для проведения сравнительного анализа устойчивого и сбалансированного развития региона осуществлялся на методологических позициях системной парадигмы Г.Б. Клейнера, в соответствии с которой структурная сбалансированность и устойчивость региональной системы обеспечивается взаимоувязанным развитием объектной, средовой и управляющей подсистем [13]. Объектная подсистема представлена организациями, предприятиями и их объединениями. Развитие объектной подсистемы можно рассматривать в количественном разрезе (увеличение числа организаций) и качественном разрезе (увеличение реализуемых функций). Средовая подсистема представлена институтами, инфраструктурой, а также механизмами и технологиями, обеспечивающими ресурсный и коммуникационный обмен. Развитие средовой подсистемы выражается в интенсификации и экстенсификации данных процессов. Управляющая подсистема представлена процессами и проектами. Ее развитие выражается в формировании механизмов, стимулирующих, координирующих и поддерживающих модернизационные процессы.

Соответственно при проведении сравнительного анализа результатов реализации национальных проектов были использованы показатели, ориентированные на оценку уровня развития объектной, средовой и управляющей (проектно-процессной) подсистем при решении социальных, экономических и экологических задач. Перечень данных показателей формировался в рамках результативного подхода исходя из соображений их доступности из официальных источников (данные Росстата) и учитывал отраженные в паспортах национальных проектов ключевые цели.

Результаты

Национальные проекты «первой волны»: оценка итогов реализации в старопромышленных регионах Юга России. Идея национальных проектов, концентрирующих бюджетные средства и административные ресурсы на важнейших направлениях социально-экономического развития страны, заложенная в 2005 г. В.В. Путиным на расширенном заседании Правительства, явилась основой реализации программы действий по формированию качественных преобразований в регионах. По оценкам экспертов, реализация национальных проектов на данном этапе преобразований позволила найти эффективные формы и каналы продуктивного использования государственных ресурсов для решения приоритетных социально-экономических задач: повышение качества и доступности оказания медицинской помощи и образовательных услуг, улучшение условий проживания граждан, а также положения сельского населения, развитие АПК и др. [7; 8; 10; 17].

Приоритетными национальными проектами «первой волны» (период реализации: 2006-2010 гг., до 2018 г.) являлись проекты «Здоровье», «Образование», «Жилье» и «Развитие АПК». Применительно к составляющим устойчивого развития ключевыми проблемами, на которые были направлены государственные усилия, стали экономические и социальные.

Национальный проект «Здоровье» был ориентирован на повышение доступности и качества медицинской помощи, преодоление дефицита кадровых ресурсов в системе здравоохранения, повышение оплаты труда работникам здравоохранения. Качественные изменения в сфере здравоохранения регионов должны были выразиться в укреплении материально-технической базы муниципальных учреждений здравоохранения, притоке кадров в сферу здравоохранения, а также улучшении ряда демографических показателей (снижение младенческой смертности, увеличение рождаемости и сокращение коэффициента естественной убыли населения). Для реализации мероприятий, предусмотренных национальным проектом «Здоровье», в Волгоградской и Ростовской областях были приняты региональные программы развития здравоохранения.

Однако, как показывают данные Росстата, существенно изменить ситуацию в сфере здравоохранения в старопромышленных регионах Юга России не удалось. Показатель численности населения на одну больничную койку в регионах непрерывно возрастает, при том что общая численность населения снижается. По численности врачей Волгоградская и

Ростовская области в настоящее время находятся соответственно на 51-м и 77-м местах в России. Нагрузка работников сферы здравоохранения в Ростовской и Волгоградской областях превышает средние показатели по России как для врачей, так и для работников среднего медицинского персонала, причем наиболее сложная ситуация сохраняется в Ростовской области [29].

Несмотря на имеющиеся положительные сдвиги в улучшении материально-технического обеспечения медицинских учреждений, недостаток у медицинских работников необходимых компетенций нивелировал возможности эффективного использования высокотехнологичного медицинского оборудования. Как свидетельствуют данные общероссийской проверки использования диагностического оборудования, которое было поставлено в рамках нацпроекта «Здоровье», в 1 550 лечебнопрофилактических учреждениях зафиксировано 1 197 случаев (более 77 %) простоя медицинской техники [27] именно из-за отсутствия специалистов-врачей.

Планировалось, что открытие областных перинатальных центров и Центров здоровья позволит решить ряд демографических проблем в регионах. Тем не менее, по данным Росстата, показатели рождаемости в Волгоградской и Ростовской областях продолжают снижаться. По данному показателю Волгоградская и Ростовская области занимают соответственно 68-е и 62-е места с коэффициентом рождаемости ниже среднероссийского значения, которое в 2018 г. составляло 10,9. В целом же тенденция изменения показателя рождаемости характерна для всех российских регионов, где ее пик приходился на 20122015 годы [29].

Одновременно можно отметить снижение коэффициентов смертности в исследуемых регионах, несмотря на то что их значение превышает среднее по России. Так, если в 2005 г. коэффициент смертности в Ростовской и Волгоградской областях находился на уровне 15,4-15,7, то в 2018 г. данный показатель снизился до 13,5. Общее снижение смертности произошло в основном за счет снижения данного показателя для населения трудоспособного возраста. Также значительно снизились показатели младенческой смертности, в том числе по причине повышения качества оказания медицинских услуг в новых современных перинатальных центрах. В 2005 г. показатель младенческой смертности составлял в Волгоградской области - 11,3, в Ростовской области - 14,9. В 2018 г. данные показатели составили соответственно 4,9 и 5,1 [22].

Реализуемые региональные проекты охватывали в первую очередь медико-технологические мероприятия, тогда как организационно-управленческие вопросы, вопросы мотивации медицинских работников к решению задач, поставленных программами нацпроекта, проблемы обеспечения финансовой доступности высококвалифицированной медицинской помощи оставались нерешенными.

Национальный проект «Образование» был направлен на решение ключевых задач, связанных с повышением глобальной конкурентоспособности российского образования, формирование гармонично развитой и социально ответственной личности на основе культурных и духовно-нравственных ценностей народов России.

В рамках реализации национального проекта «Образование» в 2006-2020 гг. и вплоть до 2018 г. образовательным учреждениям рассматриваемых регионов был обеспечен доступ к сети Интернет, сформирована инфраструктура качественного питания обучающихся, приобретены автобусы для подвоза учащихся сельских школ. Ежегодно проводились конкурсы талантливой молодежи. Осуществлялась поддержка учителей, были реализованы программы по повышению их квалификации и переподготовке.

Особого внимания заслуживает развитие дистанционных форм образования. В Ростовской области был создан информационно-методический образовательный портал «Инновационные проекты, исследовательская деятельность и техническое моделирование». На базе трех государственных организаций дополнительного образования ведется работа очно-заочных школ для одаренных детей, в которых обучается более 800 чел. из разных городов области, создан центр дистанционного обучения детей-инвалидов [23].

Положительным результатом реализации национального проекта «Образование» явилось повышение доступности для населения учреждений дошкольного образования как за счет их строительства, так и за счет развития механизмов софинансирования оплаты на содержание ребенка в данных учреждениях. Так, коэффициент охвата дошкольным образованием детей в возрасте от 1-го до 6-ти лет в Волгоградской и Ростовской областях повысился с 61,4 и 59 % соответственно в 2014 г. до 65 и 63,8 % - в 2018 году. Однако в целом же уровень обеспеченности детей дошкольными учреждениями в данных регионах остается очень низким. Области находятся в седьмом десятке по данному показателю среди регионов России.

Численность учителей, осуществляющих образовательную деятельность в учреждениях начального, основного и среднего образования, в исследуемых областях за период с 2010 по 2018 г. практически не изменилась и составляла в Волгоградской области 17,5 тыс. чел., в Ростовской области - 28,3 тыс. человек [29].

По уровню оснащенности образовательных учреждений современными информационно-коммуникационными технологиями Ростовская область опережает среднероссийские показатели для всех уровней образования. В Волгоградской области наиболее благоприятная ситуация складывается в отношении образовательных учреждений общего и профессионального образования, тогда как в системе высшего образования показатель оснащенности обучающихся компьютерами ниже среднего по РФ.

В целом можно сказать, что реализация программных мероприятий национального проекта «Образование» позволила получить ряд положительных эффектов в системе дошкольного и общего образования. Несмотря на это, ряд проблем так и остались нерешенными, в том числе по повышению качества предоставляемых образовательных услуг. Кроме того, как отмечает К.Ю. Шешнев, реализуемые мероприятия не охватывали своим действием уровни образования старшего поколения [35], несмотря на то что в условиях формирования знаниевой экономики одним из важнейших императивов является образование через всю жизнь.

Национальный проект «Жилье», ориентированный на обеспечение граждан доступным и комфортным жильем, предполагался в 2008 г. к переформатированию в государственную программу. Однако до 2012 г. данный проект формально существовал, несмотря на то что конкретных планов по его реализации не было. В ноябре 2012 г. Правительство РФ утвердило государственную программу «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан РФ», которая по своей структуре во многом соответствовала формату национального проекта, несмотря на отсутствие взаимосвязи с ним. В 2018 г. в системе национальных проектов в структуре направления «Комфортная среда для жизни» вновь предусматриваются направления «Жилье» и «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда».

Проблема ветхого и аварийного жилья является одной из наиболее актуальных для старопромышленных регионов Юга России, большая часть которого была построена в середине ХХ века. За период реализации национального проекта в данных регионах значительно увеличились темпы строительства жилья. Жилищное строительство осуществлялось в виде комплексного освоения и развития территорий посредством создания жилых микрорайонов. Вовлекались в оборот земельные участки для бесплатной передачи гражданам, имеющим трех и более детей. Выполнялись государственные обязательства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан: ветеранов ВОВ, инвалидов, молодых семей. Активно осуществлялось переселение граждан из ветхого фонда.

Так, по данным Росстата, за период реализации национального проекта «Жилье» удельный вес ветхого и аварийного жилья в Волгоградской области снизился с 2,2 до 0,4 %, в Ростовской области - с 2,2 до 0,3 %. Доля семей из числа состоящих на учете в качестве нуждающихся и получивших жилье ежегодно составляла порядка 5-9 %. Доля семей, получавших субсидию на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, в рассматриваемых регионах составляла 5-10 % ежегодно, что для Ростовской и Волгоградской областей превышает средние показатели по ЮФО и России в целом [29].

В то же время проблемы качества и доступности жилья продолжают оставаться одними из наиболее значимых для исследуемых регионов. Удельный вес населения, состоящего на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, продолжает быть довольно значительным. При среднем значении по России 4,3 % и 3,6 % по ЮФО в Волгоградской и Ростовской областях данный показатель в 2018 г. составлял соответственно 2,9 % (28,6 тыс. семей) и 2,1 % (33,1 тыс. семей). Удельный вес расходов на оплату услуг ЖКХ в исследуемых регионах превышает среднероссийский показатель (34,8 %) и составляет 42,7 % в Волгоградской области и 40,8 % - в Ростовской области [29]. Следовательно, можно сказать, что включение вопросов повышения качества жилищных условий как одного из направлений национальных проектов остается исключительно важным для поддержания устойчивости развития старопромышленных регионов Юга России.

Национальный проект «Развитие АПК» наибольшее значение имел для регионов сельскохозяйственной специализации, характерной для Ростовской области. Начатый в 2006 г., в 2008 г. он был трансформирован в Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Мероприятия национального проекта «Развитие АПК» при включении в Государственную программу были адаптированы к условиям членства России в ВТО, а также дополнены мероприятиями по импортозамеще- нию сельскохозяйственной продукции.

Таким образом, опыт регионов ЮФО, как, впрочем, и большинства других регионов России, показал, что при реализации приоритетных национальных проектов «первой волны» заявленные стратегические цели были достигнуты лишь частично. Однако их многогранность подтверждает, что масштабность и важность поставленных задач выходила далеко за рамки до этого таких популярных инструментов управления, как государственные программы. Главная особенность и заслуга нацпроектов - вектор на структурные изменения, которые отразились на социальноэкономической, общественной и политической сферах развития страны и ее регионов. И эти итоги не менее значимы и важны, чем достижение плановых количественных показателей по всем заявленным приоритетам. Сама возможность реализации приоритетных национальных проектов появилась благодаря формированию качественно новых условий развития, к началу их реализации России удалось решить наиболее острые проблемы обеспечения безопасности и национального суверенитета, укрепить внешнеполитическое положение, достичь внутриполитической стабильности, а сочетание политического приоритета и проектной формы организации работы позволило добиться эффективного взаимодействия на федеральном, региональном и местном уровнях.

И все же, как отмечает И.В. Плисино- ва, национальные проекты «первой волны» не стали полноценным классическим брендом, мобилизующим общество. В целях преодоления апатии населения по отношению к нацпроектам была осуществлена так называемая технология социального ребрендинга, направленного на восприятие нацпроектов как «идеологии прорыва в будущее» [25; 26, с. 234-235]. Однако по политологическим критериям и ценностным признакам нацпроекты «первой волны» все же не могут быть отнесены и к идеологии, и к национальной идее, так как являлись совокупностью краткосрочных и среднесрочных управленческих решений по решению актуальных социально-экономических проблем России и ее регионов.

Первые итоги реализации национальных проектов «второй волны» в Волгоградской и Ростовской областях. Новый этап национального проектирования связан с созданием в 2016 г. Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам, которые были переведены на проектное управление. В соответствии с принятым в 2018 г. Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.» [34] национальные проекты выступают основным инструментом реализации государственной региональной политики. Важнейшим отличием национальных проектов «второй волны» (период реализации: 20192024 гг.) от проектов «первой волны» является то, что они построены вокруг центров компетенций, получая бюджетные средства напрямую, через субсидии и через контракты с единственным исполнителем. Конкретные механизмы и инструменты реализации национальных проектов заложены в государственные программы [9; 11].

Основные цели 12-ти национальных проектов сфокусированы на повышение уровня и качества жизни населения; ускорение технологического развития, в том числе за счет внедрения цифровых технологий; повышение уровня конкурентоспособности национальной экономики на глобальных рынках. Целевые показатели результатов развития, заложенные в данных проектах, по оценкам многих экспертов, являются достаточно амбициозными и требуют максимального задействования регионального потенциала.

Интегрированные в структуру национальных программ региональные проекты по- разному расставляют приоритеты реализации включенных в них мероприятий с учетом наибольшей значимости существующих социально-экономических проблем, а также исходя из различий в объемах финансирования, выделяемых субъектам Федерации из средств федерального бюджета. Проведенный анализ распределения бюджетов по направлениям показывает вариативность проектных решений региональных властей Волгоградской и Ростовской областей. Общей тенденцией при этом является повышенное внимание задачам развития человеческого капитала и обеспечения комфортной среды для жизни. Одновременно можно отметить, что в Волгоградской области приоритет отдается задачам создания комфортной среды для жизни (54 % финансирования от общей суммы бюджета национальных проектов), тогда как в Ростовской области, наоборот, на первое место поставлены задачи развития человеческого капитала (51 % финансирования от общей суммы бюджета национальных проектов). В то же время следует отметить низкую приоритетность решения в рамках реализации национальных проектов задач обеспечения экономического роста (около 4 % финансирования от общей суммы бюджета) (см. рисунок).

Существенных различий в определении приоритетности решения региональных проблем в рамках каждого направления реализации национальных целей в рассматриваемых регионах не имеется.

Распределение бюджетов региональных проектов на 2019-2024 гг. по блокам национальных целей

в Ростовской и Волгоградской областях Budget allocation of regional projects for 2019-2024 on blocks of national goals in Rostov and Volgograd regions Примечание. Составлено авторами ш: [21; 23].

Развитие человеческого капитала. Задачи развития человеческого капитала обеспечиваются посредством реализации национальных проектов «Демография», «Здравоохранение», «Образование», «Наука» и «Культура». Распределение бюджетных средств на финансирование данных проектов в Волгоградской и Ростовской областях представлено в таблице 1.

Учитывая довольно сложную демографическую ситуацию в старопромышленных регионах, а также отмеченные ранее низкие показатели развития сферы здравоохранения в сравнении со средними их значениями по России, можно сказать, что усиленное внимание к решению данных проблем является вполне оправданным. В Волгоградской области в рамках национального проекта «Здравоохранение» реализуется 7 региональных проектов, в рамках проекта «Демография» - 5. В Ростовской области - соответственно 8 и 5 региональных проектов (см. табл. 2). В целом видна схожая расстановка приоритетов: ощутимый перевес в сторону борьбы с онкологическими заболеваниями (82,3 % финансирования от общей суммы бюджета в Волгоградской области и 74 % в Ростовской области).

Вторым по значимости направлением в Ростовской области является развитие детского здравоохранения (14,5 % финансирования от общей суммы бюджета), тогда как в Волгоградской области данная задача по своей значимости соответствует задачам создания единого цифрового контура и борьбы с сердечно-сосудистыми заболеваниями (45 %). Очень низкое внимание в обоих регионах уделено проблеме обеспечения медицинских организаций квалифицированными кадрами (3 млн руб. в Волгоградской области и 75 млн руб. - в Ростовской области на период 2019-2024 гг. ), несмотря на явный дефицит медицинских работников в регионе, что говорит о явной недооценке данной проблемы.

Таблица 1. Распределение бюджетов 2019-2024 гг. на финансирование национальных проектов по направлению «Развитие человеческого капитала»

Table 1. Budget allocation in 2019-2024 to finance national projects in the area of “Human Capital Development”

Примечание. Составлено авторами ш: [21; 23].

Таблица 2. Региональные проекты национальной программы «Здравоохранение» и объемы их бюджетного финансирования на 2019-2024 гг., млрд руб.

Table 2. Regional projects of the national program “Healthcare” and the volume of their budget financing for 2019-2024, billion rubles

Примечание. Составлено авторами по: [21; 23].

Наполнение национального проекта «Демография» региональными проектами в Волгоградской и Ростовской областях в целом идентично, так же как и структура распределения бюджетных средств (табл. 3). Как видно из приведенных в таблице 3 данных, основное внимание уделяется задачам увеличения рождаемости (более 50 % финансирования от общей суммы бюджета).

Основные направления источников финансирования региональных проектов связаны с переоснащением и реконструкцией медицинских организаций, повышением уровня их материальной оснащенности; повышением квалификации медицинских работников; развитием информационных взаимодействий организаций системы здравоохранения, а также граждан и медицинских работников. Одновременно, как отмечают иссле

дователи Высшей школы экономики, несмотря на то что вся идеология региональных проектов ориентирована на достижение национальных целей, незадействованными остаются потенциалы, связанные с улучшением экологической ситуации и повышением требований к социальным стандартам рабочих мест, снижением кадровых диспропорций [21], то есть тот потенциал, который обеспечивается синергетическими эффектами сбалансированного развития отдельных региональных подсистем.

Формирование комфортной среды для жизни. Ключевые задачи данного направления ориентированы на построение городских экосистем. В рамках данного направления наряду с решением социально-экономических проблем предусматривается решение проблем ландшафтно-архитектурной застройки и снижения уровня антропогенного воздействия на окружающую среду. Это находит отражение в перечне региональных проектов и содержании включенных в них мероприятий (табл. 4, 5).

Таблица 3. Региональные проекты национальной программы «Демография» и объемы их бюджетного финансирования на 2019-2024 гг., млрд руб.

Table 3. Regional projects of the national program “Demography” and the volume of their budget financing for 2019-2024, billion rubles

Примечание. Составлено авторами по: [21; 23].

Приоритетным направлением формирования комфортной среды для жизни в Волгоградской и Ростовской областях является обеспечение безопасных и качественных автомобильных дорог. Второй приоритетной задачей в Волгоградской области является экологическое оздоровление региона. Как видно из перечня региональных проектов, входящих в национальный проект «Экология», перед региональными властями Волгоградской области основная задача в данном направлении состоит в сохранении и предотвращении загрязнения реки Волга (табл. 5). Для этого разработан отдельный региональный проект, на который приходится 81 % бюджета национального проекта «Экология».

Следующим по значимости направлением является повышение качества питьевой воды населения. В Ростовской области, несмотря на имеющиеся значительные экологические проблемы р. Дон и ее притоков (разрушение русла реки и ее берегов, заиливание нерестилищ, загрязнение речной воды и пр.), в рамках национального проекта их решение не предполагается. Основной упор делается на создание системы обращения с твердыми бытовыми отходами (38 % финансирования от общей суммы бюджета). Также приоритетным является повышение качества питьевой воды населения и снижение негативного воздействия на окружающую среду путем ликвидации несанкционированных свалок в границах городов.

Заметные отличия проявились в формулировке подзадач в проекте «Жилье и городская среда». Перечень региональных проектов, реализуемых в Волгоградской и Ростов-ской областях, включает такие направления, как жилье, формирование комфортной городской среды и обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда с одинаковым в регионах распределением уровня их приоритетности. В рамках указанного проекта в Ростовской области был разработан региональный проект «Ипотека» (26,3 % областного бюджета), усиливший федеральный проект «Ипотека», включенный в нацпроект «Жилье и городская среда». Такая интеграция региональных и федеральных проектов позволяет ускорить процедуру принятия управленческих решений в регионе, повысить эффективность механизмов мониторинга и координации реализуемых в рамках проекта мероприятий.

Таблица 4. Распределение бюджетов 2019-2024 гг. на финансирование национальных проектов по направлению «Формирование комфортной среды для жизни»

Table 4. Budget allocation in 2019-2024 to finance national projects in the direction “Formation of a comfortable environment for life”

Примечание. Составлено авторами по: [21; 23].

Таблица 5. Региональные проекты национальной программы «Экология» и объемы их бюджетного финансирования на 2019-2024 гг., млрд руб.

Table 5. Regional projects of the national program “Ecology” and the volume of their budget financing for 2019-2024, billion rubles

Примечание. Составлено авторами по: [21; 23].

Обеспечение экономического роста. Национальные проекты в рамках направления «Экономический рост» предназначены стимулировать развитие экономики регионов. Безусловно, экономический рост призваны обеспечить и другие национальные проекты, входящие в направления развития «Комфортная среда для жизни» и «Человеческий капитал». Смысл их выделения состоит в очерчивании круга задач, решение которых обеспечит прорывной научно-технологический рывок. Соответственно в направлении «Экономический рост» выделяют нацпроекты «Наука», «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», «Цифровая экономика», «Производительность труда и поддержка занятости», «Международная кооперация и экспорт». В Волгоградской и Ростовской областях проект «Наука» не реализуется.

Перечень региональных проектов, входящих в соответствующие национальные проекты в исследуемых регионах, приведен в таблице 6.

Как следует из приведенных данных, видение региональных властей в отношении приоритетности стимулирования тех или иных направлений экономического роста значительно разнится. Общим является лишь то, что развитие науки не рассматривается как фактор экономического развития и не учитывается в приоритете целей. В Волгоградской области в целом достаточно равное внимание уделяется поддержке малого и среднего бизнеса, развитию индивидуальной предпринимательской инициативы, формированию цифровой экономики, а также развитию международной кооперации и экспорта.

В Ростовской области перспективы экономического роста региональные власти также связывают с развитием малого бизнеса. Достаточно большое значение придается и развитию цифровой экономики в регионе. Что касается направлений развития малого бизнеса, то в соответствии с закрепившимся в последние годы за южнороссийскими регионами статусом «российской нивы и огорода» [13, c. 97] приоритет отдается поддержке фермеров и развитию сельской кооперации.

В контексте рассмотрения старопромышленных регионов как потенциальных ядер нео- индустриального развития отсутствие внимания к решению задач обновления материально-технической базы промышленности, развитию интеграционных форм взаимодействия малого и крупного бизнеса (в том числе в рамках реализуемой в регионах кластерной политики) представляется стратегическим упущением, ведущим к усилению разбалансирован- ности воспроизводственной системы региона и закреплению их периферийности.

Дискуссия. Оценка роли национальных проектов в решении проблем развития региона предполагает необходимость ответа на вопрос, насколько выбранные приоритеты соответствуют потребностям населения старопромышленных территорий, а также способствуют устойчивому и сбалансированному развитию региональной системы.

Таблица 6. Распределение бюджетов 2019-2024 гг. на финансирование национальных проектов по направлению «Экономический рост»

Table 6. Budget allocation in 2019-2024 to finance national projects in the area of “Economic growth”

Примечание. Составлено по: [21; 23].

Понятие «устойчивое развитие» с конца 90-х гг. XX в. является основополагающим в практике государственного управления и используется при разработке всех крупномасштабных программ и проектов стратегического характера. Так, современный «пул» национальных проектов 2019-2024 гг. включает следующие направления: человеческий капитал, комфортная среда для жизни и экономический рост, что в целом согласуется с основными положениями концепции устойчивого развития. Однако, как показал проведенный анализ, региональные проекты старопромышленных регионов в целом реализуют принцип программно-целевой ориентации, но в большей степени сосредоточены на решении текущих социально-экономических проблем, без системного видения стратегических направлений развития.

Как отмечает С.А. Панкратов, идея устойчивого развития есть ответная реакция мирового сообщества на вызовы глобальных противоречий современности, что, собственно, и определяет необходимость управляемого, программного развития социума, протекающего в условиях гармоничного взаимодействия биосферы и человечества. Сама же система принципов устойчивого развития выступает и как идейно-политическая доктрина (идеология) определенных социальных сил, разрабатывающих и реализующих национальные модернизационные проекты, учитывающих стремление общества к равновесию в отношении с природой и миром в целом [24, с. 322].

Разработку и реализацию национальных проектов следует рассматривать как целенаправленную политику постепенной социализации государства с перспективой его трансформации в полноценное социальное государство. Важно то, что этот процесс согласуется с целями и индикаторами устойчивого развития (социальным, экономическим, окруженчес- ким), выработанными мировым сообществом, и реализует базовые принципы Конституции РФ [24, с. 324-325].

Современные геополитические вызовы обязывают государство и общество сосредоточить усилия на комплексном решении задач регионального роста, ориентированного на гармонизацию социальных, экологических и бизнес-процессов. Вместе с тем очевидно, что национальные проекты нацелены на формирование инновационных импульсов там, где их в недостаточной степени обеспечивает рыночная среда региона. Можно сказать, что основанием для определения приоритетных направлений региональных проектов являются: высокие предпринимательские риски; неспособность бизнеса сконцентрировать ресурсы, необходимые для реализации региональных проектов; нежелание бизнеса инвестировать в общественные блага в результате невозможности решить проблемы фрирайдера [15, с. 99] и безбилетника.

Таким образом, национальные проекты в большей степени можно охарактеризовать как социально-политические. Безусловно, повышение уровня и качества жизни населения является важнейшим национальным приоритетом. Как справедливо отмечал О.Ю. Мамедов, качественное образование и здравоохранение, достойную оплату труда работающим и пенсионное обеспечение гарантирует не инновационная экономика, но она есть следствие богатства пенсионеров, высокой заработной платы, качественного труда, хорошего образования и здравоохранения [16, с. 8], однако достижение всего перечисленного не может быть при неразвитом реальном секторе экономики. Только в том случае, если совокупность региональных институтов обеспечивает непрерывность воспроизводственных процессов во всех региональных подсистемах, только тогда можно говорить о том, что региональной системе присущи признаки устойчивости и сбалансированности развития. То есть взаимосвязь и взаимосогласованность развития социальной и экономической сфер с поддержанием баланса в окружающей среде является источником достижения структурной гармонии [1; 9; 18; 20].

Другим важным условием достижения устойчивости и сбалансированности регионального роста является согласованное развитие объектной, средовой и управляющей подсистем региона. В региональных программах реализация данного принципа не прослеживается, что приводит к возникновению угроз невыполнения национальных проектов. Подобная ситуация, в частности, сложилась с национальным проектом «Образование», мероприятия которого не были реализованы в Ростовской области в 2019 году. Для региона, чтобы войти в национальный проект, есть условие: на его территории должны функционировать высокотехнологичные центры, обеспечивающие итоговую аттестацию хотя бы 25 % всех обучающихся; а для этого необходимо создать около 20 новых центров профессиональных компетенций и обучить экспертов, причем это весьма затратный и многошаговый процесс [36; 37]. Следовательно, лимитирование по средовой компоненте регионального потенциала стало препятствием для развития всей образовательной системы.

Износ инженерной и производственной инфраструктуры ставит под угрозу и выполнение ряда мероприятий национальных проектов по направлениям «Экология», «Комфортная среда для жизни».

Отсутствие системности в разработке и реализации региональных программ выражается и в ослаблении внимания к направлению развития «Наука», при том что оно является определяющим в модернизационном развитии нашей страны. Несмотря на высокую энергоемкость производств в старопромышленных регионах, в региональных проектах игнорируются мероприятия, связанные с инноватиза- цией отечественного производства и технологий. Между тем именно национальные проекты должны стать драйверами цифровизации российской экономики [4; 19; 28; 39].

Примером низкого качества стратегиро- вания также является и недостаточное внимание вопросам подготовки кадров [12]. Например, несмотря на оснащение учреждений здравоохранения высокотехнологичным оборудованием, на направление «Обеспечение медицинских организаций квалифицированными кадрами» на период 2019-2024 гг. планируемые объемы финансирования составляют в Волгоградской области 3 млн руб., в Ростовской - 71 млн рублей.

Кроме того, традиционно слабо проработан вопрос об управлении самим процессом реализации нацпроектов, никаких мер ответственности за невыполнение или неэффективную их реализацию в законодательстве не предусмотрено, равно как и не предложены стандарты оценки деятельности ответственных должностных лиц. В результате уровень выполнения национальных проектов в 2019 г. составил 91,4 %, а менее всего реализованными оказались проекты «Экология» (66,3 % исполненных расходов) и «Цифровая экономика» (73,3 % исполненных расходов) [22].

Комплекс данных проблем обусловливает необходимость создания дискуссионной площадки для обсуждения содержания направлений региональной политики в рамках реализации национальных проектов.

Выводы

Цель настоящей статьи - на примере социохозяйственных комплексов старопромышленных регионов Юга России осмыслить значимость национальных проектов не только для их экономики, других сфер человеческой деятельности, а шире - для будущего российского общества. Поэтому так важно качество коммуникации власти и общества в целом и особенно с его наиболее активной частью - стейкхолдерами. В контексте политической модернизации важно понимать следующее:

национальные проекты «второй волны» - это комплексная программа модернизации страны, они отражают систему целей развития, включающую экономику, человеческий капитал, инфраструктуру, технологии, и в этом их уникальность, поскольку они не только задают ориентиры экономического развития, но и служат основой для позитивного консенсуса власти и общества;

в национальных проектах «второй волны» ключевую роль играет человеческий капитал, поэтому они приоритетно нацелены и на расширение свободы во всех сферах, укрепление институтов демократии, местного самоуправления, структуры гражданского общества;