Формування спроможності сільських і селищних об’єднаних територіальних громад в Україні: використання досвіду Польщі

Размещено на http://www.allbest.ru

Формування спроможності сільських і селищних об'єднаних територіальних громад в Україні: використання досвіду Польщі

Андрій Колосов, Беата Глінковська-Краузе, Єгор Чеботарьов,

Олександр Савченко, Вячеслав Чеботарьов

Лодзінський університет ¹м. Старобільськ, Україна Польща

Анотація

Мета. Метою статті є проведення у світлі порівняльного аналізу досвіду Польщі щодо реформ децентралізації та місцевого самоврядування теоретико-методологічних й емпіричних досліджень причин недостатньої спроможності створених сільських і селищних об'єднаних територіальних громад (ОТГ) Луганської області, визначення тренду їхнього розвитку й напрямів покращення фінансово-економічного стану ОТГ України.

Методологія / методика / підхід. У контексті реалізації діалектичної методології найбільшою мірою використано такі методи пізнання: метод порівнянь - для узагальнювального розгляду реформ децентралізації й місцевого самоврядування в Україні та Польщі; метод групувань - при виокремленні групи сільських та селищних ОТГ в Україні, зокрема, Луганської області, для подальшого проведення аналізу їхнього фінансово- економічного стану; метод економіко-математичного моделювання - для визначення тренду залежності обсягів зароблених громадами коштів на одного мешканця від площі земель сільськогосподарського призначення цих громад.

Результати. На підґрунті наскрізного дослідження від запровадження реформ місцевого самоврядування до сьогодення проведено системний порівняльний аналіз умов створення гмін у Польщі та ОТГ в Україні, що дало змогу чітко ідентифікувати відповідні соціально-економічні проблеми українських реалій. Показано, що ні сучасним законодавством України, ні наявними Методиками Кабінету Міністрів не враховано розповсюджені реальні ситуації, коли одні ОТГ (ОТГ-реципієнти) приваблюють до себе мешканців з інших ОТГ (ОТГ-донорів) для роботи, закупівлі товарів і сплати послуг. У результаті цього ОТГ-реципієнти отримують додаткові надходження до своїх бюджетів за рахунок ОТГ-донорів.

Оригінальність / наукова новизна. На прикладі аналізу фінансово-економічних результатів діяльності виокремленої групи сільських та селищних ОТГ Луганської області удосконалено аргументацію нового розуміння виявлених суперечностей реформування місцевого самоврядування в Україні, що кількісна оцінка спроможності створюваних ОТГ за прийнятою урядом Методикою практично не корелює з їхніми показниками щодо наповнення місцевих бюджетів. Уперше із застосуванням економіко-математичного моделювання доведено, що збільшення площі земель сільськогосподарського призначення ОТГ має позитивний вплив на обсяг отриманих громадами власних надходжень до їх бюджетів з розрахунку на одного мешканця, що підтверджено виявленим трендом такого впливу.

Практична цінність / значущість. Визначені перешкоди та чинники зростання ефективності ОТГ може бути використано органами державної влади та місцевого самоврядування при плануванні нових і регулюванні діяльності вже створених громад. Розгляд виявлених недоліків чинного в Україні порядку формування ОТГ та їхніх бюджетів є підґрунтям, з використанням досвіду Польщі, ідентифікації оптимальних напрямів і механізмів удосконалення законодавства щодо створення й розвитку сільських та селищних ОТГ в Україні.

Ключові слова: сільські та селищні об'єднані територіальні громади, гміни, спроможність ОТГ, бюджети ОТГ, бюджети гмін, власні доходи ОТГ, площа ОТГ.

сільський територіальний громада

Abstract

Forming the capability of rural and settlement united territorial communities in ukraine: using the experience of Poland

Andrii Kolosov, Beata Glinkowska-Krauze, Iegor Chebotarov, Oleksandr Savchenko, Viacheslav Chebotarov

Luhansk Taras Shevchenko National University

The University of Lodz 1Starobilsk, Ukraine 2Poland

Purpose. The aim of the article - carrying out theoretical-methodological and empirical studies of the causes of insufficient capacity of created rural and settlement united territorial communities (UTCs) of Luhansk region with a help of comparative analysis of Poland's experience in decentralization and local self-government reforms; determining the trend of UTCs development and improving their financial-and-economic condition in Ukraine.

Methodology / approach. In the context of the implementation of dialectical methodology, the following methods of cognition were used. The method of comparisons is for a generalized survey of decentralization and local self-government reforms in Ukraine and Poland. The method of grouping - when separating rural and settlement UTCs in Ukraine, in particular, Luhansk region, for further analysis of their financial and economic condition. The method of economic and mathematical modeling - to determine the trend of dependence of the amount of money earned by communities per capita on the area of agricultural land of these communities.

Results. On the basis of a direct analysis from the implementation of local government reforms to date, a systematic comparative analysis of the conditions for the establishment of gminas in Poland and UTCs in Ukraine, which allowed to clearly identify the relevant socio-economic challenges in Ukrainian realities. It was shown that neither the current legislation of Ukraine nor the existing Methodologies of the Cabinet of Ministers take into account the common real situation when some UTCs (UTCs-recipients) attract residents from other UTCs (UTCs-donors) for work, purchase of goods and payment for services, etc. As a result, UTCs-recipients will receive additional revenues to their budgets from UTCs-donors.

Originality / scientific novelty. On the example of the analysis of financial and economic results of a separate group of rural and settlement UTCs of Luhansk region, the argumentation of a new understanding of the identified contradictions of local government reform in Ukraine was improved: the quantitative assessment of the capability of the created UTCs according to the Methodology adopted by the government practically does not correlate with their indicators of filling in local budgets. For the first time, using economic-mathematical modeling was proved that the increase in the area of UTCs' agricultural land has a positive impact on the amount of own revenues pulled by communities to their budgets in calculation per inhabitant, as evidenced by the trend of such impact.

Practical value / implications. Identified obstacles and factors for increasing the effectiveness of UTCs' can be used by public authorities and local governments for planning new and regulating the activities of already established communities. Using the experience of Poland, consideration of the identified shortcomings of the current UTCs' formation in Ukraine and their budgets is the basis to identify the best directions and mechanisms to improve legislation on the creation and development of rural and settlements' UTCs in Ukraine.

Key words: rural and settlement united territorial communities, gminas, UTCs' capacity, UTCs' budgets, gminas' budgets, UTCs' own revenues, UTCs' area.

Постановка проблеми. Забезпечення розвитку регіонів є одним із головних пріоритетів державної політики будь -якої країни. В Україні таке завдання на тлі радикальної модернізації адміністративно -територіального устрою країни протягом останніх п'яти років вирішується в процесі реалізації реформи децентралізації шляхом докорінного перетворення бюджетного фінансування діяльності створюваних об'єднаних територіальних громад (ОТГ). Реформа децентралізації в Україні вступає в заключну фазу: протягом 2020 р. має завершитися створення близько 1460 ОТГ. Водночас замість 490 наявних, згідно з Постановою № 3650 Верховної Ради України, створюють 136 укрупнених районів [1]. Оскільки реорганізацію районів передбачено розпочати вже після місцевих виборів, саме завершення створення ОТГ стає вирішальним чинником адміністративно-територіальної реформи в цілому.

Основною економічною ціллю децентралізації, як-то сформульовано Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [ 2] і «Методикою формування спроможних територіальних громад», затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 р. [3], є створення спроможних територіальних громад сіл, селищ і міст.

Уряд України, усвідомлюючи складність завдань, пов'язаних із реформою бюджетної децентралізації, одночасно з адміністративно -територіальною реформою вжив певних заходів щодо використання відповідного досвіду інших країн (при цьому враховувалося, що Україна реформу децентралізації здійснює останньою зі східноєвропейських країн).

При виборі моделі децентралізації для України було вирішено, що саме польська модель може бути найбільш корисною, бо Україна й Польща є найбільш подібними за сукупністю економічних, інституціональних і природничо-кліматичних ознак і характеристик. Подібність економічних умов визначається, насамперед, подібністю структур господарських комплексів цих країн, рівнем розвитку та недосконалістю ринкових інфраструктур країн на початок запровадження відповідних реформ. Загальна інституціональна подібність логічно випливала з національної, культурної та ментальної подібності Польщі та України. Також є близькими природничо -кліматичні та просторові характеристики країн. Вкрай важливим був і такий аргумент: на момент здійснення зазначених реформ в Україні Польща вже наочним чином підтвердила високий соціально-економічний ефект такого реформування (при цьому, мова не йде про абсолютизацію та фетишизацію польського досвіду). За підсумком, такий стратегічний вибір було затверджено підписанням у грудні 2014 р. «Меморандуму про співпрацю між Україною та Польщею з підтримки реформи місцевого самоврядування» [4].

З метою допомоги потенційним адміністративним центрам створюваних ОТГ було видано Наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 75 від 30.03.2016 року «Про затвердження методичних рекомендацій щодо формування і реалізації прогнозних та програмних документів соціально-економічного розвитку об'єднаної територіальної громади» [5]. Але перед завершальним етапом реформи, коли біля 1000 ОТГ вже почали працювати на умовах прямих взаємовідносин із бюджетом України, виникли гострі питання оцінки відповідності реформи поставленим завданням. Найголовнішою пересторогою «сліпого» продовження реформи стало розуміння низької здатності ОТГ самостійно заробляти кошти для забезпечення їхньої нормальної життєдіяльності. Це стало одним із чинників гальмування процесу завершення створення ОТГ, яких на кінець 2019 року за рахунок об'єднання 4500 місцевих рад було створено лише 1000; у той же час близько 6 500 місцевих утворювань ще не розпочали реальний процес заснування ОТГ [ 6].

Для України характерною є істотна нерівність вихідних умов формування й розвитку ОТГ. Однак, це стало зрозумілим тільки після двох -трьох років функціонування створених ОТГ (особливо сільського та селищного типів). Так, у найбільш успішних ОТГ зароблені кошти громади з розрахунку на одного мешканця сягають 15-18 тис. грн на рік; натомість, у середньому в країні цей показник становить менше 3 тис. грн (для пересічних громадян це іноді ставить під сумнів успішність реформи як такої).

Отже, питання спроможності й економічної доцільності всієї системи нових кластерів у вигляді ОТГ потребує науково-практичних досліджень щодо з'ясування причин недостатньої працездатності таких структурних одиниць.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Базові положення концепції реформи децентралізації в Україні розробляли з урахуванням досвіду багатьох країн Європи, які вже пройшли цей шлях. Так, питання децентралізації влади на основі дослідження досвіду європейських країн викладено в працях, виконаних у контексті реалізації швейцарсько -українського проєкту «Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO» [7; 8]. Значну кількість розробок присвячено розкриттю повноважень органів місцевого самоврядування в ОТГ, визначенню ресурсів об'єднання громадян, інфраструктурного та кадрового забезпечення громад [9; 10]. Значні зусилля дослідників стали спрямовуватися на пошук резервів покращення економічної ефективності діяльності ОТГ. Оскільки цей процес розпочався зі створення сільських і селищних ОТГ, то значну увага приділено питанням розвитку земельних відносин в ОТГ на основі більш широкого запровадження фермерських господарств [ 11; 12]. Певною мірою питання формування місцевих бюджетів і фінансового забезпечення діяльності ОТГ висвітлено в працях [13; 14; 15]. Також починає підніматися проблема розбіжності результатів діяльності різних ОТГ [ 16; 17]; зокрема, з причин нерівних умов їх створення [18; 19]. Новою Методикою формування територіальних громад було переглянуто критерії їх спроможності [20].

На тлі виявлення негативних результатів діяльності ОТГ увагу знов було привернуто до виявлення розбіжностей між ходом реформи в Україні з умовами й процесом її реалізації в Польщі [ 21; 22; 23; 24]. При цьому, слушною є думка, що загальною передумовою розв'язання соціальних проблем українського села є вдосконалення державної регуляторної політики в агропродовольчій сфері країни [25; 26; 27] та кардинальне підвищення ефективності сільськогосподарських підприємств [ 28; 29].

У контексті аналізу реалізації Спільної аграрної політики Європейського Союзу (ЄС) досліджено підходи щодо виконання Польщею першої програми ЄС для колишніх соціалістичних країн - «Program Rewitalizacji Gospodarczej Obszarn Delty Wisly i Zalewu Wislanego» [30], спрямованої на організаційно - методичне та фінансове забезпечення соціально-економічних перетворень у сільській місцевості [26; 31].

Слід відмітити, що в сучасній польській економічній науці проблематика розвитку сільських повітів і гмін розробляється на системній основі. При цьому, виокремлюється кілька напрямів досліджень. Питанням якості життя в сільській місцевості присвячено праці P. Razniak та A. Winiarczyk-Razniak [32] і R. Brauer та M. Dymitrow [33]. Проблеми демографії та міграції мешканців сільських територій аналізують J. Bieganska та D. Szymanska [34], B. Konecka- Szydlowska та H. Mackowiak [35], M. Stanny [36], J. M. Nazarczuk [37], E. Sojka [38]. Перспективи вирівнювання соціально-економічного розвитку сільських повітів і гмін розглядають I. Pomianek та M. Chrzanowska [39] і I. Markuszewska [40]. R. Hoffmann та N. Hoffmann продуктивно розглядають питання формування лідерства в сільській місцевості [41]. Також розробляється проблема партисипативного (спільного) формування бюджетів сільських гмін з боку держави та органів місцевого самоврядування в роботі K. Lesniewska- Napierala та T. Napierala [42]. Показово, що польські дослідники досліджувану проблематику, як правило, розглядають у контексті реалізації спільної регіональної політики ЄС [30], зокрема - запровадження нового підходу щодо виділення місцевих регіонів NUTS 5 у загальній системі сучасної європейської регіоналістики [43].

Є підстави глибинного теоретико-методологічного характеру відмітити, що в подальших дослідженнях проблематики наповнення бюджетів ОТГ і гмін буде доцільним використати праці українських учених із питань особливостей формування аграрного капіталу [44], корпоративної культури [45] та спільні польсько-українські розробки порівняльного аналізу профілів польського й українського менеджерів [46; 47] й у цілому - національних ділових культур Польщі та України [48]. При цьому, безумовним є орієнтуватися на досягнення саме соціально-економічного ефекту реформування системи місцевого самоврядування [49; 50].

Однак, крім надбань польських учених щодо реформування місцевого самоврядування в Польщі, не слід нехтувати їхніми напрацюваннями із цієї тематики на прикладі інших розвинених країн, зокрема: Нідерландів [51], Німеччини [30], Іспанії [52] та Чехії [53].

Підводячи підсумок аналізу стану висвітлення ходу реформи децентралізації України у світлі використання досвіду Польщі, можна наголосити: саме питання визначення чинників, напрямів і трендів, які зумовлюють спроможність й ефективність ОТГ в Україні, є особливо актуальними у контексті подальшої науково-практичної розробки досліджуваної проблематики.

Мета статті. Метою статті є проведення у світлі аналізу досвіду Польщі щодо реформ децентралізації та місцевого самоврядування теоретико - методологічних й емпіричних досліджень причин недостатньої спроможності створених сільських і селищних ОТГ Луганської області, визначення тренду їхнього розвитку й напрямів покращення фінансово -економічного стану ОТГ України.

Виклад основного матеріалу дослідження. Вихідною основою дослідження є ідентифікація головних проблемних питань реорганізації місцевого самоврядування та створення ОТГ в Україні у світлі використання відповідного досвіду Польщі.

В Україні трирівневу адміністративно -територіальну систему устрою Польщі «воєводство - повіт - гміна» було взято за зразок. Проте, кінцеві параметри адміністративної перебудови, яку все ще не завершено, достатньо значною мірою відрізняються від польських реалій (на жаль, це, як правило, залишається поза увагою і науковців, і працівників державних органів влади та місцевого самоврядування). Так, в Україні зберігаються 25 областей при 16 воєводствах у Польщі. Проте, адміністративні одиниці середньої та нижньої ланок в Україні формуються значно більших розмірів. Нових укрупнених районів створюється 136 замість попередніх 490, що значно менше наявних 380 повітів у Польщі. А кількість одиниць нижнього рівня - ОТГ в Україні 1460 замість майже 2500 у Польщі. З огляду на більшу територію України та меншу кількість нових районів і ОТГ, площа утворених самоврядних адміністративних одиниць об'єктивно буде значно більшою. При цьому, аналогічними в цілому будуть компетенції та повноваження органів самоврядування в українських ОТГ і польських гмінах.

Є теоретико-методологічні та прикладні практичні підстави вважати, що в Україні головною причиною проблем, пов'язаних із формуванням і функціонуванням ОТГ, стала недостатня увага, яку було приділено ідентифікації вихідних умов для формування спроможних ОТГ. На жаль, широкому загалу це стало зрозумілим тільки після двох -трьох років функціонування створених ОТГ (особливо, що стосується сільських і селищних ОТГ). На підтвердження цього попереднього висновку зазначимо, що в найбільш успішній у Луганській області Лозно-Олександрівській ОТГ, наприклад, на одного мешканця припадає 8,5 тис. грн. зароблених коштів на рік, а на одного мешканця Красноріченської ОТГ - лише 2,6 тис. грн.

Виокремимо кілька своєрідних проявів реформи децентралізації в Україні, які є підстави ідентифікувати як чинники формування нерівнозначних умов створення ОТГ (порівняно із приблизно рівними в цьому контексті умовами проведення реформи низового адміністративного рівня в Польщі).

По-перше, слід відмітити, що часові терміни та сам характер проведення реформ децентралізації в Україні та Польщі є дуже різними (з перевагою на користь Польщі). Так, створення гмін як самоврядних адміністративних одиниць відбулося одноразово в 1990 р. (але - після довготривалої підготовки, на основі адміністративно-територіальної мережі гмін, утвореної ще в 1970 р.). В Україні ж, навпаки, - певний підготовчий процес тривав не більше року.

Другий етап децентралізації в Польщі, який пов'язаний з адміністративно- територіальним перетворенням ланок середнього рівня - повітами (аналогів українських районів), здійснено в 1998-2000 рр. після ретельного доопрацювання всіх питань плану, розробленого ще в 1993 р. [54]. В Україні ж нове районування запроваджується в дію практично одномоментно у 2020 р. з відкладанням вирішення всіх деталей взаємодії органів всієї трирівневої адміністративної системи на невизначене майбутнє. Безумовно, це ставить ОТГ у складне становище (особливо це стосується новостворених ОТГ).

По-друге, сам двоетапний процес створення ОТГ в Україні з 2015 р., коли на першому етапі створення громад йшло шляхом добровільного об'єднання, а на заключній стадії - фактично примусовим шляхом, ставить ОТГ у нерівні «стартові» умови. Більш того, законодавство постійно доповнювалося; зокрема, починаючи з весни 2018 р. з'явилася можливість створення ОТГ на базі об'єднання сіл і селищ разом із прилеглими містами обласного підпорядкування [55]. Таким чином, для населених пунктів поблизу таких міст з'явилися більш привабливі можливості об'єднання, тоді як населені пункти, які створили ОТГ до набрання чинності цього Закону, подібної можливості не отримали.

По-третє, адміністративна й бюджетна складові частини реформи децентралізації в Україні формують принципово нову парадигму усвідомлення положення людини як члена суспільства, яка не мала аналогів раніше. У сучасних умовах успіх об'єднаної громади не може бути забезпечено без урахування ролі окремої особистості - учасника ОТГ як самодостатнього господарського об'єкта. З іншого боку, у реальній дійсності потенційні можливості ОТГ щодо надання перспектив розвитку кожному її мешканцю є дуже різними. Зазвичай наявність таких перспектив є більшою в містах, аніж у селах і селищах, що не приймалося до уваги в процесі створення сільських і селищних ОТГ. Унаслідок цього формується модель, за якої одні ОТГ (частіше - міські) привертають до себе мешканців інших ОТГ для роботи, закупівель товарів, сплати послуг тощо (назвемо такі ОТГ-реципієнтами). Інші ОТГ, жителі яких працюють за їх межами, назвемо ОТГ-донорами. Саме реальне людське життя в умовах ОТГ по -різному впливає на формування доходів і витрат домогосподарств. Так, робота мешканців сіл і селищ, прилеглих до більш великих населених пунктів, у тому числі в містах за межами ОТГ, зумовлює сплату громадянами податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) до бюджету ОТГ-реципієнта. Принципову схему взаємовідносин, які виникають між ОТГ-реципієнтами та ОТГ-донорами, покажемо на рис. 1. Такий характер взаємовідносин між ОТГ-реципієнтами та ОТГ-донорами є типовим.

Рис. 1. Схема впливу взаємовідносин ОТГ-реципієнтів та ОТГ-донорів на формування бюджетів громад

Мешканці ОТГ-донорів, здійснюють, наприклад, такі витрати, які за підсумком є складником формування доходів ОТГ-реципієнтів. Це - купівля пального на АЗС, інших товарів і послуг, що збільшує надходження до бюджету ОТГ-реципієнта у вигляді акцизів і податків. Водночас мешканці ОТГ-донорів користуються результатами діяльності громади за рахунок власних зароблених коштів. Користування послугами з охорони здоров'я на території інших ОТГ вимагає укладення певних міжбюджетних трансфертів від ОТГ-донорів до ОТГ-реципієнтів, оскільки суми бюджетних субвенцій останні отримують з розрахунку чисельності власного населення.

Вважаємо за доцільне виявлені чинники формування нерівних вихідних умов створення ОТГ в Україні в процесі децентралізації розглянути в контексті визначення відмінностей від умов процесу створення гмін у Польщі (табл. 1).

Таблиця 1Визначальні умови, які формують відмінності створення гмін у Польщі та ОТГ в Україні