Децентралізація в Україні: тенденції та проблемні аспекти

Размещено на http://www.allbest.ru

Децентралізація в Україні: тенденції та проблемні аспекти

Косач І.А. доктор економічних наук, професор, професор кафедри публічного управління та менеджменту організацій Національний університет «Чернігівська політехніка»

Кулик О.С. аспірант кафедри публічного управління та менеджменту організацій Національний університет «Чернігівська політехніка»

Анотація

методологічний адміністративний реформа

В статье рассмотрены основные теоретико-методологические подходы к рассмотрению процессов децен-трализации власти в Украине в контексте административной реформы и охарактеризованы органы мест-ного самоуправления как децентрализованную форму управления. Отмечено, что процессы децентрализа-ции направлены на повышение качества жизни населения и воспроизводство природных систем на основе эффективного комплексного экономического и социального развития региона, что достигается благодаря рациональной организации территориального хозяйства. Представлен сравнительный анализ системы органов публичной власти на местах и предложены рекомендации по проведению реформы местного само-управления Украины. Предложена модель децентрализации власти с акцентом на контрольную и финансо-вую функцию органов местного самоуправления, а также центральных органов исполнительной власти. Исследована поэтапная реализация реформы местного самоуправления в Украине в контексте устойчи-вого развития. Обоснованы общие аспекты применения реформы местного самоуправления в Украине.

Ключевые слова: территориальное общество, органы местного самоуправления, административная реформа, децентрализация, публичное управление.

Abstract

Decentralization in ukraine: trends and problems

Irina Kosach

Doctor of Economics, Professor National University «Chernihiv Polytechnic»

Oleksandra Kulik

Postgraduate student, Department of Public Administration and Organizational Management National University «Chernihiv Polytechnic»

The article considers several theoretical and methodological approaches to decentralization of power in Ukraine, in the context of administrative reform in terms of sustainable development, so described local governments as a decentralized form of government. It is usually aimed at improving the quality of life of the population and ensuring the reproduction of natural systems on the basis of effective integrated economic and social development of the region, which is achieved through the rational organization of the territorial economy. The comparative analysis of the system of public authorities on the ground is presented and the recommendations of the reform of local self-government of Ukraine are offered. An effective model of decentralization of power was proposed, where local governments as well as central executive bodies should control and finance the region. It has observed the gradual implementation of local government reform in Ukraine in the context of sustainable development. An effective mod-el of decentralization of power has been proposed, where local governments as well as central executive bodies should control and finance the region. A clear understanding of decentralization has theoretical and applied signifi-cance, which in turn will allow to properly study the theoretical foundations and relevant practical experience of this process, to determine the directions and prospects for its implementation in the Ukrainian reality. At present, it is obvious that the need for knowledge of decentralization of power, anti-corruption, territorial management and various aspects of local self-government is extremely relevant. In this article we have to find the most successful model of decentralization for Ukraine and analyze its problems. The process of regional policy, namely decentralization, is a rather complex concept that can be revealed through its impact on: the system of public administration, admin-istrative-territorial structure of the state, the distribution of functions, powers and financial resources. The basis is not decentralization itself, but “a combination of centralization and decentralization in the exercise of state power.”

Key words: territorial community, local self-government ministration.

Постановка проблеми. Адміністративно- територіальна реформа в Україні на сучасному етапі ставить нові завдання для реалізації потен-ціалу окремих регіонів за умов їх сталого розвитку на основі єдності та цілісності державної терито-рії, поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади. Тому чітке розумін-ня децентралізації має теоретичне та прикладне значення, що у свою чергу дозволить належним чином вивчити теоретичні основи та відповідний практичний досвід цього процесу, визначити на-прями та перспективи його реалізації в умовах української дійсності. В умовах сьогодення по-треба в знаннях децентралізації влади, протидії корупції, управлінню територіями та різним ас-пектам місцевого самоврядування є надзвичай-но актуальною. Проблема децентралізації влади у вітчизняній управлінській науці завжди займала важливе місце, починаючи з моменту проголошен-ня незалежності України. Особливо ця проблема актуалізувалася у 2014 році. Питання децентра-лізації влади - передача повноважень та ресурсів на нижчі рівні публічного управління - загострили внутрішньополітичний розвиток та зовнішню си-туацію навколо країни. Процес удосконалення територіального управління, зокрема взаємодії органів державного управління та місцевого само-врядування, сьогодні зберігає свою актуальність.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Ще відомий географ і економіст В. Поповкін, який обґрунтовував необхідність регіонально-цілісного підходу в управлінні економічним розвитком дер-жави, говорив, що регіональна політика України має сприяти ефективному досягненню головних економічних, соціальних та екологічних цілей роз-витку. Регіональна політика, а саме децентралі-зація, має бути спрямована на: створення у всіх bodies, administrative reform, decentralization, public ad-

регіонах, містах, сільській місцевості, населених пунктах адекватних умов для життєдіяльності людини, реалізації її можливостей, відтворення робочої сили, праці, побуту, відпочинку [1]. Разом з тим, проводячи аналіз наукової літератури, мож-на сказати, що існують суттєві відмінності у тлума-ченні змісту регіональної політики, формулювання її цілей та завдань. Відомий радянський економік- географ Е. Алаєв у своєму термінологічному слов-нику визначив регіональну політику як «сферу діяльності управління економічним, соціальним та політичним розвитком країни у просторовому, регіональному аспекті, тобто пов'язану із взаємо-відносинами між державою та районами, а також районів між собою». До питань регіональної по-літики вчений залучив такі напрямки, як: відно-шення національного та регіонального аспектів розвитку, центрального та регіонального рівнів управління; ставлення до питання піднесення еко-номіки відсталих районів, освоєння нових райо-нів та ресурсів та інших заходів державної влади [2]. С. Романюк державну регіональну політику вважає «систематизованим впливом на регіони центрального уряду, а також його територіаль-них підрозділів». Таку позицію вчений аргументує тим, що «навіть у тих випадках, коли йдеться про неекономічну сферу, механізм забезпечення все одно спирається на фінансово-економічні важелі». Такий підхід звужує поняття регіональної політики, зводить її лише до економічних функцій. М. Доліш-ній вважає, що «у широкому розумінні регіональна політика - це система цілей та дій, спрямованих на реалізацію інтересів держави щодо регіонів та внутрішніх інтересів самих регіонів, що реа-лізуються за допомогою методів, що враховують історичну, етнічну, соціальну, економічну та еколо-гічну специфіку територій». Вчений зазначає, що в сьогоднішніх умовах регіональна політика стає вагомим інструментом просторового регулювання соціально-економічного розвитку [3].

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Метою статті є дослідження тенденцій та обґрунтування проблемних аспектів вибір ре-алізації процесів децентралізації влади в Україні.

Виклад основного матеріалу дослідження. Децентралізація - це один із напрямів реаліза-ції регіональної політики публічного управлін-ня, що є досить складним поняттям, яке можна розкрити через його вплив на адміністративно- територіальний устрій держави, систему органів публічної адміністрації, повноважень та фінансо-вих ресурсів. Основою є не сама децентралізація, а «поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади». Не дивлячись на це, децентралізація - це один із засобів під-вищення ефективності роботи публічної влади на протязі тривалого часу, за чим прискіпливо спостерігають вчені. Насамперед це пояснюється тим, що на практиці в більшості держав Європей-ського Союзу це дало позитивний результат.. Тому для України, в якій вже зроблено багато кроків, але все ще не завершено процес реформування, є досить важливим ознайомлення з прикладами застосування децентралізації в інших країнах.

Основна задача децентралізації - поставити завдання так, щоб чітко розмежувати всі функції, забезпечуючи делегування з вищих рівнів на ниж-чі.

Демократична держава завжди прагне залучи-ти громадськість до здійснення публічних функцій управління з метою оптимального задоволення різних потреб людей своєї країни. Так управління на місцевому рівні може здійснюватися двома способами: як призначають чиновники з вищого рівня державного апарату, так і в рамках децен-тралізованої системи управління, що передбачає діяльність органів місцевого самоврядування та ін-ших уповноважених державою суб'єктів.

Після здобуття незалежності Декларація про державний суверенітет України заклала в основу політичної системи України принцип поділу влади, а потім і розмежування повноважень між різними органами влади, як ро горизонталі, так і по вер-тикалі. Прийнятий у грудні 1990 року Закон «Про місцеве та регіональне самоврядуванні в Україні» став початком визволення органів місцевого са-моврядування з під державної вертикалі та появи нового інституту публічної влади - місцевого са-моврядування. На сьогодні процеси державно-го та регіонального управління можуть і повинні здійснюватися не лише посадовими особами ор-ганів публічної адміністрації, а й ширшим колом суб'єктів, які представляють громадянське сус-пільство, наділених функціями та відповідними повноваженнями.

Залучення до процесів управління додаткових суб'єктів, незалежних від держави, і є децентра-лізацією влади. Для реалізації регіональної полі-тики в Україні було розроблено Проект Концепції реформи місцевого самоврядування та територі-альної організації влади в Україні [4]. У Концепції запропоновано напрями проведення реформи місцевого самоврядування та територіальної ор-ганізації влади, метою якої є підвищення якості життя людини за рахунок створення ефективної системи управління та забезпечення сталого те-риторіального розвитку. Сутність цієї реформи полягає в розмежуванні повноважень між орга-нами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, вдосконалення взаємодії між ними, подоланні проблеми, коли повноваження органів місцевого самоврядування не відповіда-ють їх зобов'язанням та завданням. Також йдеться про передачу повноважень на місця, посилен-ня організаційної та фінансової самостійності територіальних громад - сільських, селищних, міських, що на даний час уже майже реалізовано в нашій країні, проте є багато нюансів, які потрібно виправляти.

Візьмемо для прикладу сусідню Польщу, в якій до самоврядних суб'єктів належать:

- об'єднання, товариства, спілки;

- комунальні підприємства;

- адміністративні установи державної та не-державної форми власності (школи, лікарні), інші суб'єкти, що самостійно виконують управлінські функції та надають послуги громадського харак-теру.

- студентські ремісничі, сільськогосподарські учнівські, професійні та інші;

- органи місцевого самоврядування;

Отже, на відміну від європейської юридичної доктрини міжвоєнного періоду, в даний час не є виправданим ототожнення місцевого самовряду-вання з децентралізацією у широкому сенсі, адже на сьогодні це поняття зазнало суттєвого розвитку.

Процес децентралізації функцій між централь-ним та місцевим урядами надзвичайно складний. Він стосується аспектів фінансів, адміністрування, контролю, регулювання, звітності та підзвітності, які фактично є елементами взаємовідносин між різними рівнями уряду. Незважаючи на спільні зу-силля політичних та економічних факторів, що по-роджують потребу в децентралізації, нерідко між реальним станом речей і цілями існують прогали-ни, причиною яких політика та законодавство [5]. Так, за органами місцевого самоврядування, які входять до централізованої системи органів вико-навчої влади, повинні бути збережені повноважен-ня щодо контролю за законності актів місцевого самоврядування. Окремі органи (наприклад, тери-торіальні підрозділи центральних органів виконав-чої влади), збережуть власні повноваження через те, що їхні функції недоцільно передавати місце-вому самоврядуванню з міркувань ефективності реалізації. Виходячи з викладеного, у будь-якому разі, децентралізація влади на користь органів місцевого самоврядування та інших уповнова-жених суб'єктів може мати абсолютний характер, все залежить від державного устрою, державної політики, і навіть певних критеріїв ефективності діяльності публічної адміністрації [6]. Розглянемо загальні аспекти реформи місце-вого самоврядування в Україні:

1 крок - створити трирівневу систему адміністративно-територіального устрою, така система є оптимальною для України. На кожному рівні адміністративно-територіального устрою має діяти обрана виборцями Рада (рис. 1).

Тільки раціональне впорядкування територі-ального устрою дозволить збалансувати повно-важення, ресурси та відповідальність. крок - розподіл повноваження між органами місцевого самоврядування за принципом субсидіарності. Щоб їх краще реалізувати, необхідно важливіші для людей повноваження передати до найближчого до людей рівня влади. Таким чином, кожен рівень місцевого самоврядування отримає свої виняткові повноваження.

Рис. 1. Основні функції органів місцевого самоврядування

2 крок - передати основні повноваження орга-нам місцевого самоврядування, залишивши за ви-конавчою владою тільки контроль та координацію повноваження. Органи місцевого самоврядування та місцева влада позбавляються невластивих їм функцій, набувають логічних повноважень і пере-творюються з конкурентів на партнерів.

3 крок - повністю оновити бюджетну систему. Завдяки збільшенню розмірів громади та району з'являються додаткові місцеві ресурси, які можна раціональніше використовувати. Усі місцеві бю-джети отримають прямі відносини з державним бюджетом, що дає прогнозованість та стабільність надходжень. Місцеві податки стають основою міс-цевого бюджету, який безпосередньо залежить від громади та її влади.

4 крок - збалансувати повноваження органів управління відповідальністю. Коли достатньо по-вноважень та ресурсів - зростає авторитет органів місцевого самоврядування та їх вплив на довкіл-ля. Люди починають розуміти, що саме від їхнього голосування залежить ефективність місцевої вла-ди, а отже, якість їхнього життя. Органи місцевого самоврядування стають відповідальними перед виборцями за свою ефективність, а перед держа-вою - за законність своєї діяльності.

Україна йде в правильному напрямку, оскільки за 7 років процесу децентралізації було утворено 1070 ОТГ, у які добровільно об'єдналися 4882 громад, урядом затверджено перспективні плани формування територій громад 24 областей, які 100% охоплюють територію областей, в ОТГ та мі-стах обласного значення проживає понад 70% населення України [8]. Також у 2018 році об'єднані громади отримали у комунальну власність майже 1,5 млн. га земель сільськогосподарського при-значення за межами населених пунктів, а місцеві бюджети зросли на 206,4 млрд. грн: з 68,6 млрд. в 2014 до 275 млрд. грн в 2021 році.

Проте потребує вдосконалення та приведення у відповідність із Конституцією України правове регулювання проблем територіального управлін-ня. Перш за все така ситуація вимагає впрова-дження стратегічного планування на рівні органів місцевого самоврядування й особливо бюджетної політики держави. У суспільстві мають бути ви-значені не максимальні, a граничні можливості самоврядування з метою розвитку демократії, забезпечення суверенітету народу, оптимально-го співвідношення державного управління та са-моврядування, їх взаємодія на місцевому рівні. В умовах реформування українського суспільства вирішення цієї проблеми є надзвичайно важли-вим.

Висновки

В Україні реформа з децентралі-зації розпочалася ще в 2014 році і спрямована на підвищення якості життя населення та забез-печення відтворення природних систем на основі ефективного комплексного економічного та соці-ального розвитку регіону, що досягається завдяки раціональній організації територіального госпо-дарства. На основі проведеного аналізу реалізації розпочатої реформи місцевого самоврядування в Україні можна запропонувати такі рекомендації:

1. Необхідно створити ефективну та збалансо-вану системи органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, які мають необхідні повноваження, достатні ресурси та які будуть від-повідальними перед суспільством та державою.

2. Визначити оптимальну для України систему адміністративно-територіального устрою, де кож-на адміністративно-територіальна одиниця є те-риторією.

3. Провести розмежування повноважень у сис-темі органів місцевого самоврядування, у сис-темі органів виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за прин-ципом субсидіарності.

4. Створити належні матеріальні, фінансові та організаційні умови для забезпечення здійснен-ня органами місцевого самоврядування власних (самоврядних) та делегованих повноважень;

5. Забезпечити прозоре та прогнозоване фінан-сування регіонального розвитку, а також створити умови для участі у стратегічному плануванні всіх суб'єктів регіонального розвитку.

Бібліографічний список

1 Поповкін В. А. Регіонально-цілісний підхід в економіці. Київ: Вид. «Наук. думка», 1993. 287 с.

2 Алаєв Є. Б. Соціально-економічна географія. Понятійно-термінологічний словник. М.: Знание, 1983. 29 с.

3 Долішній М. І. Регіональна політика на рубежі ХХ-ХХІ століть: нові пріоритети. Київ: Вид. «Наук. думка» URL: http://irr.org.ua/publication/dol_mon.pdf (дата звернення: 19.12.2021).

4 Концепція реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. URL: http:// civilrada.in.ua/?p=477 (дата звернення: 20.12.2021).

5 . Цурканова І.О. Суть та особливості централізації та децентралізації органів влади в Україні. URL: http:// lib.chdu.edu.ua/pdf/ naukpraci/politics/2012/197-185-13.pdf. (дата звернення: 20.12.2021).

6 Бориславська О. М., Заверуха І. Б., Школик А. М., Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України. Київ: Знання, 2012. 212 с.

7 Міністерство розвитку громад та територій України. 2021. URL:https://www.minregion.gov.ua/napryamki- diyalnosti/rozvytok-mistsevoho-samovryaduvannya/reformuvannya (дата звернення: 21.12.2021).

8 Урядовий портал. 2021. URL: https://www.kmu.gov.ua/diyalnist/reformi/efektivne-vryaduvannya/reforma- decentralizaciyi (дата звернення: 21.12.2021).

References

1 Popovkm V. A. (1993). Regіonalno-cіlіsnii pіdhіd v e^omo. [Regional-integrated approach in the economy]. Kiiv: Vid Nauk. Dumka. P.287. (in Ukrainian).

2 Alaev E. B. (1983). Socіalno-ekonomіchna geografiya. Ponyatіino-termіnologіchnii slovnik. [Socio-economic geography. Conceptual and terminological dictionary] M. Znannya. P 29. (in Ukrainian).

3 DoMshnn M. І. (2006) Regtonalna polrtika na rubejl XX-XXІ stollt: novі pnoriteti. Vid. Nova Dumka. [Regional policy at the turn of the XX-XXI centuries: new priorities]. URL: http://irr.org.ua/publication/dol_mon.pdf (accessed 19 December 2021). (in Ukrainian).

4 Koncepdya reformi mіscevogo samovryaduvannya ta teritonarnoY orgaNzad'i vladi v UkramL [The concept of reform of local self-government and territorial organization of power in Ukraine]. URL: http://civilrada.in.ua/?p=477 (accessed 20 December 2021). (in Ukrainian).

5 Curkanova І.О. (2012). Sut'ta osoblivost centralіzacії ta decentranzacH orgarw vladi v UkraTm [The essence and features of centralization and decentralization of government in Ukraine]. URL:http://lib.chdu.edu.ua/pdf/ naukpraci/ politics/2012/197-185-13.pdf. (accessed 20 December 2021). (in Ukrainian).

6 Borislavs'ka O. M., Zaveruha І. B., Shkolik A. M. (2012) DecentraHzadya pubHc/moi vladi: dosvіd єvropejs'kih kram ta perspektivi Ukraini [Decentralization of public power: the experience of European countries and prospects of Ukraine]. Kiiv: Znannya. P.212. (in Ukrainian).

7 M^sters^ rozvitku gromad ta teritorj Ukrami. 2021 [Ministry of Development of Communities and Territories of Ukraine]. URL:https://www.minregion.gov.ua/napryamki-diyalnosti/rozvytok-mistsevoho-samovryaduvannya/reformuvannya (accessed 21 December 2021). (in Ukrainian).

8 Uryadovij portal. 2021. [Government portal]. URL: https://www.kmu.gov.ua/diyalnist/reformi/efektivne- vryaduvannya/reforma-decentralizaciyi (accessed 21 December 2021). (in Ukrainian).

Размещено на Allbest