Тернистый путь стратегического планирования в современной России

В рамках Указа № 204 внутри 12 национальных проектов были инициированы 76 проектов, что представляется уникальным для России и по масштабу, и по механизмам. Принципиально иными, чем раньше, оказались принципы определения размера бюджетных расходов, которые были поставлены во главу угла, заданы изначально и служили основой для определения конкретных шагов, которые могут быть осуществлены в рамках заданного финансирования.

Несмотря на многообещающее начало, на первых порах можно отметить, скорее, задержки в исполнении Указа № 204, чем стремительное начало реализации [Климанов, 2019]. Одним из препятствий для быстрого старта национальных проектов послужила система межбюджетных трансфертов. Система финансирования оказывается забюрократизированной: поскольку по каждому федеральному проекту и с каждым участвующим в нем субъектом подписывается отдельное соглашение, то в целом по России речь идет о пяти с половиной тысячах таких соглашений. Это и привело к тому, что в 2019 году расходы на национальные проекты отстали от плана, причем сумма отставания составила 150 млрд руб., или 10% от запланированных расходов. При этом федеральный центр ставит регионам в вину чуть ли не нежелание тратить уже выделенные деньги, а регионы жаловались на сложности получения средств через систему федерального казначейства.

Еще одна причина пробуксовки стратегического планирования в целом и национальных проектов в частности была установлена Счетной палатой Российской Федерации, осуществившей стратегический аудит формирования и достижения показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти [Отчет о результатах, 2020] Стратегический аудит формирования и достижения показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в 2017-2018 годах и истекшем периоде 2019 года. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия. Если сформулировать выводы коротко, то цели государственного управления на этапах планирования, корректировки планов, мониторинга, контроля и оценки промежуточных и конечных общественно значимых результатов по сферам деятельности федеральных органов исполнительной власти не достигаются. Процесс планирования в органах исполнительной власти не обеспечивает комплексность и качество стратегического планирования, в первую очередь из-за отсутствия координации, причем речь идет как о внутриведомственной координации, когда цели отдельных подразделений не коррелируют друг с другом, так и о межведомственной, когда в планах ведомства не учитывается деятельность подведомственных ему органов. В разных органах власти не совпадают горизонты планирования, нет единства между стратегическим и текущим планированием. При планировании ресурсного обеспечения целей, задач и показателей деятельности отсутствует системный подход, что не может не отражаться на достижении результатов.

В качестве показателей своей деятельности федеральные органы исполнительной власти склонны выделять иные приоритеты, чем реализация государственных программ, федеральных и национальных проектов. Органы власти предпочитают уделять внимание промежуточным (текущим) показателям, а не достижению конечных целей. Таким образом, они недостаточно нацелены на решение стратегических задач. Процесс планирования нередко оторван от мониторинга результатов. Обязательный документ - доклад о ходе реализации планов - готовится большей частью формально, а в связи с отсутствием установленного порядка передачи таких докладов в Правительство Российской Федерации комплексная оценка докладов не производится. Примерно каждый пятый показатель оказывается не выполненным, включая и целевые показатели, что свидетельствует о том, что цели деятельности органов власти в существенной степени не выполняются.

Одной из причин, осложнивших ситуацию в сфере стратегического планирования, была неполная актуализация действующих нормативных актов, которые не соответствовали требованиям 172-ФЗ. Но с практической точки зрения такая актуализация стала одновременно и невозможна, и нецелесообразна, поскольку национальные проекты и проектные методы управления в этом Законе не получили отражения, а Стратегия-2024, напротив, вопреки требованиям Закона, принята не была. В итоге для федеральных органов не были установлены некоторые важные права и обязанности, вытекающие из Закона. Например, в положениях об органах отсутствуют полномочия в части шестилетнего планирования.

Заключение

За годы рыночной экономики Россия накопила обширный и во многом оригинальный опыт адаптации принципов стратегического планирования к сложившейся системе государственного управления. Методы и формы стратегического планирования прошли многоэтапный путь экспериментального отбора и совершенствования. Благодаря ему обозначились перспективные направления для дальнейших улучшений. При всех проблемах и противоречиях, стратегическое планирование стало неотъемлемой частью принятия решений. Благодаря повсеместному внедрению проектного подхода оно в формате майских указов все теснее интегрируется с текущей деятельностью органов исполнительной власти в центре и на местах.

Однако в ее сегодняшнем виде система стратегического планирования находится в противоречивом, неустойчивом и переходном состоянии, что уже в ближайшее время потребует серьезных решений по ее совершенствованию. Новый экономический кризис, спровоцированный пандемией коронавируса, послужит для нее еще одним испытанием. На этот раз под удар попадают национальные проекты. Масштабы рецессии, а также ее бюджетно-финансовые последствия ведут к тому, что многие наиболее затратные компоненты национальных проектов, от которых вместе с тем в наибольшей мере зависит ускорение экономического роста (развитие инфраструктуры, здравоохранения, образования и цифровая экономика), будут сильно «сдвинуты вправо», то есть реализованы не полностью с переносом расходов и конкретных мер на следующий цикл стратегического планирования. В прошлом адаптация и актуализация не рассматривались как стандартный способ действий в подобных обстоятельствах. Но размах кризиса и его очевидные внешние для экономической политики триггеры могут подтолкнуть к отработке процедур упорядоченной актуализации стратегических документов с поиском наилучшего баланса между достижимостью скорректированных целей и их напряженностью.

Опыт использования стратегий как ключевого документа целеполагания оказался неоднозначным. Степень реализации стратегий невелика, они слабо встроены в систему мотивации, распыляют административные ресурсы на второстепенные цели и не позволяют сосредоточить управленческий потенциал на ключевых приоритетах. Альтернативные и не закрепленные законом методы целеполагания оказались более успешны, включая национальные проекты на федеральном уровне и подходы Правительства Москвы к долгосрочному развитию, основанные на неформальной и гибкой координации отраслевых программ, а не на документальном оформлении долгосрочных целей.

Попытка закрепления незрелой системы стратегического планирования в 172-ФЗ была поспешной и несвоевременной. Она не обеспечила системе гибкости и возможностей для развития с учетом успешных практик. Реальное развитие системы стратегического планирования пошло сразу в двух несовместимых направлениях: имитационном, формально-бюрократическом, согласно букве 172-ФЗ, и прагматическом, не соответствующем Закону, но в большей мере опирающемся на лучшие практики. Наиболее успешные на тот момент практики, включая использование проектного управления, остаются за рамками 172-ФЗ, но именно они де-факто получили наибольшее развитие в первое пятилетие после его принятия. В частности, национальные проекты, по сути, оказались основным (если не единственным) реальным инструментом реализации Стратегии пространственного развития, которая, будучи принятой в соответствии со 172-ФЗ, без национальных проектов так и осталась бы чисто декларативным документом.

Накопленный на сегодня опыт стратегического планирования свидетельствует не в пользу детальной регламентации этой сферы Федеральным законом. Детальное регулирование этой сферы лишает ее необходимой гибкости и пространства для экспериментов. Оно носит умозрительный и формальный характер, ведет к излишней бюрократизации работы с акцентом на работу с документами, а не с проектами и акторами. Стратегическое планирование в России с ее президентской формой правления в большей степени является прерогативой Президента Российской Федерации и исполнительной власти, деятельность которой в значительной мере регулируется нормативными актами Президента и Правительства Российской Федерации.

Быстро меняющаяся ситуация, условия целеполагания, их экономический и политический контекст, требуют наличия у федеральных властей гораздо большей свободы маневра и экспериментирования форматами стратегического целеполагания, чем это возможно в рамках большого Федерального закона. Регулирование этой сферы указами Президента, рассчитанными не на бессрочный период, а только на очередной цикл стратегического планирования, представляется более уместным. Такого регулирования, по крайне мере, на обозримую перспективу, было бы вполне достаточно для дальнейшего поступательного развития системы с учетом накопленного опыта, лучших российских и международных практик и возможностей системы управления. Гораздо важнее детальной законодательной регламентации документов, порядка их принятия и полномочий конкретных органов было бы выстраивание гибких институтов, основанных на культуре инклюзивно- сти и диалога, доказательной выработки политики и проектного управления, позволяющих обеспечивать оперативную координацию и актуализацию стратегических планов, а также их согласованную и последовательную реализацию.

В этой связи, независимо от дальнейшей эволюции существующей модели стратегического планирования, логично было бы ослабить прескриптивность положений 172-ФЗ, придав ему более гибкий и рамочный характер. Нелогично, не имея стратегии на федеральном уровне, в обязательном порядке предписывать их принятие на региональном уровне, особенно в условиях, когда наиболее успешный региональный прецедент стратегического планирования реализован в Москве без разработки стратегии. Как минимум региональные стратегии должны стать факультативными. Необходимо также минимизировать обязательный перечень стратегических документов на федеральном и территориальном уровне, подобно тому, как в рамках территориального планирования городских агломераций сейчас предлагается свести все документы территориального планирования к единому мастер-плану. В том числе целесообразно придать долгосрочному прогнозу не нормативный, а информационно-аналитический характер, исключить из системы стратегического планирования организационные документы (планы органов власти, планы реализации), нерегламентированные документы, а также, возможно, и документы муниципального уровня.

В обязательном порядке следует изменить роль текущих поручений Президента и Правительства Российской Федерации в реализации стратегических документов. Важность поручений для оперативного регулирования этой работы не вызывает сомнений. Но они не должны, как происходит сейчас, подменять собой содержание стратегических документов и подталкивать госслужащих к нарушению и имитационному исполнению последних. Поручения в бюджетной сфере, если они не соответствуют принятому Закону о бюджете, исполняются путем внесения изменений в этот Закон. Аналогичным образом поручения, затрагивающие содержание документов стратегического планирования, должны исполняться не в обход этих документов, как это нередко происходит сейчас, а путем оперативной корректировки и адаптации соответствующих положений стратегических документов.

Таким образом, в сфере стратегического планирования предстоит новый этап экспериментов, поиска оптимальных подходов и путей их институционализации. При этом накопившиеся проблемы и противоречия, несмотря на их остроту, отнюдь не являются основанием для отказа от стратегического планирования как неотъемлемой части государственного управления. В конечном счете интерес к стратегическому планированию на протяжении прошедших трех десятилетий был порожден объективными долгосрочными вызовами. Во многом они обусловлены необходимостью учета долгосрочных тенденций в демографической, технологической, экологической, климатической, пространственной, инфраструктурной, геополитической и других областях, где существуют проблемы и задачи, решение которых возможно только путем скоординированного планирования действий на многие годы вперед.

стратегический планирование экономика законодательный

Литература

1. Анализ факторов реализации документов стратегического планирования верхнего уровня. Аналитический доклад. Под научной редакцией М.Э. Дмитриева. СПб: Центр стратегических разработок, 2016.

2. Дмитриев М.Э., Фондукова Л.А., Янков К.В. Оптимизации административных процессов в системе государственного управления: предварительные результаты эмпирического анализа. Экономическая политика. 2016. Т.11. № 2. С. 2-7.

3. Дмитриев М.Э., Юртаев А.С. «Стратегия-2010: «Итоги реализации 10 лет спустя». Экономическая политика. 2010. № 3. С. 107-114.

4. Ермилина Д.А. Стратегическое планирование в России: история и современность. Проблемы рыночной экономики. 2016. № 1. С. 4-10.

5. Климанов В.В. Почему буксуют нацпроекты. Выступление на XIV Международной конференции «Российские регионы в фокусе перемен» 14 ноября 2019. Эксперт Урал. 2019. 9 декабря.

6. Кулаев А.П., Казак А.А. Стратегическое планирование в Российской Федерации: плюсы, вопросы и проблемы. Вестник НГУЭУ. 2016. № 3. С. 70-83.

7. Пилипенко К.В. Система стратегического планирования в России. Наука и образование сегодня. 2017. № 11. С. 43-45.

8. Analysis of factors for the implementation of top-level strategic planning documents. Analytical report. Under the scientific editorship of M. E.Dmitriev. St. Petersburg: Center for Strategic Research, 2016. In Russian

9. Dmitriev M.E., Fondukova L.A., Yankov K.V. Optimization of administrative processes in public administration: preliminary results of an empirical analysis. In: Ekonomicheskaya politika. 2016. Vol. 11. № 2. P. 2-7. In Russian

10. Dmitriev M.E., Yurtaev A.S. 'Strategy 2010: 'Results of implementation 10 years later'. In: Ekonomicheskaya politika. 2010. № 3. P. 107-114. In Russian

11. Ermilina D.A. Strategic planning in Russia: history and modernity.

12. In: Problemy rynochnoi economiki. 2016. № 1. P. 4-10. In Russian Klimanov VV Why national projects are stalling. Speech at the XIV International Conference 'Russian Regions in the Focus of Changes' November 14, 2019. In: Expert Ural. 2019 December 9th. In Russian

13. Kulaev A.P., Kazak A.A. Strategic planning in the Russian Federation: advantages, questions and problems. In: Vestnik NGUEU. 2016. № 3. P. 70-83. In Russian

14. Pilipenko K.V. Strategic planning system in Russia. In: Nauka i obrazovanie segodnya. 2017. № 11. P. 43-45. In Russian

Размещено на Allbest.ru