Основні механізми та засоби державного регулювання зовнішньоекономічних відносин

An approach to the classification of regulatory tools based on the levels of foreign economic relations to which these tools are applied is proposed. The main functions of the Cabinet of Ministers of Ukraine and the Ministry of Economic Development, Trade and Agriculture of Ukraine in the regulation of foreign economic activity at the public level of relations have been identified.

Such means of regulation as licensing, quotas, ban on export (import), application of technical regulations and standards, means of tariff regulation are characterized, common and distinctive features of their legal nature are singled out. The problem of the institutional component of licensing and quotas is defined and characterized, possible ways of its solution are offered. Peculiarities of application of the specified means in their combination are investigated, and separately, examples of such application in 2020,2021 are resulted. The functions of tariff regulation that differentiate it from other (non-tariff) means of regulatory influence on activities in the field of international trade are determined.

It is proposed to consider the institution of deadlines for settlements on export and import of goods, provided by the Law of Ukraine "On Currency and Foreign Exchange Transactions", as a specific means of regulating foreign economic relations. The mechanism of influence of the specified institute on observance of discipline in the field of foreign economic relations by subjects of managing is defined.

The state of the legislative base in the field of regulation of foreign economic relations is analyzed, with the identification of the main problems. According to the results of the study, it is established that the existence of a significant number of regulations does not contribute to the convenience of their application and classification of the relevant regulatory tools. It is proposed to provide in the Law of Ukraine "On Foreign Economic Activity" an exhaustive list of means of state regulation of foreign economic relations, and their official classification.

Key words: foreign economic activity, embargo, licensing, quotas, duties, payment terms.

Постановка проблеми

Глобальний світовий економічний простір вимагає від сучасної держави застосування відповідних регуляторних засобів, що мають поєднувати у собі як інтеграційний, так і захисний складники. Якщо інтеграційний складник спрямовує економічну політику на підтримання і розвиток участі держави та її резидентів - господарюючих суб'єктів - у якомога ширшому колі міжнародних торговельних відносин, то захисний складник покликаний забезпечувати економічну стабільність всередині держави, відстоювання національних економічних інтересів та добробуту населення.

Основою застосування таких регуляторних заходів виступає зовнішньоекономічна політика держави, яка, ґрунтуючись на загальновизнаних принципах та нормах міжнародного права, здійснюється державою, виходячи насамперед з національних інтересів. Враховуючи інтенсифікацію сучасних міжнародних торгових зав'язків, зокрема, через розвиток технологій та можливості прискореного обміну інформацією акценти регуляторного впливу на зовнішньоекономічні відносини змінюються від заборон, які виявляються все менш ефективними, до розширення кола дозволених операцій з одночасним посиленням нагляду з боку держави. Оскільки наведене є сталою загальносвітовою тенденцією, існує потреба дослідити та класифікувати ефективні механізми та засоби державного регулювання зовнішньоекономічних відносин.

Практичний аспект, що зумовлює актуальність такого дослідження, пов'язаний з приведенням законодавства України у відповідність до acquis communautaire, але не обмежений ним, оскільки стосується розвитку експортного потенціалу України загалом.

Стан досліджень. Слід зазначити, що досліджувана тема широко висвітлена у вітчизняній та зарубіжній фаховій літературі. Її розробкою займалися О.П. Гребель- ник, М.Г. Шульга, А.В. Журавель, Л.М. Пісь- маченко (Івашова), В.Ю. Улида та інші дослідники, у працях яких розкриваються важелі зовнішньоекономічної політики держави у контексті сучасних глобалізаційних тенденцій.

Постановка завдання

Метою статті є дослідження основних сучасних механізмів та засобів регуляторного впливу держави на відносини у сфері міжнародної торгівлі через призму їх класифікації, здійсненої виходячи з рівнів міжнародних торгових відносин, на яких ці засоби застосовуються.

Виклад основного матеріалу

Як і будь- яка державна політика, зовнішньоекономічна політика потребує відповідного регулювання та не може втілюватися без нього або перебувати поза його межами.

Як зазначає О. Мельник, «правове регулювання є процесом, спрямованим на те, щоб за допомогою правових засобів гарантувати поведінку, необхідну суспільству, спрямувати розвиток життєвих ситуацій у бажане русло» [8, с. 132, 133]. За визначенням, запропонованим В.Ю. Улидою, державне регулювання зовнішньоекономічної діяльності - це система заходів, що застосовуються в межах складників зовнішньоекономічної політики держави стосовно різнохарактерних операцій суб'єктів господарювання на зовнішньому ринку, спрямованих на підтримку зовнішньоекономічних зв'язків та ефективної участі країни в процесах міжнародного поділу праці відповідно до національних інтересів [12, с. 135].

Як зазначається у літературі, змістом зовнішньоекономічної політики держави є міжнародне економічне співробітництво, яке може здійснюватися у таких організаційних формах, як: міжнародне економічне співробітництво держави з державою; співробітництво держави з міжнародними організаціями, зокрема економічними, на правах повноцінного членства; співробітництво держави з міжнародними економічними організаціями на правах асоційованого членства; економічне співробітництво держави з відповідною групою держав; співробітництво держави через певну міжнародну організацію з іншими державами, які не є її членами; співробітництво держави через певну міжнародну організацію з іншими державами, які є її членами [9, с. 105]. В.Г. Федоренко розглядає зовнішньоекономічну політику як структурний компонент явища загального - економічної політики [10, с. 481].

З наведеного можна дійти висновку, що механізмам та засобам, що покликані забезпечувати втілення зовнішньоекономічної політики, обов'язково має бути притаманний правовий характер, тобто втілення у відповідні правові норми, дотримання яких забезпечується інструментами контролю (нагляду) та інститутом відповідальності.

Слід зауважити, що механізм правового регулювання будь-яких суспільних відносин починається з визначення мети та завершується досягненням певного результату. Так, у літературі зазначається, що мета регулювання зводиться до забезпечення функціонування суб'єктів права відповідно до певних приписів та моделей, щоб соціальні процеси відбувалися в корисних для суспільства, держави та окремої особи напрямах [7, с. 182, 183].

Оскільки зовнішньоекономічна діяльність є сферою, у якій поєднуються як публічні, так і приватноправові відносини, держава застосовує специфічні засоби впливу. Водночас форми впливу (джерела регулювання, які втілюються у вигляді нормативно-правових актів) залишаються загальними в силу конституційного положення про те, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України) [6].

У теорії адміністративного права вважається, що механізм регулювання включає, як правило, чотири елементи: 1) суб'єкт - орган або посадова особа, які здійснюють регуляторну діяльність; 2) об'єкт - процес, явище чи особа, щодо якого здійснюється регулювання; 3) засоби регулювання - сукупність прийомів та методів безпосереднього впливу об'єкта на суб'єкт;4) «зворотній зв'язок» - характеристика зустрічного підкорення об'єкта владному впливу суб'єкта регулювання [1, с. 8, 9].

Таким чином, механізм та засоби державного регулювання зовнішньоекономічних відносин співвідносяться як ціле та частина. Механізм як ширше поняття в своїй основі має державне управління як вид управління соціального. У свою чергу засоби регулювання є конкретними прийомами реалізацій владного впливу і реальними (практичними) проявами державного механізму.

З урахуванням наведеного класифікацію засобів правового регулювання зовнішньоекономічної діяльності пропонується проводити через призму публічного та приватноправового рівнів зовнішньоекономічних відносин, умовно об'єднуючи їх у такі групи:

- засоби, що використовуються державою для участі у публічних (міжнародних) економічних зав'язках (публічний або міждержавний рівень міжнародних економічних відносин);

- засоби, за допомогою яких здійснюється державне регулювання зовнішньоекономічної діяльності господарюючих суб'єктів (приватноправовий рівень міжнародних економічних відносин).

Дана класифікація пропонується як доповнення до традиційної класифікації, яка поділяє відповідні засоби державного регулювання на тарифні та нетарифні. Для обґрунтування її практичної цінності пропонується звернути увагу на таке.

Природа зовнішньоекономічної діяльності втілюється в перманентному існуванні міжнародних економічних зв'язків на двох рівнях: 1) рівень держав (правові форми: міжнародні конвенції, міждержавні, міжурядові та міжвідомчі угоди; угоди з міжнародними організаціями);2) рівень бізнесу (зовнішньоекономічні договори (контракти)).

В обох названих сферах істотне значення має як внутрішньодержавна регуляторика (яка впливає на тих суб'єктів, які перебувають під суверенітетом держави), так і міждержавна координація. Щодо останньої вживання словосполучення «державне регулювання» вбачається не досить обґрунтованим, оскільки це означало би право однієї держави впливати на владну діяльність іншої, що суперечить концепції суверенітету, тому у міжнародних відносинах є неприпустимим.

Враховуючи викладене, запропонований поділ засобів регулювання у сфері зовнішньоекономічної діяльності умовно на засоби, що застосовуються на публічному рівні відносин, та засоби, які застосовуються на приватному рівні відносин, вбачається таким, що відповідає природі даної діяльності та узгоджується з її основними сферами.

Наведене знаходить своє підтвердження в нормах чинного законодавства.

Наприклад, відповідно до п. 8 частини другої статті 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», до основних завдань Кабінету Міністрів України належать організація і забезпечення провадження зовнішньоекономічної діяльності, митної справи [4].

Відповідно до пункту 4 Положення про Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 р. № 459 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 11 вересня 2019 р. № 838), Мінекономіки відповідно до покладених на нього завдань проводить постійний моніторинг розвитку зовнішньоекономічних зв'язків, аналізує ефективність експорту та імпорту товарів (робіт, послуг), розробляє і забезпечує здійснення заходів щодо розвитку та вдосконалення структури експорту та імпорту товарів (робіт, послуг), розробляє рекомендації для відповідних галузей економіки з урахуванням кон'юнктурних змін на світовому ринку (п. 210); розробляє пропозиції щодо запровадження нових форм економічного співробітництва з іноземними державами та поліпшення торговельно-економічних відносин з ними (п. 212); здійснює загальну координацію діяльності української частини двосторонніх комісій, комітетів, координаційних рад та інших міжурядових органів з питань економічного співробітництва (п. 213); проводить в установленому порядку розслідування з метою встановлення фактів дискримінаційних та/або недружніх дій з боку інших держав, митних союзів чи економічних угруповань щодо законних прав та інтересів суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності України (п. 232) та інше.

Таким чином, держава в особі Кабінету Міністрів України, Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України бере безпосередню участь у міжнародних економічних зв'язках, взаємодії з іншими державами та міжнародними організаціями. Цей рівень є публічно-правовим, що й зумовлює особливі засоби, які можуть застосовуватися на ньому.

Прикладом засобів державного регулювання публічно-правового рівня є заходи, передбачені статтею 29 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність», які можуть бути застосовані державою у відповідь на дискримінаційні та/або недружні дії інших держав, митних союзів або економічних угруповань (повне або часткове ембарго, позбавлення режиму найбільшого сприяння, запровадження спеціального мита тощо).

Незважаючи на те, що зазначені заходи можуть безпосередньо зачіпати інтереси суб'єктів приватного права, їхньою спільною рисою, яка визначає публічно-правову природу, є спрямованість насамперед на суб'єктів публічного права - держави, митні союзи або економічні угруповання. Тобто такі засоби застосовуються для досягнення не стільки суто економічних, скільки більшою мірою політичних (публічних) цілей.

На відміну від вищенаведених, засоби, за допомогою яких здійснюється державне регулювання зовнішньоекономічної діяльності господарюючих суб'єктів, втілюються в інструментах, спрямованих на регулювання діяльності суб'єктів приватного права. Їхня особливість полягає в тому, що вони покликані досягати насамперед економічних цілей.

Такими засобами можуть виступати ліцензування, квотування, заборона експорту (імпорту), застосування технічних регламентів та стандартів, засоби тарифного регулювання та інші форми регуляторного впливу. Хоча слід визнати, що наведений перелік є орієнтовним та не претендує на роль вичерпного.

Легальна дефініція інституту ліцензування зовнішньоекономічних операцій викладена у статті 16 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність», у частині першій якої ліцензування зовнішньоекономічних операцій визначається як комплекс адміністративних дій органу виконавчої влади з питань економічної політики з надання дозволу на здійснення суб'єктом зовнішньоекономічної діяльності експорту (імпорту) товарів [5].

Іншим прикладом засобів регулювання у сфері зовнішньоекономічної діяльності, що реалізується на приватноправовому рівні відносин, є квотування. Регуляторний вплив даного засобу втілюється через встановлення граничного обсягу (квоти) виробництва чи обігу певних товарів і послуг.

Українським законодавством передбачено різні види квот, що можуть застосовуватися у зовнішньоекономічній діяльності: глобальні, групові, експортні (імпортні), індивідуальні, спеціальні.

Слід зазначити, що регуляторний вплив названих засобів може забезпечуватися як їх поєднанням, так і застосуванням кожного засобу окремо. Наприклад, надання суб'єкту зовнішньоекономічної діяльності дозволу на здійснення протягом визначеного періоду експорту (імпорту) товарів, щодо яких не встановлюються певні квоти (кількісні або інші обмеження), є характерним для так званого неавтоматичного ліцензування. Натомість автоматичне ліцензування, навпаки, полягає у наданні суб'єкту зовнішньоекономічної діяльності дозволу на здійснення протягом визначеного періоду експорту (імпорту) товарів, щодо яких не встановлюються певні квоти (кількісні або інші обмеження).

Як цікавий приклад застосування названих засобів регулювання зовнішньоекономічної діяльності в їх поєднанні можна навести постанову Кабінету Міністрів України від 23 березня 2020 р. № 229 «Про внесення змін у додаток 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2019 р. № 1109» [11].

Цією постановою, прийнятою у березні 2020 року в рамках заходів, спрямованих на запобігання поширенню коронавірусної хвороби COVID-19, було встановлено ліцензування експорту товарів за кодом згідно з УКТЗЕД 2207 (спирт етиловий) строком до 1 червня 2020 року та одночасно запроваджено квоту на даний товар у обсязі 0 л. Завдяки цим заходам фактично було заборонено експорт спирту етилового, що дозволило в умовах епідемії забезпечити першочергове задоволення потреб внутрішнього ринку України. Це може розглядатися як прояв захисної функції зовнішньоекономічної політики України.

Втіленням практичного застосування державою названих засобів регулювання зовнішньоекономічної діяльності у 2021 році є постанова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2020 р. № 1329 «Про затвердження переліків товарів, експорт та імпорт яких підлягає ліцензуванню, та квот на 2021 рік», якою, зокрема, затверджено обсяги квот товарів, експорт яких підлягає ліцензуванню, та перелік товарів, експорт яких підлягає ліцензуванню.

Через притаманну названим засобам регулювання гнучкість ліцензування та квотування можна розглядати в якості динамічних засобів державного регуляторного впливу на зовнішньоекономічну діяльність. Водночас, попри безсумнівну ефективність та важливість таких регуляторних засобів, вони не завжди виконують ті функції, для виконання яких покликані. Наприклад, у літературі зазначається можливість зловживання ліцензуванням, що викликає зниження довіри до України як надійного партнера у зовнішньоекономічних відносинах, зниження інвестиційної привабливості національної економіки тощо [2, с. 42].

Слід погодитися, що наявність інститу- ційного складника будь-яких регуляторних засобів теоретично може нести в собі ризики зловживання. Так, у разі запровадження ліцензування ліцензії видаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері економічного розвитку, а також у межах наданих ним повноважень - відповідним республіканським органом Автономної Республіки Крим, структурним підрозділом обласної, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій (стаття 16 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність»).

Тому для запобігання зловживанням потрібно констатувати важливість контролю за дотриманням законодавства з боку органів, які відповідно до своїх повноважень беруть участь у запровадженні та реалізації заходів регулювання зовнішньоекономічної діяльності, та неухильність настання відповідальності для винних осіб у разі виявлення порушень законодавства.

Схожим за правовою природою на заходи ліцензування та квотування є інститут заборон на певні експортні, імпортні операції. Так, відповідно до статті 17 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність» в Україні забороняється експорт з території України предметів, які становлять національне, історичне, археологічне або культурне надбання українського народу, що визначається згідно із законами України;імпорт або транзит будь-яких товарів, про які заздалегідь відомо, що вони можуть завдати шкоди суспільній моралі, здоров'ю чи становити загрозу життю населення, тваринному світу та рослинам, або призвести до заподіяння шкоди навколишньому природному середовищу, якщо стосовно транзитних товарів не вжито необхідних заходів для запобігання такій шкоді; імпорт продукції та послуг, що містять пропаганду ідей війни, расизму та расової дискримінації, геноциду тощо, які суперечать відповідним нормам Конституції України; експорт природних ресурсів, які вичерпуються, якщо обмеження також застосовуються до внутрішнього споживання або виробництва; експорт та імпорт товарів, які здійснюються з порушенням прав інтелектуальної власності; експорт з території України товарів у межах виконання рішень Ради Безпеки ООН про застосування обмежень або ембарго на поставки товарів у відповідну державу.

Відмінність названого інституту полягає у тому, що, якщо в рамках ліцензій та/або квот відповідні операції є хоча й обмеженими, але можливими, в умовах заборони здійснення таких операцій стосовно відповідних видів товарів виключається.

Крім наведених, законодавством передбачено й інші засоби регуляторного впливу, які реалізуються на приватноправовому рівні зовнішньоекономічних відносин. До них, зокрема, можна віднести стандартизацію та технічне регулювання.

Технічні регламенти, фармакологічні, санітарні, фітосанітарні, ветеринарні та екологічні заходи, стандарти та вимоги до товарів, що імпортуються в Україну, застосовуються в порядку, встановленому законодавством України (статті 18 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність»). Вказане можна розглядати як засіб регулювання зовнішньоекономічної діяльності, покликаний забезпечити відповідність імпортованої продукції певним вимогам (стандартам).

Правову основу застосування названих засобів становлять Закони України «Про стандартизацію», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про пестициди та агрохімікати», «Про лікарські засоби», «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» та інші нормативні акти, що встановлюють вимоги до відповідних видів продукції, яка імпортується в Україну.

Водночас заслуговує на увагу думка про те, що у визначенні кола засобів державного регулювання зовнішньоекономічних відносин не слід обмежуватися тільки положеннями профільного закону, адже відповідні правові інститути наявні і в інших законодавчих актах.

Як приклад можна навести інститут граничних строків розрахунків за операціями з експорту та імпорту товарів, передбачений статтею 13 Закону України «Про валюту і валютні операції» [3]. Так, пунктом 21 Положення про заходи захисту та визначення порядку здійснення окремих операцій в іноземній валюті, затвердженого постановою Правління НБУ від 2 січня 2019 року № 5, визначено, що граничні строки розрахунків за операціями з експорту та імпорту товарів становлять 365 календарних днів.

Оскільки негативним наслідком порушення даних строків для суб'єкта господарювання виступає стягнення на нього пені на користь держави у розмірі 0,3 відсотка суми неодержаних грошових коштів за договором (вартості недопоставленого товару), зупинення нарахування якої є можливим лише шляхом подання відповідного позову до суду або міжнародного комерційного арбітражу, такий засіб правового регулювання слід розглядати як досить ефективний та стимулюючий дотримання платіжної дисципліни всіма учасниками зовнішньоторговельних операцій.

Окрему групу становлять засоби, спрямовані на захист національного товаровиробника, передбачені законами України «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту, «Про захист національного товаровиробника від субсидованого імпорту», «Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну».

Усі вказані засоби регулювання вважаються нетарифними. Їхньою спільною рисою є відсутність самостійної мети наповнення державного бюджету.

Аналіз законодавства дозволяє погодитися з доводами М.В. Шульги про те, що «правова регламентація заходів нетарифного регулювання регламентується величезною, не систематизованою кількістю правових актів різного рівня. Це є наслідком того, що взагалі вся сукупність таких заходів досі не отримала загальноприйнятої класифікації. Кожен, хто торкається цієї теми, для спрощення розгляду пропонує власне бачення: виокремлюючи тарифні заходи, все інше називає нета- рифними заходами, навіть пряме втручання у зовнішню торгівлю» [13, с. 72, 73]. Слід констатувати, що наведені висновки дотепер залишаються актуальними.

Поряд із нетарифними, окремий вид засобів регуляторного впливу на зовнішньоекономічну діяльність становить тарифне регулювання. Правову основу останнього становлять Закони України «Про Митний тариф України», «Про вивізне (експортне) мито на відходи та брухт чорних металів», «Про вивізне (експортне) мито на живу худобу та шкіряну сировину», «Про ставки вивізного (експортного) мита на насіння деяких видів олійних культур» та інші.

Аналіз національного законодавства дає змогу виокремити дві основні функції мита: захисну (захист національного товаровиробника від іноземної конкуренції) та фіскальну (наповнення державного бюджету). Саме остання функція тарифного регулювання істотно вирізняє його від інших засобів (ліцензування, квотування, стандартизація тощо) та дозволяє виокремити його як специфічний інструмент, який не тільки справляє регуляторний вплив на відносини у сфері зовнішньої торгівлі, але й сприяє наповненню державного бюджету.

Природа як нетарифних, так і тарифних засобів, що реалізуються на приватноправовому рівні відносин, зумовлюється тим, що сторонами зовнішньоекономічної операції, на процес реалізації яких впливають ці засоби, є не публічні органи, а суб'єкти господарювання, на яких покладається дотримання відповідних правил під час здійснення імпортних операцій. Ці засоби, як правило, виступають інструментами досягнення економічних і в меншому ступені зовнішньополітичних цілей держави.

Окремо слід зауважити, що як для нета- рифних засобів, так і для тарифного регулювання характерна несистематизованість законодавства, наявність значної кількості нормативно-правових актів, що не сприяє ані виробленню підходів до класифікації, ані зручності застосування.

Висновки