Правове регулювання державної підтримки вирощування енергетичних рослин в Україні

канд. юрид. наук, юрист

Громадської спілки «Біоенергетична Асоціація України»

Стаття присвячена аналізу бар'єрів, що перешкоджають у вирощуванні енергетичних рослин в Україні, а також формулюванню пропозицій щодо створення механізму державної підтримки вирощування енергетичних рослин в Україні. Бар'єри, що перешкоджають вирощуванню енергетичних рослин в Україні, поділено на законодавчі, адміністративні та фінансові. До законодавчих бар'єрів віднесено: 1) відсутність визначення терміна «енергетичні рослини» у законодавстві України, для подолання якого запропоновано внести зміни до статті 1 Закону України «Про альтернативні джерела енергії», в якій передбачити визначення, що наведено у статті; 2) ускладнену процедуру оренди земель державної та комунальної власності, для подолання якого запропоновано внести зміни до частини другої статті 134 Земельного кодексу України та передбачити надання в оренду малопродуктивних та деградованих земельних ділянок сільськогосподарського призначення для вирощування енергетичних рослин без проведення земельних торгів; 3) залежність розміру орендної плати за земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності від нормативної грошової оцінки землі, для подолання якого запропоновано внести зміни до Податкового кодексу України та зафіксувати максимальний відсоток нормативної грошової оцінки, який застосовується для визначення орендної плати для земель державної та комунальної власності з метою вирощування на них енергетичних рослин, на весь строк дії договору оренди; 4) короткі строки догово - ру оренди земельної ділянки, для подолання якого запропоновано збільшити мінімальний строк оренди земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної та комунальної форми власності, що надаються для вирощування енергетичних рослин, до 20 років. До адміністративних бар'єрів віднесено відсутність ринку біомаси, подолання якого можливе в результаті прийняття законопро- єкту, що передбачає створення системи електронної торгівлі біопаливом. До фінансових бар'єрів віднесено необхідність залучення значних інвестицій на початкових етапах закладення плантацій енергетичних рослин та тривалий період окупності проєктів з вирощування енергетичних рослин, для подолання яких запропоновано розробити механізм державної підтримки вирощування енергетичних рослин в Україні.

Ключові слова: бар'єри, біомаса, біопаливо, оренда земель державної та комунальної власності, закладення насаджень, компенсація.

Постановка проблеми. Україна є залежною від імпорту енергоносіїв. Зокрема, у 2018 році їх імпортовано на 17 млрд. доларів, що склало 27 % від загального імпорту [1]. Натомість, як аграрна держава, Україна може самостійно виробляти місцеве паливо шляхом вирощування енергетичних рослин. З таких рослин отримується тверда біомаса, що використовується для виробництва твердого біопалива (тріска, гранули, брикети та інші види біопалива) або для виробництва енергії (теплової/електричної), отже, забезпечується заміщення імпортованих енергоносіїв. Плантації енергетичних рослин в Україні на 2018 рік сумарно становили 4 000 га та за прогнозами повинні були збільшитись на 2 000-2 500 га впродовж 2018-2019 років за рахунок анонсованих планів суб'єктів господарювання, що вже вирощують енергетичні рослини в Україні. Найбільші площі плантацій в Україні належать енергетичній вербі, друге місце за площами посідає міскантус [2]. Для порівняння, за даними Європейської біоенергетичної асоціації [3] майже всі країни-члени ЄС розглядають енергетичні рослини як перспективний напрям посилення енергетичної незалежності і вже мають сумарно близько 117 401 га плантацій на своїх територіях як деревних, так і трав'яних енергетичних рослин. Лідерами серед країн ЄС за сумарними площами під енергетичними рослинами є Польща (17 824 га), Німеччина (15 800 га), Великобританія (13 000 га), Швеція (11 623 га) та Греція (11 010 га). Очевидно, що Україна має всі можливості для збільшення площ під енергетичними культурами. Однак суб'єкти господарювання, що вирощують енергетичні рослини в Україні та вже здійснили капіталовкладення у висадку плантацій енергетичних рослин і техніку для посадки і збору врожаю біомаси, стикаються з рядом бар'єрів, що мають законодавчий, адміністративний та фінансовий характер та перешкоджають ефективному вирощуванню таких рослин, а також стримують подальший розвиток цього напряму в Україні. Для подальшого збільшення кількості плантацій енергетичних рослин необхідно подолати наявні бар'єри, а також розробити оптимальний механізм державної підтримки вирощування енергетичних рослин в Україні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У юридичній науці дослідженню питання правового регулювання виробництва і споживання біопалива присвячено чимало уваги. Окремі правові аспекти цієї проблематики досліджували Г. І. Балюк, Т. О. Коваленко, О.Б. Кишко-Єрлі, В. І. Семчик, Т. К. Овер- ковська, В. Ю. Уркевич, С. А. Оболєнська, Є. В. Голомозий та інші. Слід зазначити, що дослідження зазначеного питання не можливе без використання наукових праць представників економічної та технічної наук, зокрема Г. Г. Гелетухи, Т. А. Желєзної та інших. Однак питання правового регулювання державної підтримки вирощування енергетичних рослин розглядається вперше.

Метою статті є аналіз наявних бар'єрів, що перешкоджають ефективному вирощуванню енергетичних рослин в Україні, а також формування пропозицій щодо їх подолання та розроблення оптимального механізму державної підтримки вирощування енергетичних рослин в Україні.

Виклад основного матеріалу. Бар'єри, що перешкоджають здійснювати діяльність щодо вирощування та використання енергетичних рослин в Україні, слід розділити на декілька груп, зокрема: на законодавчі, адміністративні та фінансові. До законодавчих бар'єрів слід віднести, по-перше, відсутність визначення терміна «енергетичні рослини» в законодавстві України. Правове регулювання використання біомаси в Україні здійснюється за допомогою низки законодавчих та підзаконних актів. Насамперед, це Закон України «Про альтернативні джерела енергії» [4], Закон України «Про альтернативні види палива» [5] та інші. Однак жодний нормативно-правовий акт не надає визначення терміна «енергетичні рослини», і очевидно, що спеціальне правове регулювання діяльності щодо вирощування та використання енергетичних рослин відсутнє. Хоча це не заважає здійснювати фактичну діяльність з вирощування енергетичних рослин, адже при цьому використовується звичайна сільськогосподарська практика, застосовується земельне законодавство щодо оренди та використання земельних ділянок, а окремі енергетичні рослини занесено до Державного реєстру сортів рослин, придатних до поширення в Україні, для подальшого розвитку ринку вирощування енергетичних рослин та розроблення механізму державної підтримки такий стан речей є бар'єром. У зв'язку з цим доцільним видається внесення змін до Закону України «Про альтернативні джерела енергії» та надання законодавчого визначення терміна «енергетичні рослини». Важливими ознаками енергетичних рослин, що мають бути відображені у визначенні, є те, що такі рослини є багаторічними, тобто під час зрізу їхня коренева система залишається у ґрунті і продовжується вегетація. Крім того, це мають бути штучні насадження, що вирощуються у плантаційний спосіб, тобто території, де відбулось заліснення або де ростуть багаторічні рослини, що не були спеціально висаджені, не можуть вважатися насадженнями енергетичних рослин. Збір врожаю енергетичних рослин може відбуватися з періодичністю від 1 до 5 років, а визначальною ознакою для них є те, що кінцевою метою їх вирощування є отримання біомаси та виробництво енергії з неї (електричної, теплової або механічної). Отже, пропонуємо таке визначення внести до статті 1 Закону України «Про альтернативні джерела енергії»: «енергетичні рослини - багаторічні рослини, коренева система яких залишається у ґрунті після збору врожаю та продовжує процес вегетації, що вирощуються у плантаційний спосіб з періодичністю збору врожаю від 1 до 5 років з метою отримання біомаси для подальшого виробництва енергії з неї».

По-друге, бар'єром для реалізації проєктів з вирощування енергетичних рослин є ускладнена процедура оренди земель державної та комунальної власності. Процедура оренди земельних ділянок відрізняється залежно від того, до якої форми власності належить земельна ділянка - державної чи комунальної або приватної. Відповідно до статті 124 Земельного кодексу України (ЗКУ) [6], передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється або на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування або за результатами проведення земельних торгів. Земельні торги є досить тривалим процесом, що значно збільшує часовий проміжок започаткування проектів з вирощування енергетичних рослин. Для скорочення процесу отримання в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності під час реалізації проєктів з вирощування енергетичних рослин доцільно внести зміни до частини другої статті 134 ЗКУ, в якій розширити перелік випадків, коли не підлягають продажу на земельних торгах земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них, а саме у разі надання в оренду малопродуктивних та деградованих земельних ділянок сільськогосподарського призначення для вирощування енергетичних рослин. Малопродуктивні та деградовані земельні ділянки зазвичай не використовуються для товарного сільськогосподарського виробництва, оскільки характеризуються низькою родючістю, їх господарське використання за призначенням є економічно неефективним. Однак для вирощування енергетичних рослин вони є придатними. Більше того, енергетичні рослини здатні покращити родючість таких земель. У такому разі надання земельних ділянок в оренду здійснюватиметься, відповідно до статті 123 ЗКУ, на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування з урахуванням проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі надання земельної ділянки зі зміною її цільового призначення або формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання), або ж без складення документації із землеустрою, якщо земельна ділянка зареєстрована в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр», право власності на неї зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, зміна її меж та цільового призначення не здійснюється.

По-третє, бар'єром для реалізації про- єктів з вирощування енергетичних рослин є залежність розміру орендної плати за земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності від нормативної грошової оцінки землі. Відповідно до ст. 288 Податкового кодексу України (ПКУ) [7], розмір орендної плати за землі сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності залежить від розміру нормативної грошової оцінки. Непередбачувана зміна розміру орендної плати впливає на економічні показники проєктів з вирощування енергетичних рослин, у зв'язку з цим доцільно внести зміни до ПКУ та зафіксувати максимальний відсоток нормативної грошової оцінки, який застосовується для визначення орендної плати для земель державної та комунальної власності з метою вирощування на них енергетичних рослин, на весь строк дії договору оренди. Обмеження максимального розміру орендної плати для земель, на яких вирощуються енергетичні рослини, унеможливить непередбачувані зміни розміру орендної плати протягом строку дії договору оренди земельних ділянок державної та комунальної власності та позитивно вплине на економічні показники проєктів з вирощування енергетичних рослин.

По-четверте, бар'єром для реалізації проєктів з вирощування енергетичних рослин може стати строк дії договору оренди земельної ділянки. ЗКУ та Закон України «Про оренду землі» [8] встановлюють граничні строки оренди землі для різних категорій та видів використання земель. Так, статтею 93 ЗКУ та статтею 19 Закону України «Про оренду землі» передбачено, що строк дії договору оренди землі визначається за згодою сторін, але не може перевищувати 50 років, що означає, що жоден договір оренди земельної ділянки будь-якої категорії земель, у тому числі сільськогосподарського призначення, що використовуються для вирощування енергетичних рослин, не може бути укладений на строк, що перевищує 50 років. Разом із тим визначено також і мінімальний строк оренди земель сільськогосподарського призначення відповідного виду використання. Зокрема, у разі передачі в оренду земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства, особистого селянського господарства строк дії договору оренди землі визначається за згодою сторін, але не може бути меншим як 7 років. Отже, оскільки для вирощування енергетичних рослин переважно використовуються земельні ділянки сільськогосподарського призначення, у законодавстві передбачені мінімальні та максимальні можливі строки оренди земельних ділянок - від 7 до 50 років. Однак, для проєктів з вирощування енергетичних рослин мінімальний строк у 7 років є недостатнім для повного життєвого циклу існування плантацій, який становить 20 і більше років, тому доцільно збільшити мінімальний строк оренди земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної та комунальної форми власності, що надаються для вирощування енергетичних рослин, до 20 років.

До адміністративних бар'єрів, що перешкоджають вирощуванню та використанню енергетичних рослин в Україні, слід віднести відсутність ринку біомаси. За результатами опитування, проведеного Біоенергетичною Асоціацією України [9], цей бар'єр залежить від багатьох факторів. З одного боку, ринок генерації теплової та електричної енергії з використанням біомаси розвивається досить повільно, однією із причин чого є відсутність біомаси. З іншого боку, часто виробники і споживачі біомаси не можуть вступити у договірні відносини між собою лише через те, що їм невідомо про наявність відповідного виробника чи споживача біомаси. З метою створення ринку біомаси Державним агентством з енергоефективності та енергозбереження розроблено проект Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розвитку торгівлі твердими біологічними видами палива» [10], що передбачає створення системи електронної торгівлі біопаливом. На нашу думку, ухвалення зазначеного законопроекту призведе до подолання зазначеного бар'єру та створить законодавче підґрунтя для розвитку ринку біомаси, в тому числі біомаси, отриманої внаслідок вирощування енергетичних рослин, оскільки на зазначеній електронній платформі матимуть змогу здійснювати торгівлю біомасою всі зацікавлені приватні суб'єкти господарювання, а на державні та комунальні лісові господарства передбачено покладення обов'язку такої торгівлі.

До основних фінансових бар'єрів, що заважають розвитку ринку вирощування енергетичних рослин, слід віднести необхідність залучення значних інвестицій на початкових етапах закладення плантацій енергетичних рослин та тривалий період окупності проєктів з вирощування енергетичних рослин. Значну частку початкових інвестицій займають витрати на посадковий матеріал. За даними Біоенергетичної Асоціації України, вартість посадкового матеріалу окремих енергетичних рослин стеновить: енергетична верба - 1,2 грн./шт.; міскантус - 3 грн./шт.; тополя - 4,61 грн./шт. [11]. За різними оцінками період окупності проєктів з вирощування енергетичних рослин становить 6-8 років. З метою зменшення періоду окупності проєктів з вирощування енергетичних рослин та підвищення їх економічної ефективності може застосовуватися державна підтримка такої діяльності. Зокрема, в деяких країнах-членах ЄС передбачена пряма підтримка шляхом надання компенсації вартості закладення плантацій енергетичних рослин. Наприклад, підтримка вирощування енергетичних рослин в Англії забезпечувалася за допомогою Схеми підтримки вирощування енергетичних рослин (Energy Crops Scheme (ECS) в рамках Програми розвитку сільського господарства для Англії (RDPE) [12]. Схема підтримки мала два періоди: ECS1 (2000-2006 рр.), протягом якого здійснювалися фіксовані виплати для підтримки закладення нових плантацій, ECS2 (20072013 рр.), протягом якого здійснювалася виплата 50 % всіх витрат, понесених на закладення плантацій. Для подолання фінансових бар'єрів у вирощуванні енергетичних рослин аналогічну систему підтримки вирощування енергетичних рослин доцільно розробити в Україні. Державна підтримка може надаватися у вигляді компенсації витрат, понесених на закладення плантацій енергетичних рослин та догляд за ними. За розрахунками Біоенергетичної Асоціації України [11], обсяг компенсації для таких енергетичних рослин, як тополя, слід встановити у розмірі 20 тис. грн./га, для верби - 21 тис. грн./га, для міскантусу - 24 тис. грн./га. На думку представників Інституту біоенергетичних культур і цукрових буряків НААН, обсяг компенсації має бути таким, щоб термін окупності вкладень становив близько 3 років (окупність наставала після першого циклу збирання урожаю біомаси). Для деревних культур (тополя, верба) - в розмірі близько 20 тис. грн./га; для міскантусу - близько 60 тис. грн./га [13]. Аналогічні механізми державної підтримки вже діють сьогодні у суміжних сферах. Наприклад, Постановою Кабінету Міністрів України від 15 липня 2005 р. № 587 затверджено Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для розвитку виноградарства, садівництва і хмелярства [14]. Зазначений Порядок визначає механізм використання коштів для часткової компенсації вартості із закладення насаджень, догляду за ними, придбання садивного матеріалу плодово-ягідних культур, винограду та хмелю. За інформацією Мінагрополітики, Законом України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» на цю програму передбачено видатки загального фонду в сумі 400 млн. грн. [15]. Схожий механізм використання бюджетних коштів доцільно розробити для підтримки вирощування енергетичних рослин та догляду за ними. Бюджетні кошти можуть надаватися за такими напрямами: проведення робіт із закладення насаджень енергетичних рослин та проведення робіт із догляду за насадженнями енергетичних рослин. Для отримання компенсації повинна проводитися перевірка суб'єктів господарювання за формальними ознаками (за поданими документами), а також виїзні перевірки для підтвердження фактичних обсягів робіт, виконаних відповідними суб'єктами господарювання. За умови позитивного висновку перевірки уповноважений орган здійснюватиме виплату компенсації витрат на закладення насаджень у перший та третій рік закладення плантацій. Поетапний механізм надання компенсації витрат на закладення насаджень енергетичних рослин та догляду за ними є найбільш прозорим та містить найменше ризиків з точки зору можливого недобросовісного використання бюджетних коштів, оскільки передбачає формальну перевірку за наданими документами, виїзні перевірки після фактичного закладення насаджень, контроль за сходженням енергетичних рослин, а також контроль за здійсненням догляду за насадженнями, на які було отримано компенсацію під час їх закладення. У Законі України «Про альтернативні джерела енергії» необхідно також передбачити законодавчу підставу для розроблення такого механізму компенсації вартості закладення насаджень енергетичних рослин та догляду за ними. Для цього пропонуємо доповнити статтю 9 Закону України «Про альтернативні джерела енергії» положенням, яке передбачало б, що стимулювання виробництва та споживання енергії, виробленої з альтернативних джерел, здійснюється також через державну підтримку вирощування енергетичних рослин шляхом відшкодування частини витрат на закладення та догляд за насадженнями енергетичних рослин.

бар'єри вирощування енергетичні рослини державна підтримка

Вирощування енергетичних рослин в Україні є перспективним напрямом діяльності для сільськогосподарських товаровиробників. Подальший розвиток цього напряму стримують ряд бар'єрів законодавчого, адміністративного та фінансового характеру. Зазначені бар'єри доцільно подолати шляхом внесення змін до законодавства, що регулює діяльність щодо вирощування та використання енергетичних рослин, а також шляхом розроблення механізму державної підтримки такої діяльності через надання компенсації вартості закладення 1 га енергетичних рослин та догляду за ними.