Сільські території України у несприятливих умовах: підходи до делімітації, особливості розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

СІЛЬСЬКІ ТЕРИТОРІЇ УКРАЇНИ У НЕСПРИЯТЛИВИХ УМОВАХ: ПІДХОДИ ДО ДЕЛІМІТАЦІЇ, ОСОБЛИВОСТІ РОЗВИТКУ

Барановський М.О.,

доктор географічних наук, професор кафедри географії, туризму та спорту Ніжинський державний університет імені Миколи Гоголя

Барановська О.В.,

кандидат географічних наук, доцент кафедри географії, туризму та спорту Ніжинський державний університет імені Миколи Гоголя

Анотація

населення сільський делімітація скорочення

На сучасному етапі реалізації регіональної політики особливої уваги з боку держави потребують сільські території у несприятливих умовах. Вони є новим функціональним типом територій України, до якого нині належать 114 «старих» адміністративних районів 14 регіонів України. Загальна площа цих територій становить 150,2 тис. км², у них мешкає 2,8 млн осіб. Перелік сільських територій у несприятливих умовах, критерії їхньої делімітації, які офіційно затверджені в Державній стратегії регіонального розвитку України на період до 2027 року, містять дискусійні моменти й потребують наукової оцінки. У дослідженні на основі аналізу статистичних даних і використання інструментарію платформи datatowel.in.ua, картографічного методу визначено міжрайонні та регіональні відмінності основних характеристик сільських територій у несприятливих умовах. Встановлено, що виділення цих територій здійснено з порушенням чинних підходів і критеріїв їхньої делімітації, зокрема критеріальних меж показника темпів скорочення населення. Виявлено, що майже 25% районів, які належать до такого функціонального типу територій, не є сільськими згідно з критеріями ЄС. Доведена необхідність запровадження варіативності використання критеріїв ідентифікації сільських територій у несприятливих умовах, за яких до них можуть бути віднесені райони, які відповідають двом із трьох чинних показників. Обґрунтовано доцільність зменшення порогового значення критерія «Темпи скорочення населення» із 30% до величини, яка на 25% перевищує пересічні для країни значення. Визначено 14 районів у десяти регіонах України, які доцільно включити до переліку сільських територій у несприятливих умовах у найближчій перспективі. На прикладі Чернігівської та Сумської областей розкрито особливості делімітації сільських територій у несприятливих умовах на рівні територіальних громад. Доведено необхідність конкретизації завдань із подолання проблем сільських територій, які виписані в Державній стратегії регіонального розвитку України до 2027 року. Окреслено перспективні напрями наукових досліджень, результати яких мають стати вагомим підґрунтям для розроблення системи заходів з активізації розвитку сільських проблемних територій.

Ключові слова: сільські території, регіональний розвиток, регіональна політика, критерії делімітації, активізація розвитку сільських територій.

Abstract

Rural areas of ukraine in unfavourable conditions: approaches to delimitation, features of development. Baranovskyi M.O., Baranovska O.V.

At the present stage of regional policy implementation, rural areas in unfavourable conditions need special attention from the state. They are a new functional type of territories of Ukraine, which currently includes 114 “old” administrative districts of 14 regions of Ukraine. The total area of these territories is 150.2 thousand km² with a population of 2.8 million people. The list of rural areas in unfavourable conditions, the criteria for their delimitation, which are officially approved in the State Strategy for Regional Development of Ukraine for the period up to 2027, contain controversial points and require scientific evaluation. The study, based on the analysis of statistical data and the use of datatowel.in.ua platform tools, cartographic method, defines the inter-district and regional differences in the main characteristics of rural areas in unfavourable conditions. It is established that the determination of these areas was carried out in violation of current approaches and criteria for their delimitation, in particular the criterion limits of the indicator of the population decline rate. The study found that almost 25% of areas belonging to this functional type of territory are not rural according to EU criteria. The article proves the necessity of introducing variability in the use of criteria for the identification of rural areas in unfavourable conditions, in which areas that correspond to two of the three existing indicators, can be attributed to them. It justifies reducing the threshold value of the criterion “Population decline rate” from 30% to a value that is 25% higher than the national average. 14 districts in ten regions of Ukraine, which should be included in the list of rural areas in unfavourable conditions in the near future, are identified. The article reveals the peculiarities of delimitation of rural areas in unfavourable conditions at the level of territorial communities on the example of Chernihiv and Sumy regions. The need to concretize the tasks of overcoming the problems of rural territories, which are spelled out in the State Strategy for Regional Development of Ukraine for the period up to 2027, is proved. The article describes promising directions of scientific researches, the results of which should become a basis for elaborating a system of measures to enhance the development of problem rural areas.

Key words: rural areas, regional development, regional policy, delimitation criteria, enhancement of rural areas development.

Постановка проблеми

Сільські проблемні території були й лишаються головними об'єктами регіональної політики в багатьох державах світу. Індикатори та підходи до виокремлення таких проблемних територій, механізми активізації їхнього розвитку постійно еволюціонують та вдосконалюються. Реагуючи на соціально-економічні виклики сьогодення, Україна намагається запозичувати кращі практики країн ЄС як для делімітації, так і для стимулювання розвитку різних типів проблемних територій, у т.ч. і сільських. Саме тому в Державній стратегії регіонального розвитку України на період до 2027 року з-поміж 11 функціональних типів територій, які потребують особливої уваги з боку держави і застосування спеціальних механізмів та інструментів стимулювання їхнього розвитку, окремо виділені сільські території у несприятливих умовах. Загалом до них віднесено 114 «старих» адміністративних районів у 14 регіонах України. Переважно це периферійні адміністративні одиниці північно-східних і південних регіонів України. Визнання сільських територій у несприятливих умовах важливими об'єктами державної регіональної політики актуалізує наукові дослідження з оцінки підходів до делімітації та аналізу особливостей їхнього розвитку.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Питання розвитку сільських територій уже багато років перебувають у фокусі інтересів науковців, представників центральних і регіональних органів влади. Попри це, наразі немає офіційно затвердженого на законодавчому рівні трактування поняття «сільські території», хоча цей термін використовується у низці проєктів нормативних документів і напрямів діяльності Міністерства розвитку громад і територій України. Аналіз досліджень свідчить, що досі немає єдності з цього питання і у середовищі вітчизняних науковців, які пропонують розглядати сільські території то як «..складну багатофункціональну природну, соціально-економічну і природно-господарську систему. » (Саблук, 2006: 21), то як «.обжиту місцевість поза територією міст з її умовами та ресурсами, сільським населенням і різноманітними основними фондами цих територій» (Лісовий, 2007: 36), то як «...гетерогенне, поліфункціональне утворення з населенням як системоутворювальним елементом» (Павлов, 2009: 19).

Щодо сільських територій у несприятливих умовах, то вони є різновидом проблемних територій, дослідження яких лише розгортаються. На новому етапі реалізації регіональної політики (2021-2027 роки) вони стають головним об'єктом впливу держави на розвиток сільських громад. Фактично зазначені території мають замінити в нормотворчій та управлінській практиці сільські депресивні райони, делімітація яких була передбачена нормами Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів». На відміну від депресивних районів, для яких були виписані лише норми й критерії їхнього виділення, сільські території в несприятливих умовах уже офіційно визначені в Державній стратегії регіонального розвитку України на період до 2027 року. Такий підхід дозволяє уникнути помилок, через які в Україні офіційно не було визнано жодного сільського депресивного району, а численні дослідження науковців з цього питання не знайшли належного визнання (Барановський, 2010; Лісовий, 2009; Павлов, 2015; Прокопа, Попова, 2007; Прокопа, Шепотько, 2003). Водночас підходи до виділення сільських територій у несприятливих умовах, їхній перелік містять суперечливі моменти й потребують прискіпливого наукового аналізу. Щонайменше дискусійною є низка питань: 1) як можна виділити сільські території в несприятливих умовах, не маючи унормованого трактування поняття «сільські території»; 2) чи справді виділені території належать до категорії сільських; 3) чи є такі типи територій в інших регіонах України; 4) чи не втрачає актуальності ця тематика після набуття чинності Постанови Верховної Ради України № 807-ІХ від 17.07.2020 року «Про утворення та ліквідацію районів»? Зазначені дискусійні питання зумовлюють необхідність детального аналізу сільських територій у несприятливих умовах, а також визначають логіку та структуру цієї статті.

Мета дослідження

Головною метою цього дослідження є науковий аналіз підходів до делімітації сільських територій України в несприятливих умовах, оцінка сучасних особливостей і проблем їхнього розвитку.

Виклад основного матеріалу дослідження

До сільських територій у несприятливих умовах в Україні офіційно віднесено 114 «старих» адміністративних районів загальною площею 150,2 тис. км². На початок 2021 року в них мешкало 2,84 млн осіб, у т. ч. 1,55 млн осіб сільського населення України. Найбільша кількість сільських територій у несприятливих умовах налічується у Чернігівській області - 17 районів, що становить 77,3% від загальної кількості «старих» адміністративних одиниць цього регіону.

Як зазначається у Державній стратегії регіонального розвитку України на період до 2027 року, до територій цього типу належать райони, які одночасно відповідають трьом критеріям (Державна стратегія..., 2020): 1) мають низьку щільність сільського населення (менш як 15 осіб/км²); 2) характеризуються швидкими темпами скорочення населення (понад 30% за останні 10 років); 3) розміщуються поза межами 30-хв. транспортної доступності до міст людністю понад 50 тис. осіб (орієнтовно 40 км). Такий підхід до делімітації сільських територій у несприятливих умовах є кроком уперед порівняно з методикою визначення депресивних територій, яка була виписана у Законі України «Про стимулювання розвитку регіонів». Та чи справді у разі визначення сільських територій у несприятливих умовах було дотримано всіх передбачених норм і процедур, чи справді виділені райони є сільськими? Для отримання відповіді на ці запитання в роботі проаналізовано темпи скорочення/зростання всього та сільського населення, щільність останнього у розрізі «старих» районів України за 2011-2020 роки. Окрім цього, з використанням інструментарію платформи datatowel.in.ua (сервіс: калькулятор агломерацій) було визначено розміщення районів у межах 30-хв. зони впливу міст із населенням понад 50 тис. осіб (рис. 1).

Рис. 1. Сільські території України у несприятливих умовах

Побудовано авторами за даними регіональної статистики та джерелом «Державна стратегія регіонального розвитку України на період до 2027 року»

Як уже зазначалося, в Україні немає законодавчо врегульованого трактування поняття «сільські території». За таких обставин доречним є використання підходів країн ЄС до визначення критеріїв і проведення типізації адміністративних одиниць за різними ознаками (Methodological..., 2018; Regulation..., 2003). Практичні аспекти та особливості використання цих критеріїв в умовах України добре відображені в науковій доповіді фахівців Інституту регіональних досліджень НАН України (Функціональні ..., 2020). Відповідно до чинних в ЄС критеріїв для адміністративних одиниць рівня NUTS-3 переважно сільськими вважаються ті райони, в яких частка міського населення є меншою як 50%, проміжними - 50-80%, переважно міськими - понад 80%.

Проведений аналіз показав, що зі 114 сільських районів у несприятливих умовах фактично сільськими є 85 адміністративних одиниць. Вони різко домінують у Кіровоградській, Миколаївській та Херсонській областях. Решта районів (майже 25%) належить до категорії проміжних, оскільки в них частка сільського населення є меншою ніж 50%. Найбільше їх виявилося у Сумській, Чернігівській та Харківській областях. Така ситуація видається дещо несподіваною, особливо для Чернігівської області, проте вона має досить просте пояснення. По-перше, на тлі тотального обезлюднення сільських поселень основна частина мешканців району зосереджена в його центрі, який ще зберігає певну привабливість для населення; по-друге, для визначення загальної кількості населення враховувалися мешканці міст обласного підпорядкування, які або є центрами районів, або розміщуються на території району.

Щільність сільського населення є вагомим індикатором проблем у сільських регіонах. Станом на 01.01.2021 року в Україні налічувалося 173 райони із щільністю сільського населення меншою ніж 15 осіб/км². Сім із них нині знаходиться в тимчасово окупованих територіях Донецької та Луганської областей. Усі виділені сільські території України у несприятливих умовах мають щільність населення меншу ніж 15 осіб/км². Водночас варто відзначити сільські території Запорізької, Київської, Луганської, Херсонської та Чернігівської областей, у яких зазначений показник не досягає і 10 осіб/км² (табл. 1).

Таблиця 1 - Пересічні значення критеріїв делімітації сільських територій у несприятливих умовах у розрізі регіонів України

Розраховано авторами за даними Головних управлінь статистики відповідних регіонів

Візуалізація на карті 40-км зон впливу міст людністю понад 50 тис. осіб свідчить про те, що майже всі виділені сільські території у несприятливих умовах справді розміщуються поза межами 30-хв. транспортної доступності до цих міст. Винятком є Лугинський (Житомирська область), Варвинський, Ічнянський (Чернігівська область), Компаніївський (Кіровоградська область), Ямпільський (Сумська область) райони, території яких майже повністю знаходяться у зоні досяжності міст людністю понад 50 тис. осіб і за умови належної якості доріг не мали б потрапити до сільських територій у несприятливих умовах.

Щодо темпів скорочення кількості населення, то його критеріальним межам (понад 30% за останні 10 років) не відповідає жоден із виділених сільських районів. Навіть у традиційно найбільш демографічно кризових районах Чернігівської та Сумської областей темпи скорочення сільського населення за 2011-2020 роки не перевищували 25%.

Через стале скорочення щільності сільського населення, окрім уже затверджених районів, критеріям делімітації сільських територій у несприятливих умовах нині відповідають ще 14 районів у Волинській (1 район), Дніпропетровській (1), Житомирській (1), Запорізькій (1), Київській (1), Одеській (2), Полтавській (1), Харківській (3), Херсонській (1) та Черкаській (2 райони) областях (рис. 1). Їх доцільно було б включити до такого типу проблемних територій.

Проведений аналіз показав, що виокремлені в Державній стратегії регіонального розвитку України на період до 2027 року сільські території у несприятливих умовах виділені з порушенням процедури їхньої делімітації, зокрема вони не відповідають усім критеріям одночасно. Для усунення такої проблеми необхідно: 1) запровадити варіативність використання критеріїв ідентифікації сільських територій у несприятливих умовах; 2) установити нові порогові значення темпів скорочення сільського населення, прив'язавши їх до пересічних для країни показників. З урахуванням зазначених змін до сільських територій у несприятливих умовах можуть бути віднесені райони/територіальні громади, які одночасно відповідають двом критеріям із трьох: мають значну віддаленість від міст людністю 50 тис. осіб (понад 40 км) і низьку щільність сільського населення (менш як 15 осіб/км²), або мають значну віддаленість від міст людністю понад 50 тис. осіб (понад 40 км) і швидкі темпи скорочення сільського населення (на 25% вищі від пересічних для країни значень).

Дискусійні аспекти делімітації сільських територій у несприятливих умовах не спростовують необхідності хоча б короткого їх аналізу, зважаючи на той факт, що вони офіційно визнані об'єктами державної регіональної політики на найближчі сім років.

Зрозуміло, що через периферійність розміщення такі території характеризуються низьким рівнем урбанізованості, демографічними проблемами, малолюдністю сільських поселень і низькими темпами соціально-економічного розвитку. Попри належність до одного функціонального типу територій, виділені райони все ж мають певні міжрегіональні відмінності за більшістю показників. Так, частка сільського населення варіює від 80,4% у районах Донецької до 48% у районах Сумської областей. Щільність сільського населення у виділених районах Донецької та Одеської областей майже вдвічі вища від районів Київської області. Темпи скорочення сільського населення у районах Чернігівщини у 2,5 раза перевищують аналогічний показник для Луганської області. Ще помітнішими є відмінності між сільськими територіями у несприятливих умовах за показником природного приросту населення - від - 4,8% в Одеській до -16,3% у Чернігівській областях (табл. 1).

Від початку 2021 року в Україні запроваджено новий адміністративно-територіальний устрій. Його основою стали територіальні громади, які разом зі «старими» районами увійшли до складу нових адміністративних одиниць субрегіонального рівня. Чи означає це, що сільські території в несприятливих умовах втрачають статус об'єктів регіональної політики, оскільки «старих» районів більше немає? Вочевидь, що ні, однак ця обставина актуалізує питання визначення сільських територій у несприятливих умовах на рівні територіальних громад із подальшим внесенням змін до чинних нормативних документів.

У межах 114 районів, які увійшли до складу сільських територій у несприятливих умовах, нині налічується 226 територіальних громад (табл. 1), зокрема 167 переважно сільських, 48 проміжних та 11 переважно міських. Визначення типів громад здійснювалося не за статусом центру громади, а на основі європейських критеріїв типізації адміністративних одиниць різного рангу. Такий підхід видається обґрунтованим, зважаючи на те, що майже всі за назвою центру міські громади включають і сільські поселення. Аналіз щільності сільського населення територіальних громад показав, що у 46 із них вона є вищою ніж 15 осіб/км². Тому ці громади не відповідають принаймні одному з головних критеріїв делімітації сільських територій у несприятливих умовах.

Наскільки значними можуть бути відмінності у разі виділення сільських територій у несприятливих умовах на рівні районів і громад? Дослідження на прикладі Чернігівської та Сумської областей свідчать про те, що вони досить суттєві. У Сумській області у районах, які віднесені до сільських територій у несприятливих умовах, налічується 26 громад, у т. ч. 18 громад, які розміщуються поза межами 30-хв. доступності міст людністю понад 50 тис. осіб (рис. 2). У складі останніх лише 13 громад мають щільність сільського населення меншу ніж 15 осіб/км². Саме їх потрібно включити до категорії сільських територій у несприятливих умовах. Подібна ситуація і в Чернігівській області. З 33 громад, які входять до складу сільських районів у несприятливих умовах, 26 розміщуються поза межами впливу міст людністю понад 50 тис. осіб. З-поміж них щільність сільського населення меншу ніж 15 осіб/км² мають 23 територіальні громади, які відповідають критеріальним вимогам для такого функціонального типу територій.

Рис. 2. Типи територіальних громад Чернігівської та Сумської областей

Складено авторами

Делімітація сільських територій у несприятливих умовах є першим, проте важливим кроком на шляху до розв'язання їхніх проблем. Чинний підхід, попри дискусійність окремих його положень, створює умови для концентрації ресурсів, залучення зусиль усіх суб'єктів державної регіональної політики до формування дієвих механізмів активізації розвитку сільських територій у несприятливих умовах. Конкретні завдання з такого питання визначені в Державній стратегії регіонального розвитку України на період до 2027 року в рубриці «Протидія кризам на територіях з особливими проблемами розвитку (сільські території в несприятливих умовах, малі монофункціональні міста тощо)». На жаль, як і в більшості програмних документів, ці завдання є декларативними. Ба більше, такі з них, як «Запровадження державної підтримки переселення сімей на території з низькою щільністю населення», видаються вкрай сумнівними. Окремим завданням стоїть питання внесення змін до законодавства в частині унормування порядку та критеріїв визначення проблемних територій, що підтверджує актуальність проблематики цього дослідження.

Висновки та перспективи подальших досліджень

Сільські території у несприятливих умовах визнані державою одними із тих функціональних типів територій, які потребують застосування спеціальних механізмів та інструментів стимулювання їхнього розвитку.

Офіційно до них віднесено 114 «старих» адміністративних районів у 14 регіонах України. Аналіз належності цих районів до категорії сільських територій у несприятливих умовах показав, що вони відповідають лише двом із трьох критеріїв їхньої делімітації. Майже 25% районів не належать до категорії сільських, якщо керуватися нормами країн ЄС до типізації адміністративних одиниць низового рівня. Попри наявність офіційно затвердженого списку сільських територій у несприятливих умовах, підходи і критерії їхньої делімітації потребують удосконалення. Насамперед необхідно запровадити варіативність застосування критеріїв виділення таких територій, а також переглянути величину показника «Темпи скорочення населення, які перевищують 30% (за останні 10 років)». Щодо останнього, то його доцільно прив'язати до пересічних для країни значень. Перехід до нового адміністративно-територіального устрою потребує перегляду списку сільських територій у несприятливих умовах на рівні територіальних громад. Таку роботу потрібно провести з урахуванням змін у підходах до їхньої делімітації. Завдання з активізації розвитку сільських територій у несприятливих умовах, які виписані в Державній стратегії регіонального розвитку України на період до 2027 року, мають загальний характер і потребують суттєвої конкретизації. Розроблення механізмів та інструментів подолання проблем сільських територій у несприятливих умовах є перспективним напрямом наукових досліджень.

Література

1. Барановський, М.О. (2010). Депресивність сільських територій України: методи оцінки, регіональні відмінності та шляхи їх подолання. Економіка України, 11, 57-69. [Baranovskiy, M.O. (2010). Depression in rural areas of Ukraine: assessment methods, regional differences and ways to overcome them. Economy of Ukraine, 11, 57-69].

2. Державна стратегія регіонального розвитку України на період до 2027 року. [State strategy of regional development of Ukraine for the period up to 2027]. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/695-2020-%D0%BF#n11 (дата звернення: 04.08.2021).

3. Лісовий, А.В. (2009). Визначення депресивних сільських територій на рівні адміністративних районів України. Економіка України, 9, 38-45. [Lisovyi, A.V. (2009). Definition of depressed rural areas at the level of administrative districts of Ukraine. Economy of Ukraine, 9, 57-69].

4. Лісовий, А.В. (2007). Державне регулювання розвитку сільських територій : монографія. Київ : Дія, 400 c. [LisovyL A.V. (2007). State regulation of rural development: a monograph. Kyiv: Diia, 400 p.].

5. Павлов, А.И. (2015). Идентификация и классификация сельских территорий: теория, методология, практика : монография. Одесса : Астропринт, 344 с. [Pavlov, A.I. (2015). Identification and classification of rural areas: theory, methodology, practice: мonograph. Odessa: Astroprint, 344 p.].

6. Павлов, О.І. (2009). Сільські території України: функціонально-управлінська модель : монографія. Одеса : Астропринт, 344 с. [Pavlov, O.I. (2009). Rural areas of Ukraine: functional and administrative model: monograph. Odesa: Astroprint, 344 p.].

7. Прокопа, І.В., Попова, О.Л. (2007). Депресивні сільські території: методичні засади визначення. Економіка України, 8, 61-70. [Prokopa, I.V., Popova, O.L. (2007). Depressed rural areas: methodological principles of definition. Economy of Ukraine, 8, 61-70].

8. Прокопа, І.В., Шепотько, Л.О. (2003). Депресивність аграрних територій: український вимір. Економіка України, 7, 59-66. [Prokopa, I.V., Shepotko, L.O. (2003). Depression of agricultural areas: the Ukrainian dimension. Economy of Ukraine, 7, 59-66].

9. Саблук, П.Т. (2006). Розвиток сільських територій - запорука відродження аграрної України. Вісник аграрної науки, 5, 21-23. [Sabluk, P.T. (2006). Rural development - key to the revival of agrarian Ukraine. Bulletin of Agrarian Science, 5, 21-23].

10. Функціональні типи територій як об'єкт державної регіональної політики: методичні підходи до ідентифікації: науково-аналітична доповідь / наук. ред. д.е.н., проф. Сторонянська І.З. Львів : ІРД НАНУ, 2020. 150 c. [Functional types of territories as an object of state regional policy: methodological approaches to identification: scientific-analytical report / science ed. prof. Storonyanska I.Z. Lviv: IRD NASU, 2020. 150 p.].

11. Methodological manual on territorial typologies 2018 edition. URL: https://ec.europa.eu/ eurostat/documents/3859598/9507230/KS-GQ- 18-008-EN-.pdf/a275fd66-b56b-4ace-8666- f39754ede66b (дата звернення: 20.08.2021).

12. Regulation (EC) No. 1059/2003 of the European Parliament and of the Council of 26 May 2003 оп the establishment of a common classification of territorial units for statistics (NUTS). Access current version (13/11/2019). URL:https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT /?uri=CELEX:02003R1059-20180118 (дата звер- нення:28.08.2021).

Размещено на Allbest.ru