Економіко-правові проблеми реалізації програмно-цільового підходу в космічній галузі України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України

Економіко-правові проблеми реалізації програмно-цільового підходу в космічній галузі України

Юрій Сергійович Шемшученко, академік НАН України і Міжнародної академії астронавтики, директор

Василь Васильович Семеняка, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник

Резюме

Шемшученко Ю.С., Семеняка В.В. Економіко-правові проблеми реалізації програмно-цільового підходу в космічній галузі України.

У статті досліджено актуальні проблеми економіко-правового регулювання формування і реалізації програмно-цільового підходу в космічній галузі Україні. Показано, що застосування загальнодержавних цільових науково-технічних космічних програм не стало дієвим державним інструментом вирішення проблем розвитку національної космічної галузі. Доводиться потреба модернізації організаційно-правового, економічного та методологічного підходів до розробки космічних програм, їх адаптації до ринкових умов господарювання. Зазначається, що головними індикаторами ефективності програмно-цільового планування і управління національною космічною галуззю слід визнати фінансово-господарські показники космічної діяльності суб'єктів господарювання космічного сектору економіки та кінцеві результати реалізації заходів космічної програми.

Ключові слова: космічна галузь, космічна діяльність, космічна політика, програмно-цільовий підхід, космічна програма.

Резюме

Шемшученко Ю.С., Семеняка В.В. Экономико-правовые проблемы реализации программно-целевого подхода в космической отрасли Украины.

В статье исследованы актуальные проблемы экономико-правового регулирования формирования и реализации программно-целевого подхода в космической отрасли Украины. Показано, что применение общегосударственных целевых научно-технических космических программ не стало эффективным государственным инструментом решения проблем развития национальной космической отрасли. Обосновывается потребность модернизации организационно-правового, экономического и методологического подходов к разработке космических программ, их адаптации к рыночным условиям хозяйствования. Отмечается, что главными индикаторами эффективности программно-целевого планирования и управления национальной космической отраслью следует признать финансово-хозяйственные показатели космической деятельности субъектов хозяйствования космического сектора экономики и конечные результаты реализации мероприятий космической программы.

Ключевые слова: космическая отрасль, космическая деятельность, космическая политика, программно-целевой подход, космическая программа.

Summary

Yuriy Shemshuchenko, Vasyl Semenyaka. Economic and legal problems of implementation of program-target approach in the space industry of Ukraine.

The article examines the current problems of economic and legal regulation of the formation and implementation of program-target approach in the space industry of Ukraine. It is shown that the application of national targeted scientific and technical space programs has not become an effective state tool for solving problems of development of the national space industry.

The necessity of significant increase of economic and legal requirements to space programs, their validity and objectivity of definition of the effective indicators characterizing efficiency of development of money is substantiated. The introduction of budget funding for space program activities should be aimed solely at achieving specific results of space activities, which is crucial for the implementation of targeted space programs. It is summarized that within the space program it is necessary to implement only the priority problem areas of innovative space activities, which have a significant impact on the further development of the national space industry.

The main mission of the state should be to financially satisfy the exclusively public interests of society. It is the priority space needs of the state that must be met at the expense of budgetary sources of funding.

The definition in the space program of new strategic directions of high-tech development of the space industry should be carried out according to the types of national space activities that have an innovative basis and are most important for the needs of the state and society. The state must undertake to finance only those measures of space programs which provide for the manufacture of rocket and space products and the provision of space services that are in real demand in the market of space services and technologies, as well as necessary to address critical socio-economic problems, maintaining the defense capabilities of the state, its national security.

There is a need to modernize the organizational, legal, economic and methodological approaches to the development of space programs, their adaptation to market conditions. It is noted that the main indicators of the effectiveness of program-targeted planning and management of the national space industry should be recognized financial and economic indicators of space activities of economic entities of the space sector of the economy and the final results of the space program.

Key words: space industry, space activities, space policy, program-targeted approach, space program.

Постановка проблеми. Сучасна космічна наука і техніка мають неперевершене значення для стабільного розвитку різних галузей національної економіки. Ефективне використання науково-технічного та виробничого потенціалів космічної галузі є невід'ємною складовою задоволення соціальних, економічних, культурних та інших потреб суспільства і держави. космічний економічний ринковий господарювання

Українська космічна промисловість здатна забезпечити створення та застосування високотехнологічної ракетно-космічної техніки, використання космічного простору в національних інтересах. Однак провали держави у формуванні та реалізації загальнодержавних цільових науково-технічних космічних програмах України (далі - космічна програма) призвели до розгортання кризових процесів у вітчизняній космічній галузі. Із 17 суб'єктів господарювання, які перебувають у складі космічної галузі, вісім підприємств є збитковими, а ще два перебувають у процесі ліквідаційної процедури1.

Економічна продуктивність господарювання державних космічних підприємств та затребуваність результатів космічної діяльності реальним сектором національної економіки є надзвичайно низькими. Практично відсутні економіко-правові передумови для прогресивного розвитку космічної галузі, створення конкурентоспроможної інноваційної продукції ракетно-космічного призначення та її виведення на ринок космічних послуг і технологій. Вочевидь поточний стан космічної галузі є наслідком неефективних економіко- правових методів державного управління космічною діяльністю, відсутності стратегічного бачення та послідовної космічної політики щодо її розвитку.

Формулювання мети статті. Метою даної статті є дослідження актуальних економіко-правових проблем формування і реалізації програмно-цільового підходу в космічній галузі Україні, розробка юридичних пропозицій щодо підвищення ефективності використання відповідного засобу державно-правової політики.

Виклад основного матеріалу. Особливу роль і місце у формуванні та становленні національної космічної галузі займає держава. Усталеною юридичною формою реалізації космічної політики в Україні є програмно-цільовий метод до вирішення завдань космічної галузі, які неможливо розв'язати засобами галузевого управління. Комплекс завдань і заходів, спрямованих на вирішення найважливіших аспектів розвитку космічної галузі, передбачається у космічних програмах, що розробляються на п'ять років і затверджуються Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України2.

Цілеспрямованістю космічних програм є підвищення ефективності використання космічного потенціалу для розв'язання актуальних завдань соціально-економічного, екологічного, культурного, інформаційного, наукового та освітнього розвитку суспільства, забезпечення інтересів держави у сфері національної безпеки та оборони. Їхні положення містять визначення потреб держави в космічній техніці цивільного, оборонного та подвійного призначення. На основі космічних програм укладаються контракти на проведення науково- дослідних робіт і виробництво космічної техніки, а також передбачається фінансування космічної діяльності за рахунок коштів Державного бюджету України. Крім того, держава гарантує іноземні кредити та інвестиції у космічну діяльність, пов'язану з виконанням космічних програм. По суті цільові космічні програми є базовим державним інструментом забезпечення фінансування космічної галузі.

Програмно-цільове планування як правовий засіб державної політики у сфері космічної діяльності використовується на території України з 1994 р., коли затверджена перша Державна космічна програма України3. Загалом в Україні виконувалося п'ять космічних програм, крайня з яких прийнята Верховною Радою України на період 2013-2017 рр.4 З метою збереження, розвитку та ефективного використання створеного високого науково-технічного, виробничого та експортного потенціалу космічної галузі також передбачалася державна підтримка космічної діяльності шляхом окремого виділення бюджетних коштів на фінансування космічної діяльності для державних потреб в межах космічної програми5.

Застосовуючи відповідний метод державного регулювання держава намагалася ліквідувати проблеми провадження національної космічної діяльності, прагнула при цьому до створення передумов для забезпечення її прогресивного розвитку. Бюджетне фінансування космічних програм фактично заміщувало відсутність приватних інвестицій у космічній галузі.

Але фінансово-правовий аналіз космічних програм засвідчив, що вони фінансувалися державою на рівні, що унеможливлював забезпечити повне та своєчасне виконання завдань і заходів, передбачених космічними програми. Іншими словами, надходження бюджетних коштів не було гарантованим, не відповідає затвердженим програмно-плановим показникам. Для прикладу, на реалізацію космічної програми на 20082012 рр. за 2009-2011 р. та І півріччя 2012 р. виділено з державного бюджету 247,4 млн грн, або 25 % до передбаченого космічною програмою6. Згадувана космічна програма на 2013-2017 рр. закріплювала її ресурсне забезпечення у розмірі 1 109 млн гривень7. А фактично профінансовано з Державного бюджету України реалізацію заходів космічної програми на суму 379,9 млн грн8, або 34 відсотки від обсягу фінансування, запланованого космічною програмою.

Системне недофінансування космічної галузі стало причиною припинення виконання розпочатих, проте не завершених космічних проєктів, на реалізацію яких було витрачено грошові кошти з державного бюджету. Явно використання зазначених коштів не можна вважати ефективним. Отже, існує проблема освоєння бюджетних коштів для виконання визначених програмних цілей і завдань, продуктивності та відповідності отриманих фактичних результатів космічної діяльності щодо запланованих їхніх цільових показників.

Визначальним для державної політики є результат її реалізації9. Причому кінцеві результати цільових програм визначаються досягненням поставлених цілей та якістю отриманого результату, а прямі - кількісними змінами, що відбуватимуться в економіці, промисловості країні, такими як зростання обсягів випуску та реалізація високотехнологічних продуктів, кількість упроваджених нових технологічних процесів, та виступають кількісними показниками змін, що відбуваються10.

Застосування космічних програм, як показує практика, не стало дієвим державним інструментом вирішення проблем розвитку космічної галузі, її переходу на ринкові умови господарювання. Їхнє впровадження не має очікуваного економічного ефекту для забезпечення інноваційних основ провадження космічної діяльності, розв'язання завдань соціально-економічного розвитку держави. Так, не знайшли вирішення проблеми підвищення конкурентоспроможності вітчизняної космічної продукції на ринку космічних послуг і технологій, трансформування прогресивних космічних технологій для виготовлення цивільної продукції, її орієнтації на потреби споживачів. Існуючу систему державної підтримки космічної галузі слід визнати непродуктивною.

У сучасних умовах системоутворююче державне підприємство «Виробниче об'єднання «Південний машинобудівний завод ім. О.М. Макарова», що має стратегічне значення для економіки і безпеки держави, не має можливості повноцінного забезпечення провадження господарської та космічної діяльності за рахунок власних коштів, відтак систематично потребує вжиття державою заходів його фінансового оздоровлення та підтримки за рахунок бюджетних коштів11.

Останні роки космічна галузь функціонує без космічної програми. Нова національна космічна програма не затверджена Верховною Радою України. В умовах, що склалися, для забезпечення здійснення заходів з розвитку космічної діяльності та виробництва космічної техніки, Урядом України встановлено механізм використання коштів, передбачених у державному бюджеті за програмою «Виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням у сфері космічної галузі, в тому числі загальнодержавної цільової науково-технічної космічної програми України»12.

Установлено, що бюджетні кошти використовуються з метою продовження виконання науково-дослідних та дослідно-конструкторських (дослідницько-конструкторських) робіт, які виконувалися в рамках загальнодержавної цільової науково-технічної космічної програми України, впровадження отриманих результатів робіт та спрямовуються на провадження космічної діяльності в інтересах національної безпеки та оборони.

За відсутності прагматичних та ідеологічних підходів до формування державної космічної політики, браку в рамках реалізації космічних програм проблем забезпечення розвитку космічної галузі, а також невпровадження інноваційно-інвестиційних засад космічної діяльності, українська космічна галузь фактично знаходиться на межі припинення свого існування.

У кризових умовах її перебування пріоритетним завданням діяльності держави є нагальне вирішення актуальних проблем космічної промисловості України шляхом формування економічно переконливих стратегічних цілей та завдань національної космічної діяльності, а також окреслення правових засобів і способів їхнього досягнення. Причому цілі повинні бути конкретними, вимірними, досяжними і прийнятними13 для суб'єктів космічної діяльності.

В умовах браку ринкових засад функціонування космічної галузі, держава не може повністю відмовитися від правової конструкції програмно-цільового підходу до космічної галузі, яка заснована на державній формі власності та має важливе значення для забезпечення розвитку держави та суспільства. Втім необхідне істотне підвищення економіко-правових вимог до космічних програм, їхньої обґрунтованості та об'єктивності визначення результативних показників, що характеризують ефективність освоєння грошових коштів.

Відповідно до нових вимог сучасності і викликів (внутрішніх і зовнішніх) важливою є юридична опти- мізація та раціональне використання державних фінансових ресурсів. Вкрай обмежені можливості держави потребують їхньої максимальної концентрації та пошуку альтернативних джерел для забезпечення подальшого фінансування у сфері космічної діяльності, інноваційно-інвестиційного механізму залучення фінансових ресурсів для інтенсивного розвитку космічної галузі. У межах космічної програми необхідно реалізовувати лише пріоритетні проблемні напрями провадження інноваційної космічної діяльності, котрі мають суттєвий вплив на подальший розвиток національної космічної галузі.

Головна місія держави має полягати у фінансовому забезпеченні задоволення винятково публічних інтересів суспільства. Саме пріоритетні космічні потреби держави мають втілюватися за рахунок бюджетних джерел фінансування.

13 січня 2021 р. Кабінетом Міністрів України схвалено проєкт Концепції космічної програми на 20212025 роки із запланованим орієнтовним обсягом бюджетного фінансування в сумі 15 млрд грн14. Визначення в космічній програмі нових стратегічних напрямків високотехнологічного розвитку космічної галузі слід здійснюватися за видами національної космічної діяльності, котрі мають інноваційну основу та є найбільш значущими для потреб держави і суспільства. Тобто, держава мусить взяти на себе зобов'язання стосовно фінансування виключно тих заходів космічних програм, які передбачають виготовлення ракетно-космічної продукції та надання космічних послуг, що користуються реальним попитом на ринку космічних послуг і технологій, а також необхідні для вирішення найважливіших соціально-економічних проблем, підтримання обороноздатності держави, її національної безпеки. Нині очевидна важливість державної фінансової підтримки космічних проєктів щодо впровадження новітніх космічних технологій у сферу охорони здоров'я, зокрема, для забезпечення належного реагування на виклики, пов'язані із гострим захворюванням на респіраторну інфекцію СОУГО-19, спричинену коронавірусом SARS-CoV-2.

Звичайно сучасні тенденції розвитку космічної науки і техніки, світові тренди космічної діяльності, як- от: організація видобування корисних копалин на Місяці мають бути своєрідним космічними орієнтирами прогресивного розвитку космічних технологій. Проте важливо врахувати можливості та результати провадження національної діяльності у сфері дослідження та використання космічного простору, зіставивши їх із реальними потребами економіки нашої держави. Як показала практика реалізації попередніх космічних програм, розпорошеність обмежених фінансових ресурсів держави на їхні різноманітні завдання й заходи перешкоджає досягненню запланованих результатів. Відтак визначення нових пріоритетних векторів дальшого розвитку космічної галузі та постановка її програмних цілей, як і можливості фінансового забезпечення державою їхньої реалізації, мають носити не декларативний, а реальний характер.

Водночас запровадження бюджетного фінансування заходів космічної програми повинно спрямовуватися виключно на досягнення конкретних результатів космічної діяльності, що є визначальним для реалізації цільових космічних програм. Негативні фінансові та юридичні наслідки договірної участі державних космічних підприємств у реалізації космічних проєктів «Циклон-4», «Морський старт» та «Либідь», джерелом фінансування яких були, зокрема, кредитні кошти, залучені під гарантії Уряду України (втрати держави оцінюються » в $1,5 млрд15) підтверджують необхідність закріплення і проведення науково-правової та економічної експертиз, запланованих до виконання космічних проєктів для запобігання та мінімізації потенційних ризиків.

Висновки

Обов'язковою умовою ефективного використання наявного космічного потенціалу України є модернізація організаційно-правового, економічного та методологічного підходів до розробки космічних програм, їхньої адаптації до сучасних ринкових умов господарювання. Фінансово-господарські показники космічної діяльності суб'єктів господарювання космічного сектору економіки, кінцеві результати реалізації заходів космічної програми необхідно визнати головними індикаторами ефективності програмно-цільового планування і управління національною космічною галуззю.

Література

1. «Усе починає розвалюватися»: глава Держкосмосу про недобудовані супутники на території Росії, гроші на ракети та «космічну державу».

2. Про космічну діяльність: Закон України від 15.11.1996 р. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 1. Ст. 2.

3. Космічна програма України: постанова Президії Академії наук України від 6.01.1993 р. № 1.

4. Загальнодержавна цільова науково-технічна космічна програма України на 2013-2017 роки: Закон України. від 5.09.2013 р. № 439-VII. Урядовий кур'єр. 2013. № 189. 16 жовтня.

5. Про державну підтримку космічної діяльності: Закон України від 16.03.2000 р. Відомості Верховної Ради України. 2000. № 22. Ст. 172.

6. Звіт про результати роботи органів Державної фінансової інспекції за 2012 рік.

7. Річний звіт Державного космічного агентства України за 2018рік.

8. Ковбасюк Ю.В., Ващенко К.О., Сурмін Ю.П. та ін. Державна політика: підручник / Національна академія державного управління при Президентові України. Київ: НАДУ, 2014. С. 8.

9. Кириченко О.С. Програмно-цільовий підхід до реалізації державної політики інвестиційно-інноваційного забезпечення модернізації промисловості України в умовах переходу до технологій четвертої промислової революції та індустрії 4.0. Збірник наукових праць «Проблеми системного підходу в економіці. Київ, 2019. Вип. 4 (72). С. 59.

10. Про фінансове оздоровлення державного підприємства «Виробниче об'єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова: Закон України від 19.05.2011 р.

11. Про Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення заходів з розвитку космічної діяльності та виробництва космічної техніки: постанова Кабінету Міністрів України. від 23.05.2018 р. №408.

12. Ковбасюк Ю.В., Ващенко К.О., Сурмін Ю.П. та ін. Державна політика: підручник: у 2 т. / Національна академія державного управління при Президентові України. Київ; Дніпропетровськ: НАДУ, 2012. Т. 1. С. 377.

13. Про схвалення Концепції Загальнодержавної цільової науково-технічної космічної програми України на 2021-2025 роки: розпорядження Кабінету Міністрів України. від 13.01.2021 р. № 15-р. Урядовий кур'єр. 2021. № 11. 19 січня.

14. Звіт голови Державного космічного агентства за перші 100 днів роботи.

Размещено на Allbest.ru