Стратегия развития Северного Кавказа: основные вызовы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стратегия развития Северного Кавказа: основные вызовы

Ирина Викторовна Стародубровская

Аннотация

Статья посвящена применимости на Северном Кавказе различных подходов к стимулированию догоняющего развития. В работе выделяются два подобных подхода: "модернизация сверху", опирающаяся на государственные вложения и господдержку крупных частных инвестиций, и "модернизация снизу", где основным драйвером выступает местный бизнес, а государство создает условия и ликвидирует барьеры на пути его успешного развития. "Модернизация сверху", продемонстрировавшая свой потенциал в индустриальную эпоху, в современных условиях дает всё более серьезные сбои, поскольку формирует искаженную мотивацию у всех участников процесса: федеральных и региональных государственных органов, институтов развития, инвесторов, органов МСУ и населения. Это подтверждается неудовлетворительными результатами реализации Стратегии социально-экономического развития СКФО до 2025 года. Однако неэффективность "модернизации сверху" не означает, что в регионе реализуема модель "модернизации снизу". Проведенное нами количественное и качественное исследование показало, что на Северном Кавказе есть определенные предпосылки для успеха "модернизации снизу": положительное отношение респондентов к предпринимательству и его поддержке государством, готовность местного населения заниматься бизнесом, потенциал открытого социального капитала. При этом существующие барьеры, связанные, прежде всего с недостатком человеческого капитала и низким качеством институциональной среды, могут воспрепятствовать успеху любой политики догоняющего развития. Поэтому обновленная стратегия развития Северного Кавказа должна не только быть нацелена на поддержку местного бизнеса, но и включать меры по улучшению качества высшего образования в регионе, а также наряду с политикой улучшения инвестиционного климата содержать инструменты "выкупа" административных барьеров.

Development Strategy of the North Caucasus:

Main Challenges

Irina V. Starodubrovskaya

В журнале "Экономическая политика" (2021, № 3) была опубликована статья "Северный Кавказ: выбор стратегических ориентиров" [Стародубровская и др., 2021]. В ней наша исследовательская команда попыталась обосновать идею о том, что провал реализации Стратегии социально-экономического развития СКФО до 2025 года обусловлен не частными ошибками в показателях результативности или системе управления в рамках институтов развития, а тем, что с самого начала была выбрана не подходящая для сложившихся условий модель догоняющего развития. В статье анализировались два подхода, которые могут использоваться для решения стоящих перед регионом задач: "модернизация сверху" и "модернизация снизу".

"Модернизация сверху" - это модель, базирующаяся на том, что на территории нет внутренних источников догоняющего развития и такие источники необходимо привлекать извне. В подобном качестве могут выступать либо государственные инвестиции, либо частные вложения, приток которых на территорию, в целом не привлекательную для бизнеса, стимулируется государством, а скорее всего, сочетание того и другого. Однако в любом случае государство в рамках подобной модели является ключевым игроком, определяющим приоритеты, механизмы и институты, обеспечивающие догоняющее развитие.

Альтернативная модель "модернизации снизу" опирается прежде всего на внутренние ресурсы той или иной территории, на работающий здесь бизнес, генерируемые им предпринимательские проекты. Именно этот бизнес оказывается ключевым драйвером догоняющего развития. Однако подобный подход не означает, что государство полностью исключается из процесса модернизации. Его роль по-прежнему велика, однако оно выполняет совершенно иные функции: прежде всего, создает условия для развития местного бизнеса и ликвидирует барьеры на пути его эффективного функционирования и роста. Конкретные меры, принимаемые государством в рамках "модернизации снизу", варьируются в достаточно широких пределах и зависят от проблем, с которыми сталкивается бизнес в тех или иных условиях. Это могут быть действия по снижению административных барьеров [Morisset, Lumenga-Neso, 2002], поддержка кооперации [Barca, 2001], обновление инфраструктуры и инвестиции в человеческий капитал [Lin, 2012], активная политика продвижения экспорта [Etzkowitz, Brisolla, 1999] и т. п.

Считается, что "модернизация сверху" достаточно успешно решала задачи догоняющего развития в индустриальную эпоху, когда базой экономического роста являлись крупные предприятия, а иерархические механизмы управления обеспечивали высокую эффективность [Allen, 2003]. С усложнением экономических взаимосвязей, индивидуализацией продуктов, снижением эффекта экономии на масштабе, повышением роли человеческого капитала она стала давать всё более очевидные сбои [Maio, 2009].

Что касается "модернизации снизу", источником ее конкурентоспособности является прежде всего сочетание преимуществ крупного и мелкого производств. С одной стороны, она способна более полно задействовать рыночные стимулы, обеспечивать динамизм и гибкость, а также прямую заинтересованность в успехе предпринимательских проектов со стороны бизнеса. С другой - формирующиеся предпринимательские сети позволяют при необходимости использовать преимущества разделения труда, а также реализовывать эффекты экономии на масштабе при осуществлении закупок или сбыте [Menard, 2004]Более подробно о сравнительных преимуществах моделей "модернизации снизу" и "модернизации сверху" в [Стародубровская и др., 2021]..

Подобная классификация, напрашивающаяся исходя из специфики индустриальной и постиндустриальной эпох, а также международного опыта догоняющего развития, тем не менее до конца не концептуализирована. Представление о существовании множества модернов и праве социума принимать модерн на своих условиях, исходя из культурной специфики, в теориях модернизации [Eisenstadt, 1999; Gaonkar, 2001], а также анализ порядков открытого и ограниченного доступа в институциональной теории, демонстрирующий зависимость институциональной структуры общества от распределения насилия в его рамках [North, 1989], неизбежно приводят к выводу об ограниченности традиционных моделей догоняющего развития, основанных на "модернизации сверху". Однако до сих пор подобные выводы сделаны не были.

Один из немногих примеров использования соответствующего концептуального подхода и аналогичной терминологии можно найти в работах Евгения Ясина и Александра Яковлева. Так, Ясин в 2001 году говорил о двух путях модернизации, где "модернизация сверху" - "путь усиленного воздействия государственной власти на достижение целей модернизации", а "модернизация снизу" осуществляется "с опорой на частную инициативу и энергию каждого" [Ясин, 2001. C. 166]. В последней модели государство должно создавать условия и институты, способствующие инициативе и самодеятельности. Аналогичная позиция, представленная в работе [Ясин, Яковлев, 2004], близка к изложенной в настоящей статье, хотя имеются некоторые отличия. В частности, мы не сводим "модернизацию сверху" к мобилизационной экономике, считая, что она вполне может осуществляться на основе частных вложений крупного бизнеса, стимулируемых и поддерживаемых государством. Мы более широко трактуем и роль государства в "модернизации снизу" и исходим из того, что оно должно не только создавать условия, но и снимать барьеры на пути развития бизнеса.

Анализ, проведенный нашей исследовательской командой, показал, что у модели "модернизации сверху" на Северном Кавказе было мало шансов на успех по той причине, что она создавала искаженную мотивацию у всех участников этого процесса.

Государственные структуры, как федеральные, так и региональные, были заинтересованы в максимизации бюджетных средств на реализацию стратегии; тем самым их деятельность характеризовалась гигантоманией и необоснованно оптимистичными оценками результатов предполагаемых вложенийПерняи А. Отчет о результатах контрольного мероприятия "Проверка обоснованности и эффективности предоставления в 2016-2018 годах бюджетных ассигнований в уставный капитал акционерного общества "Корпорация развития Северного Кавказа" в целях создания медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод и реализации инвестиционных проектов на территории Северо-Кавказского федерального округа" // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2019. № 253. С. 170-228. https://ach.gov.ru/checks/9649.. Примером подобных амбиций стали планы по развитию так называемого горнолыжного кластера. Предполагалось практически с нуля построить пять горнолыжных курортов мирового уровня, причем оценки их востребованности так и не были обнародованы, и не очевидно, что существовали вообще. В результате на настоящий момент государственные инвестиции осуществляются лишь в один объект из этой пятерки - Архыз. Фактически он начал строиться еще до принятия Стратегии развития СКФО, и основным драйвером был интерес регионального частного инвестораhttps://ach.gov.ru/news/realizatsiya-gosprogramm-na-territorii-severnogo-kavkaza-ne- obespechila-operezhayushchikh-tempov-raz..

Анализ реализации стратегии продемонстрировал, что созданные государством институты развития на уровне СКФО не стремились выстраивать эффективное взаимодействие ни с инвесторами, ни с региональными властями, ни с другими важными игроками и во многом работали сами на себя. Выделение им масштабных государственных средств привело к описанному Хабибом Ахмедом и Стефаном Миллером [Ahmed, Miller, 2000] эффекту вытеснения частных инвестиций: вместо привлечения инвесторов институты развития стремились максимизировать государственные вложения, что напрямую противоречило целям стратегии. Причем создать адекватные мотивационные механизмы на этом уровне также достаточно сложно: если поставить объем средств, выделяемых институтам развития, в зависимость от результатов их деятельности, от этого будут страдать не сами эти организации, а регионы СКФО, которые недополучат средства господдержки. Последние не имеют никаких рычагов влияния на эффективность функционирующих на уровне федерального округа институтов развития.

Что касается мотивации самих инвесторов, здесь интерес к максимизации государственной поддержки вполне мог перевешивать заинтересованность в эффективности инвестиционного проекта. На практике это приводило к реализации проектов сомнительной результативности, испытывающих серьезные сложности в дальнейшем функционировании и даже прошедших процедуру банкротства. Закономерность подобных результатов отображена в модели Ходлера: в странах с низким качеством институтов аналогичные программы помощи скорее привлекают "охотников на ренту", чем полноценных предпринимателей, так как первые могут предложить бюрократии заведомо лучшие условия [Hodler, 2007].

Если говорить о местных властях и населении, эти субъекты вообще не рассматривались как активные участники модернизаци- онного процесса, он оказывался для них некоей внешней неконтролируемой силой. Это порождало, с одной стороны, пассивность и иждивенчество, а с другой - неприятие перераспределения ресурсов в пользу "чужаков", что вызывало сопротивление и конфликты. Некоторые проекты так и не были реализованы по этой причине, конфликтный потенциал других еще не проявился в полной мере.

Серьезным риском в реализации модели "модернизации сверху" в условиях СКФО является также то, что приходящие извне инвесторы не понимают специфики социокультурной среды, в которой им предстоит действовать. А подобная среда действительно имеет существенные особенности, прежде всего в восточной части СКФО. Для этой территории характерны полиюридизм, а именно действие наряду с российским законодательством альтернативных регуляторов, адата и шариата [Бобровников, 2002; Казенин, 2014], социальная закрытость ряда местных сообществ, большая роль теневой экономики и неформальных отношений в бизнесе. Недоучет соответствующей специфики способен существенно осложнить реализацию инвестиционных проектов и спровоцировать социальную напряженность. Так, протесты против реализации некоторых проектов в рамках стратегии были связаны с тем, что формально свободные ресурсы фактически использовались местным населением в соответствии с традиционными нормами и выделение этих ресурсов инвестору восприни- малось как экспроприация, ведущая не к ожидаемому улучшению, а к ухудшению положения местных жителей.

Тем не менее, чтобы реально оценить, насколько непреодолимы риски "модернизации сверху", необходим огромный объем информации, предполагающей знание о внутреннем устройстве системы управления на уровне СКФО, перестройке институтов развития, мотивации различных инвесторов и т. п. У авторов настоящей статьи нет доступа к подобной информации за пределами открытых источников, уже проанализированных в предыдущей публикации. Точно так же невозможность обеспечения догоняющего развития на основе "модернизации сверху" еще не означает, что модель "модернизации снизу" реализуема и способна дать положительный эффект. Встает вопрос об исследовательских инструментах, которые могли бы использоваться для прояснения изложенных выше вопросов.

Дизайн исследования

На различные модели догоняющего развития можно смотреть не только с позиций управленческих структур или крупных инвесторов. На них можно посмотреть глазами населения или его отдельных групп, сквозь призму отношений и мотиваций людей, так или иначе вовлеченных в процессы модернизации или испытывающих на себе их воздействие. Очевидно, через такую оптику можно оценить не все аспекты перспектив "модернизации сверху" и "модернизации снизу", однако в целом этот подход достаточно информативен.

Исходя из этого для сопоставления различных моделей догоняющего развития были выбраны социологические исследовательские инструменты, причем с целью получения максимально содержательных результатов авторы постарались обеспечить достаточное разнообразие этих инструментов. В 2021 году были проведены три социологических исследования.

1. Телефонный количественный опрос жителей двух северокавказских регионов - Дагестана и Кабардино-Балкарии. Всего были опрошены 1419 респондентов, 814 из Дагестана и 605 - из КБР. Выборка респондентов случайна и близка к репрезентативной, однако для нее характерны некоторые отклонения: несколько больший удельный вес горожан, людей среднего возраста и лиц с высшим образованием, в дагестанской выборке - некоторый сдвиг в сторону мужчин. Впрочем, точность официальных данных, на основе которых определяются характеристики генеральной совокупности, тоже может быть поставлена под сомнение [Зубаревич, 2012].

2. Количественный опрос студентов в трех северокавказских городах: Махачкале (Дагестан), Нальчике (Кабардино-Балкария) и Пятигорске (Ставропольский край). Всего был опрошен 671 респондент, в каждом из городов число участников опроса превышало 200 человек. К итогам исследования необходимо относиться с осторожностью, поскольку его организация осуществлялась административным образом через руководство соответствующих вузов и авторы не могли полностью контролировать случайность выборки. Чтобы убрать возможный эффект от преобладания в выборке перекосов в пользу определенных социальных групп, мы используем анализ на основе многоуровневых регрессий.

3. Качественное исследование, осуществленное в Махачкале, которое включало полуструктурированные глубинные интервью с представителями местного бизнеса из таких сфер, как агросектор, туризм, общественное питание, строительство, реклама, IT. Было проведено также несколько экспертных интервью и интервью с потребителями услуг быстрорастущего на Северном Кавказе туристического сектора; всего проинтервьюированы 23 человека.

Перед социологическими исследованиями ставились следующие задачи.

1. Оценить общие условия для обеспечения успеха догоняющего развития на Северном Кавказе вне зависимости от выбранной модели. Центральным подобным условием является наличие человеческого капитала - одного из ключевых факторов экономического роста [Lucas, 1988], дефицит которого ограничивает возможности любой позитивной динамики. Поэтому оценка потенциала северокавказских регионов в формировании, закреплении и привлечении человеческого капитала была одной из значимых исследовательских задач.

2. В качестве еще одного общего для разных моделей условия можно рассматривать состояние институциональной среды. Известно, что для ее совершенствования на Северном Кавказе предпринимались серьезные усилия. Уничтожено вооруженное подполье, что должно было привести к повышению безопасности жизни и ведения бизнеса, проведено несколько антикоррупционных кампаний, в том числе для улучшения инвестиционного климата в регионе. Для понимания перспектив догоняющего развития важно оценить результаты этих усилий.

3. Определить отношение населения к акторам, обеспечивающим успех "модернизации сверху" и "модернизации снизу". Для "модернизации сверху" это государственные структуры и крупные инвесторы, для "модернизации снизу" - прежде всего местный мелкий и средний бизнес. Как показано выше, даже в условиях "модернизации сверху" восприятие населением предлагаемых механизмов догоняющего развития важно: негативное отношение провоцирует социальное напряжение и конфликты. Еще более значим этот фактор для "модернизации снизу", где население и его низовые структуры являются важнейшим ресурсом модернизации.

4. Спрогнозировать условия и барьеры для успеха модели "модернизации снизу", а именно желание людей заниматься бизнесом, имеющиеся в регионе объемы социального капитала, а также отношение предпринимателей к различным формам взаимодействия с государством.

Готовность людей заниматься предпринимательской деятельностью принципиально важна, поскольку предпринимательство выступает ключевым драйвером "модернизации снизу". Однако здесь необходимо сделать оговорку. Не весь бизнес, особенно мелкий, готов и способен к развитию. В регионах, подобных Северному Кавказу, немалая часть такого бизнеса - это способ выживания или образ жизни, и в этом случае предприниматели вообще не стремятся к изменениям и даже боятся их. Для успеха "модернизации снизу" важен потенциал предпринимательства, стремящегося к росту и расширению.

Социальный капитал также имеет большое значение для процессов экономического развития. Под этим понятием подразумевается набор социальных связей, социальных норм и доверия между индивидами, которые оказывают влияние на экономическую деятельность [Putnam et al., 1994]. Выделяют два основных типа социального капитала: закрытый, который распространяется лишь на узкий круг людей (друзей, родственников, соседей), и открытый, распространяющийся на людей в целом. Механизмы "модернизации снизу" могут строиться как на закрытом социальном капитале, когда, например, стимулируется развитие кооперации в достаточно традиционных сообществах, где высокое доверие между его членами сопровождается недоверием к чужакам [Boschma, 1999], так и на открытом социальном капитале, когда предпринимательские сети имеют более широкий характер и государство может поддерживать их через создание общей инфраструктуры или другими способами [Dominicis de et al., 2013].

Внимание к готовности предпринимателей выстраивать партнерские отношения с государством, использовать государственную поддержку определяется тем, что, как указывалось, в условиях "модернизации снизу" роль государства изменяется. Исходя из этого важно понять, насколько локальные бизнес-сообщества готовы участвовать в предпринимаемых государством усилиях по стимулированию роста экономики. Поскольку основной задачей государства становится поддержка внутрирегиональных предпринимательских проектов (прежде всего мелкого и среднего бизнеса) и ликвидация барьеров на пути их осуществления, важно, чтобы представления государственных органов, ответственных за поддержку модернизации, и предпринимательского сектора о приоритетах подобной поддержки совпадали, а также чтобы работали инструменты их согласования.

Результаты исследования

Результаты исследования в целом подтвердили гипотезу о том, что в СКФО есть некоторые предпосылки для опоры на "модернизацию снизу". Это хорошо видно, в частности, при анализе отношения респондентов к акторам, играющим ключевую роль в реализации различных моделей догоняющего развития. Телефонный опрос позволяет сделать определенные выводы в этом отношении.

В целом респонденты позитивно воспринимают государство как агента экономических переменК сожалению, формат телефонного опроса не позволил специфицировать отношение к различным уровням государственной власти и местного самоуправления.. Более того, участники опроса удивительно единодушно поддержали тезис, что для успешного развития государство должно строить новые предприятия в регионе (почти 95%). Результат, конечно, удивительный, требующий дополнительных исследований для его объяснения. Вполне возможно, что здесь участники опроса ориентировались на исторический опыт успешной модернизации, а не на оценку текущих условийНеобходимо отметить, что в опросе студентов аналогичная позиция оказалась маргинальной, ее поддержали менее 3% опрошенных.. Большинство респондентов (около 70%) считают, что разработкой стратегии развития Северного Кавказа должны заниматься государственные органы, а не наука и бизнес.

А вот отношение к крупным инвесторам, как выяснилось, гораздо хуже, чем к предпринимателям в целом. На основе ответов на вопросы анкеты мы стремились понять, насколько в исследуемых регионах распространены негативные стереотипы, связанные с бизнесом. Респондентам было предложено выразить отношение к следующим тезисам: "Большинство предпринимателей в вашем регионе - эгоистичные и нечистоплотные люди" и "Крупные инвесторы заинтересованы только в собственной прибыли, им нет дела до развития региона". Опрос показал, что подобные негативные стереотипы достаточно распространены, но если с первым тезисом оказались согласны около 40% респондентов, то со вторым - более 70% (табл. 1).

Таблица 1

Доля респондентов, согласных с негативными характеристиками бизнеса (%)