Підхід до оцінювання результативності управління розвитком територіальних громад

бенчмаркінг управління територіальна громада

Особливістю органів місцевого самоврядування є те, що їхнє керівництво формується переважно на основі довіри мешканців конкретним активним особам. Мешканці, підприємці, інвестори, політичні опоненти, громадські організації та інші зацікавлені особи можуть оцінювати якість управління територіальною громадою за її ключовими досягненнями. Зміни на краще можуть проявлятися в покращенні благоустрою території, створенні додаткових робочих місць, зростанні чисельності населення, формуванні творчих колективів тощо. Проте деякі з показників можуть бути суб'єктивними, мати маніпуляційне спрямування. Для об'єктивного оцінювання результативності управління розвитком територіальних громад доцільно зважати на методику, яка враховує кількісні показники, які можуть порівнюватися з аналогічними даними про інші ОТГ. Якщо територіальні громади діють в однакових умовах, то кращі показники можуть свідчити про якісніше управління.

Відповідна методика може охоплювати як кількісні оцінки змін основних показників упродовж попередніх років, так і зіставлення досягнень, порівняно з іншими територіальними громадами. Динаміка показників за попередні періоди може зумовлюватися не лише якістю управління, але й іншими чинниками, а саме: карантинні обмеження у зв'язку з пандемією, стихійні лиха, військові дії тощо. Більш об'єктивно відображають якість управління результати аналізу показників, яких досягнули подібні за іншими ознаками територіальні громади. Для жителів громади, суб'єктів, які здійснюють підприємницьку та інвестиційну діяльність на її території, працівників органів місцевого самоврядування та інших зацікавлених осіб важливо мати порівняльні оцінки, які характеризують якість управління. Задоволення очікувань зацікавлених сторін щодо якісного управління розвитком територій повинно підтверджуватися об' єктивними оцінками досягнутих показників, порівняно з їх станом у громадах-аналогах.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Управлінська діяльність може характеризуватися результативністю, під якою розуміють своєчасність і ступінь досягнення бажаного стану об' єкта управління, що кількісно відображається фактичними значеннями результативних показників. Вони повинні відповідати цілям розвитку територіальної громади та бути залежними від якості управління.

Загалом, оцінювання управлінської діяльності може виконуватися різноманітними методами. Серед зарубіжних дослідників одні є прихильниками оцінювання за “соціальними компетентностями”, а саме: здатності вирішувати конфлікти, пристосовуватися до нового оточення; творчість; соціальні навички (гарні манери, навички розмови та ведення переговорів); особисті компетентності (сумлінність, надійність, навички управління стресом); компетентності виконавчого типу (делегування завдань і навички мотивації; вміння планувати діяльність підрозділу; здатність будувати сильну команду колег і керувати нею) тощо. Для їхнього оцінювання пропонують застосовувати опитувальник MSAI (Management Skills Assessment Instrument) і тести AMT (Advanced Managerial Tests), з допомогою яких виявляють навички вербального оцінювання (розуміння, логічне мислення, міркування та узагальнення на основі текстової інформації) [12]. Інші дослідники приділяють увагу взаємозв'язку управлінських компетентностей, зокрема щодо стратегічного планування, із раціональним використанням ресурсів [9]. Низка зарубіжних досліджень присвячена розгляду управлінських компетентностей у контексті стійкості, відповідальності та етики (sustainability, responsibility and ethics) [10, 11]. Очевидно, що оцінювання управлінських компетентностей залежить від його цілей, наявності початкової інформації, трудомісткості проведення дослідження та здобуття потрібної інформації. Тому існує багато різноманітних публікацій, в яких висвітлюються різні аспекти такого оцінювання.

Із початком реформи децентралізації в Україні Мінрегіоном були розроблені “Методичні рекомендації щодо формування і реалізації прогнозних та програмних документів соціально-економічного розвитку об'єднаної територіальної громади” [6], в яких визначено орієнтовний перелік показників соціально-економічного розвитку ОТГ (усього 37 показників). Вони відображають такі сфери: демографічна ситуація, економічна ефективність, фінансова самодостатність, якість та доступ-ність публічних послуг, створення комфортних умов для життя, та застосовувалися вони на етапі формування ОТГ і планування їх розвитку. Для оцінювання ефективності управління та інституційного розвитку територіальних громад після завершення формування ОТГ С. Зеленський запропонував використовувати “людиноцентричні показники ефективності”. Вони поділені на 6 груп: демографічні показники (7 показників); економічні показники (9); показники фінансової спроможності (8); показники фінансової ефективності (6); показники якості послуг (7); показники публічного управління (3) [4]. Деякі з них можна розглядати як індикатори якості управління, наприклад: відносне збільшення робочих місць; кількість фізичних осіб-підприємців на 10 тис. населення; ефективність витрат на комунальний благоустрій; власні доходи на душу населення; кількість сімейних лікарів на 10 тис. населення тощо. Щоправда назви окремих показників не зовсім відповідають змісту розрахунків. Зокрема ефективність запропоновано розраховувати діленням певних видатків на кількість населення, хоча за економічним змістом ефективність має відображати співвідношення результатів і затрат, понесених для їх отримання.

Д. Дзвінчук і М. Лютий запропонували для оцінок ефективності управління функціонуванням територіальних громад (далі - ТГ) органом місцевого самоврядування (далі - ОМС) використовувати нові індикатори - так звані “коефіцієнт трансформації ТГ” (відображає відношення вартості генерованих населенням в межах ТГ і реалізованих товарів і послуг до вартості всіх використаних для цього ресурсів) і “коефіцієнт ефективності управління ОМС” (відношення місцевих податків і зборів від ділової активності в громаді до суми видатків на утримання ОМС) [2]. Такий підхід є досить об'єктивним, оскільки пов'язує суспільні результати (в межах громади) з затратами на створення умов для їх отримання. Проте для повнішого оцінювання результативності управління розвитком ТГ доцільно зважати на ширше коло показників-індикаторів.

Українські дослідники (до речі, вони є розробниками згаданого далі “дашборду”) виконали порівняльний аналіз фінансових показників діяльності об'єднаних територіальних громад (далі - ОТГ) на основі 8 індикаторів:

1) доходи загального фонду на одного мешканця;

2) видатки загального фонду на одного мешканця;

3) видатки на утримання апарату управління в розрахунку на одного мешканця;

4) капітальні видатки на одного мешканця;

5) рівень дотаційності бюджетів;

6) співвідношення видатків на утримання апарату управління із сумою доходів загального фонду;

7) питома вага заробітної плати у видатках загального фонду бюджету;

8) питома вага капітальних видатків у загальному обсязі видатків [1].

Деякі з цих показників можуть бути індикаторами якості управління розвитком територіальних громад. Позитивним методичним підходом, який використано у згаданому дослідженні, є поділ ОТГ на групи за чисельністю населення. Завдяки цьому на результати, за якими відбувається порівняння, менше впливає ефект масштабу, пов'язаний із розміром ОТГ. Проте згадане дослідження стосувалося громад, які об'єдналися на добровільній основі протягом 2015-2019 років. Формування нового адміністративно-територіального устрою в Україні завершено в 2020 році, тому важливо проаналізувати найсвіжіші дані щодо резуль-тативності управління в нових ОТГ. Окрім фінансових показників, доцільно використати й інші індикатори якості управління розвитком громад.

Важливим завданням з погляду оцінювання результативності управління розвитком територіальних громад є вибір такої методики, яка б дала змогу використати доступні відкриті дані про діяльність об' єктів дослідження. Це особливо актуально в умовах браку коштів і ресурсів для проведення додаткових досліджень. Відповідний аналіз дає змогу отримати важливу об'єктивну інформацію про стан управління в конкретній територіальній громаді, порівняно з іншими, та запропонувати напрями його покращення.

Метою дослідження є опис підходу до оцінювання результативності управління розвитком територіальних громад, який ґрунтується на аналізі показників, що описують стан економічної, екологічної і соціальної сфер. Зроблено припущення про залежність досягнень у розвитку територіальних громад від управлінських компетентностей їхніх керівників.

Виклад основного матеріалу

Для оцінювання результативності управління розвитком територіальних громад використано методику бенчмаркінгу, яка передбачає, що для порівняльного аналізу беруться однакові показники, які характеризують об'єкти дослідження. Територіальні громади, взяті для порівняння, розташовані в однакових природно-географічних умовах і в одному регіоні (Львівська область), а також близькі за чисельністю населення. Показники, які використано для аналізу, отримано з відкритих джерел - офіційних сайтів об'єднаних територіальних громад (ОТГ), Міністерства розвитку громад та територій України (Мінрегіону), Міністерства фінансів України, Державної служби статистики України, Державної казначейської служби України та інших. Корисними джерелами є також: так званий “дашборд”, розміщений на сайті “Децентралізація” (https://decentralization.gov.ua/news/14076), і Державний веб-портал бюджету для громадян “Open budget” (https://openbudget. gov.ua/).

Деякі дані після початку війни у 2022 р. є в обмеженому доступі. Зокрема у внаслідок прийняття Указу Президента України “Про введення воєнного стану в Україні”, Державною казначейською службою України тимчасово призупинено надання відповідей на звернення підприємств, установ та організацій, звернення громадян і запити на публічну інформацію, адвокатські запити, що не стосуються воєнного стану, військової діяльності, надання медичної допомоги, евакуації населення тощо [7]. Певні труднощі з отриманням інформації зумовлені тим, що деякі дані на регіональному рівні можуть бути відсутні через те, що у 2020 р. змінився територіальний устрій областей. Наприклад, у Львівській області сформовано 7 районів (перед реформою було 20), що спричинило зміни в порядку збору та узагальнення статистичної інформації. Зокрема, у статистичних базах після 2020 р. не відображаються дані про населені пункти, які раніше були містами обласного значення.

Дані для розрахунку кожного показника повинні бути доступними не лише на момент дослідження, але й оновлюватися в майбутньому (для моніторингу змін у стані досліджуваних громад). Це дасть змогу оцінити згодом результативність управлінського впливу на розвиток територіальних громад. Кожен конкретний показник повинен допомогти побачити тенденції змін у досліджуваній сфері. Має бути чітко зрозуміло, яка зміна (зростання чи спадання) певного показника свідчить про покращення стану. Методика бенчмаркінгу дає змогу порівняти стан відповідної сфери в певній територіальній громаді, порівняно з іншими об'єктами. У бенчмаркінгу показники, в яких більше значення відповідає кращому стану, називають стимуляторами, а показники, в яких більше значення відповідає гіршому стану - дестимуляторами. Це потрібно враховувати, проводячи кількісні оцінювання за показниками, що характеризують певні сфери в територіальній громаді.

Важливо в оцінюванні результативності управління розвитком територіальних громад зважати як на економічні, так і на екологічні йсоціальні складові. Відповідні показники повинні порівнюватися з такими ж показниками діяльності громад-аналогів. Об'єктами для порівняння, за методикою бенчмаркінгу, можуть бути територіальні громади, які функціонують в аналогічних умовах; тоді відмінності в результативності можна пояснити більшою мірою управлінськими компетент-ностями керівництва громад.

Важливим етапом технології бенчмаркінгу є вибір показників для кожної сфери аналізу. Обираючи їх, потрібно брати до уваги, що ці показники мають забезпечити виявлення відмінностей певного об'єкта з порівнюваними аналогами, допомогти визначити причини цих відмінностей і можливості для покращення стану справ. Показники для порівняльного аналізу повинні відображати стан сфер дослідження. Потрібно віддавати перевагу у виборі тим показникам, які є результа-тивними, тобто відображають наслідки управлінських дій.

У бенчмаркінгових дослідженнях доцільно аналізувати відносні величини, а не абсолютні. Наприклад, для порівняння досягнень територіальних громад можна розглядати показники, розраховані на одного мешканця або виражені у відсотках до якогось базового значення. Кількість показників може бути різною для різних сфер. На вибір показників впливає доступ до інформації про економічний, екологічний і соціальний стан громад, які є об'єктами бенчмаркінгового дослідження.

Вибір показників у наведеному далі прикладі зроблено за припущенням, що їхні значення залежать від розвиненості управлінських компетентностей керівництва територіальних громад. У табл. 1 наведено показники, відповідно до сфер, які вони характеризують.

Таблиця 1

Показники, які характеризують сфери життя територіальних громад

Джерело : складено автором.

Дані з графи “Умовне позначення” використовуються далі для компактного відображення результатів у наступних таблицях. Серед показників є шість стимуляторів і три дестимулятори; це враховується для розрахунків, необхідних для оцінювання результативності управління розвитком громад.

Відповідно до “Паспорта Львівської області”, в регіоні найбільшими промисловими центрами є Червоноградський, Львівський та Бориславсько-Дрогобицько-Стебницький [5]. Для бенчмаркінгового дослідження вибрано найбільші міські територіальні громади далі - (МТГ), які туди належать, окрім обласного центру (щоб уникнути впливу ефекту масштабу): Борислав, Дрогобич, Стрий і Червоноград. У табл. 2 наведено дані про показники, які стосуються їх економічної, екологічної та соціальної сфер.

Таблиця 2

Показники-індикатори економічної, екологічної та соціальної сфер міських територіальних громад - об'єктів дослідження