Досвід подолання корупції держав-членів Європейського Союзу для вирішення інституційних проблем управління в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Харківський національний університет імені В.Н. Каразіна

Досвід подолання корупції держав-членів європейського союзу для вирішення інституційних проблем управління в україні

О.А. Котуков, к. соц. н., доцент, доцент кафедри публічної політики

Т.В. Котукова, к. держ. упр., доцент, доцент кафедри публічної політики

Анотація

У статті розкриваються питання, пов 'язані з корупцією, яка є загрозою економічному та політичному розвитку кожної країни. Як свідчать проведені дослідження, питання корупції не тільки не вирішені до теперішнього часу, а й настільки значні, що не мають єдиної точки зору на підходи до формування антикорупційних заходів. Корупція впливає на всі процеси, що протікають у соціальному житті та важким тягарем лежить на всіх державах, проте аналіз досвіду країн ЄС у боротьбі з нею надає змогу зробити важливі висновки та розпочати реалізацію антикорупційних заходів. У сучасній українській практиці управління необхідна ефективна робота інститутів взаємодії бізнесу і влади, покликаних раціоналізувати і прогнозувати поведінку ринкових агентів та корумпованих бізнес-інтересів. Тому в статті досліджується досвід боротьби з корупцією, що використовується державами Європейського Союзу. Аналізується Конвенція ООН проти корупції (UNCAC), яка стала першим міжнародним антикорупційним документом, положення якої поширювалися за межі кримінального права та ряд Директив щодо боротьби з корупцією.

Ключові слова: інституції, корупція, антикорупційні заходи, реформа, держави ЄС, конвенсія, директиви

Abstract

O. Kotukov,

PhD in Sociology, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Public Policy, V. N. Karazin Kharkiv National University

T. Kotukova,

PhD in Public Administration, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Public Policy, V. N. Karazin Kharkiv National University

THE EXPERIENCE OF OVERCOMING CORRUPTION IN THE MEMBER STATES OF THE EUROPEAN UNION TO SOLVE THE INSTITUTIONAL PROBLEMS OF MANAGEMENT IN UKRAINE

The article reveals issues related to corruption, which is a threat to the economic and political development of every country. As evidenced by the conducted studies, the issues of corruption are not only not solved until now, but also so significant that they do not have a single point of view on the approaches to the formation of anti-corruption measures. The author concluded that it is advisable to approach the problem of identifying the systemic nature of the phenomenon of corruption from the standpoint of an institutional approach, since corruption as a phenomenon contains the basic components of institutions, namely: official rules and informal restrictions (generally accepted codes of conduct, agreements reached, internal restrictions regarding activity) and specific characteristics to the compulsion to do both.Corruption affects all processes occurring in social life and is a heavy burden on all states, however, the analysis of the experience of the EU countries in combating it allows us to draw important conclusions and start the implementation of anti-corruption measures. The experience of combating corruption used by the

European Union states is studied. The UN Convention against Corruption (UNCAC), which became the first international anti-corruption document whose provisions extended beyond criminal law and a number of Directives on combating corruption, is analyzed. It is concluded that the Council of Europe has recognized the serious detrimental effect of corruption on political systems and the direct threat it poses to democracy. Therefore, today a broad approach to solving the problem is applied through a number of standards (in particular, the Twenty Guiding Principles for Combating Corruption and Recommendations for Common Rules for Combating Corruption in the Financing of Political Parties and Election Campaigns), as well as the Civil Law Convention on Corruption and the Criminal Convention on corruption All EU member states have adopted the Criminal Law Convention and the Civil Law Convention. The implementation of the two conventions is monitored by the Group of States against Corruption (GRECO), which is the most comprehensive corruption monitoring system in Europe and has conducted five rounds of compliance assessment and monitoring to date.

Keywords: institutions, corruption, anti-corruption measures, reform, EU states, convention, directives

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Досягнення згоди між представниками бізнесу, влади та громадянами щодо забезпечення реальної економічної свободи для виробників і споживачів неможливо без створення умов для мінімізації необґрунтованих соціальних втрат, які є результатом перевантаженості української економіки за рахунок надмірних адміністративних бар'єрів, корупційних витрат, широкого спектру «сірих» схем, застосовуваних для обслуговування тіньової економіки та експорту капіталу. корупція економічний бізнес влада

За недостатністю, а, інколи, й відсутністю чітких і надійно захищених «правил гри» у сучасній українській практиці управління необхідна ефективна робота інститутів взаємодії бізнесу і влади, покликаних раціоналізувати і прогнозувати поведінку ринкових агентів та корумпованих бізнес-інтересів. «Інститути» заповнюють своєрідний інституційний вакуум, дозволяючи підприємцям певною мірою прораховувати свої стратегії та економічні й управлінські ризики. Тому можна констатувати, що явище корупції стало своєрідним цінником «тіньових» послуг чиновників на ринку корупційних послуг. Це вимагає більш ґрунтовного дослідження досвіду держав ЄС щодо формування зусиль та інструментарію державної політики щодо протидії корупції для розробки антикорупційної політики в Україні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Сучасний стан розробки інституціональних проблем характеризується вітчизняними дослідниками як значне зростання знань щодо формування інститутів для проведення реформ та розроблення антикорупційних заходів, а також ознайомленням з основними досягненнями науково-практичної думки в цій галузі. Питанням щодо протидії корупції в ЄС присвячено багато робіт закордонних дослідників, а саме: П. Мауро [1], А. Мангі-Піпіді, Р. Мартінез [2], М. Фернандос, Л. Жанкова [3], Барроу [4] та багато інших. Проте, вивчення досвіду європейських держав та впровадження передових наробок у боротьбі з корупцією в Україні потребують подальших наукових досліджень.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Цілями статті є дослідження досвіду антикорупційних зусиль та інструментарію ЄС для використання в боротьбі з корупцією в Україні в умовах глобалізації соціально- економічних процесів та інституційних змін.

Виклад основного матеріалу дослідження. В умовах трансформації соціально-економічних відносин інститути стають ефективними з економічної точки зору на всіх рівнях, але водночас не виконують соціальної функції збалансування різноманітних інтересів суб'єктів господарювання. Приклади включають законодавчі режими обмеження або прямого ухилення від сплати податків із «відповідними» організаційними структурами обслуговування, режими корпоративного банкрутства, які є формою грабіжницького перерозподілу власності та режими корупції. Тому, на нашу думку, до проблеми виявлення системності явища корупції доцільно підходити з позиції інституційного підходу, оскільки корупція як явище, містить у собі базові складові інститутів, а саме: офіційні правила та неформальні обмеження (загальноприйняті кодекси поведінки, досягнуті домовленості, внутрішні обмеження щодо діяльності) та специфічні характеристики до примусу робити і те і інше.

Успіх любої реформи залежить від вибору готовності, послідовності та її швидкості. Чим швидше, глибше і масштабніше відбувається перебудова державних структур для кращого задоволення суспільних потреб, тим більші винагороди повинна мати держава та можливості формування відносно стабільної характеристики країни.

З іншого боку, успіхи та невдачі українських реформ точно підтверджують, що необхідні інституційні зміни вимагають систематичних зусиль і витрат протягом досить тривалого періоду часу на основі ретельної та динамічної координації відповідних програм, до яких входять і антикору пційні. Без довгострокової політики заплановані зміни або не відбуваються (відкидаються), спотворюються, або затримуються, а також коштують досить дорого.

Реформа - це спосіб здійснення інституційних змін, що враховують передовий світовий досвід. Це розуміння має велику значущість особливо по відношенню до України та пов'язано з тим, що інституційні структури, які багато в чому застарілі, будуть серйозною перешкодою для досягнення конкурентоспроможності світового рівня. Модернізація в нашій країні полягає не в оновленні обладнання, не в інвестиціях, не в організаційних інноваціях, а в досягненні інституційної конкурентоспроможності для здійснення спрямованих змін та організації антикорупційних заходів.

Як зазначено Європейською конвенцією з кримінального права про корупцію, корупція є соціальним явищем, що складається з поєднання етичних і правових порушень, що виражається у використанні службовцем свого становища для незаконного отримання майнових та інших благ і переваг. Конвенція ООН проти корупції (UNCAC) 2003 року була першим міжнародним антикорупційним документом, положення якої поширювалися за межі кримінального права. Ця Конвенція має квазіглобальне значення, оскільки охоплює п'ять основних сфер, включаючи криміналізацію та запобігання корупції. Що стосується запобігання корупції, Конвенція передбачає широкий перелік дій, які держави-учасниці зобов'язані вживати, наприклад: сприяння прозорості, доброчесності та підзвітності державних службовців; забезпечення належної системи державних закупівель; встановлення регуляторного та наглядового режиму для запобігання та виявлення процесів відмивання грошей; залучення громадянського суспільства до антикорупційних зусиль [5].

Крім того, UNCAC перераховує елементи, які мають бути розглянуті державами-учасницями, зокрема: забезпечення прозорості у фінансуванні політичних партій, запобігання конфлікту інтересів, просування кодексів поведінки державних службовців, а також сприяння повідомленню про корупцію державними службовцями. ЄС та всі його держави-члени є сторонами UNCAC. Механізм огляду імплементації (IRM) - це процес експертної перевірки для ефективного впровадження конвенції.

У той час як з корупцією в першу чергу борються окремі держави-члени, ЄС давно намагається розробити політику та законодавчу базу, ухваливши кілька інструментів для боротьби з цим явищем прямо і опосередковано.

Історично склалося так, що ЄС вперше звернувся до корупції в контексті захисту своїх фінансових інтересів, у сфері, де Союз мав більше правових можливостей, ніж в інших. Відповідно, у середині 1990-х років було прийнято два «жорстких правових» інструменти: Конвенцію про захист фінансових інтересів Європейських Співтовариств (Конвенція PIF) і Конвенцію про боротьбу з корупцією за участю офіційних осіб Європейських Співтовариств або посадових осіб держав-членів Європейського Союзу. Обидва інструменти вимагали від держав-членів криміналізувати активний і пасивний підкуп.

Послідовні реформи договорів поступово розширили компетенцію ЄС у поліцейській та судовій співпраці у кримінальних справах. Це дозволило законодавцю ЄС вийти за межі вузької сфери захисту фінансових інтересів ЄС у боротьбі з корупцією. Рамкове рішення Ради 2003/568/JHA про боротьбу з корупцією в приватному секторі ілюструє ці розширення законодавчих прерогатив ЄС. Згідно з цим рішенням, від держав-членів вимагається запровадити ефективні, пропорційні та переконливі кримінальні покарання за активний та пасивний підкуп. У останньому звіті про імплементацію за 2019 рік відзначено явне покращення рівня опанування Рамкового рішення порівняно з попереднім звітом про імплементацію за 2011 рік. Однак у ньому зазначено, що, хоча декілька держав-членів внесли зміни до свого законодавства, дуже мало засуджень для приватних осіб в секторі в ЄС свідчить про те, що ці закони не виконувалися належним чином.

Якщо аналізувати досягнення України в цьому ракурсі за 2022 рік, то доцільно відмітити, що «Робота антикорупційних органів, незважаючи на деякі обмеження, спричинені воєнним часом, все одно відбувалася, а її результати були помітні. Також саме у 2022 році українська влада нарешті виконала низку обіцянок щодо антикорупційної сфери. Серед беззаперечних позитивів минулого року можна згадати ухвалення державної антикорупційної стратегії, довгоочікуване призначення керівника САП, що стало рушійною силою для активізації розслідувань щодо топ-корупції. Також свою ефективність показав Вищий антикорупційний суд - за 2022 рік суд розглянув 49 справ, з яких 37 - із винесенням вироків» [6].

Наразі стаття 325 ДФЄС забезпечує правову основу для захисту фінансових інтересів ЄС від шахрайства та іншої незаконної діяльності (включаючи корупцію). Крім того, корупція внесена до списку «євро-злочинів», для яких Парламент і Рада можуть встановлювати мінімальні правила та санкції за допомогою директив відповідно до статті 83 ДФЄС. Однак, ще й досі Комісія не запропонувала директиву, яка б наблизила національне кримінальне законодавство про корупцію так, як це було зроблено для деяких інших «євро- злочинів». Тим не менш, це положення стало правовою основою для прийняття в 2017 році Директиви (ЄС) 2017/1371 про боротьбу з шахрайством, що завдає шкоди фінансовим інтересам Союзу за допомогою кримінального права (відомої як Директива PIF), яка замінила вищезазначену Конвенцію PIF [7]. Цікаво, що Комісія запропонувала цю директиву згідно зі статтею 325 ДФЄС, але Рада та Парламент не погодилися з Комісією щодо можливості прийняття заходів кримінального права на основі цього положення, вирішивши натомість покладатися на статтю 83 ДФЄС [8, с.38].

Директива PIF містить визначення фінансових інтересів ЄС як «усі надходження, витрати та активи, які охоплюються, придбані через або за рахунок» бюджету ЄС або бюджетів установ ЄС, органів, установ і установ, а також до бюджетів, якими вони керують і контролюють. Директива перераховує правопорушення, що зачіпають такі інтереси, включаючи пасивну та активну корупцію. Крім того, це був перший в історії правовий інструмент ЄС, який надає визначення «державної посадової особи». Щоб забезпечити належний захист коштів ЄС від корупції та незаконного привласнення, це визначення охоплює не лише всіх відповідних посадових осіб, які обіймають офіційні посади в ЄС, його державах-членах або третіх країнах, а й осіб, які не займають таких посад, але виконують функції державної служби щодо фондів ЄС (наприклад, підрядники, залучені до управління такими коштами).

У вересні 2021 року Комісія надала звіт про впровадження Директиви PIF (як передбачено статтею 18). У звіті зазначається, що станом на квітень 2021 року всі держави-члени, для яких ця директива пов'язана, повідомили про повну транспозицію у своє національне законодавство, однак більшість з них зробили це після кінцевого терміну (тобто 6 липня 2019 року). Що стосується корупції, у звіті зазначено, що в декількох державах-членах додатковий аспект - «порушення обов'язків» - вимагається, щоб вважати поведінку активною чи пасивною корупцією. Комісія стверджує, що це суттєво звужує сферу визначення корупції в директиві, оскільки судове переслідування залежить від доведення такого порушення обов'язків. Більше того, щодо «пасивної корупції», у деяких державах-членах «утримання від дій відповідно до обов'язків державної посадової особи» не криміналізовано, всупереч вимогам статті 4(2)(a) директиви.

На рівні ЄС низка інструментів також опосередковано спрямована на боротьбу з корупцією, включаючи три директиви, які наближують національні положення щодо державних закупівель: директиви 2014/23/ЄС, 2014/24/ЄС та 2014/25/ЄС. Вони містять детальні положення щодо публічності та прозорості на різних етапах закупівельного циклу та тендерів за аномально низькою ціною. Серед підстав для недопущення суб'єктів господарювання до участі в процедурі закупівлі вони зазначають корупцію. Іншими такими інструментами є директиви ЄС щодо боротьби з відмиванням грошей, які сприяли підвищенню прозорості фінансових потоків у ЄС. Прийнята в 2015 році Директива (ЄС) 215/849 (Четверта директива про боротьбу з відмиванням грошей) запровадила вимогу до держав-членів гарантувати, що корпоративні та інші юридичні особи, зареєстровані на їхній території, отримують і зберігають інформацію про своїх бенефіціарних власників.

Ця Директива також визначила зобов'язання належної обачності на організації, що працюють з політично відомими особами. Більш того, вона криміналізувала відмивання доходів, отриманих від нині великого списку правопорушень («предикатних злочинів»), включаючи корупцію, податкові злочини та шахрайство. У 2018 році було прийнято Директиву (ЄС) 2018/843 (П'ята директива про боротьбу з відмиванням грошей), яка відкриває доступ до реєстрів бенефіціарних власників «у всіх випадках» для «будь-якого представника широкої громадськості» [9, с.13]. Однак у листопаді 2022 року Суд ЄС визнав недійсним відповідне положення Директиви, вважаючи такий невибірковий доступ серйозним втручанням у фундаментальні права на повагу до приватного життя та на захист персональних даних [10].

Ефективний захист викривачів є ще одним ключовим елементом ширшої антикорупційної системи ЄС. Директива (ЄС) 2019/1937 про захист осіб, які повідомляють про порушення законодавства Союзу, яка набула чинності в грудні 2019 року, надає викривачам безпечні канали повідомлення та забезпечує їхній захист від помсти. Серйозні проблеми з імплементацією цієї директиви привели до того, що в липні 2022 року Комісія винесла обґрунтовані висновки проти 15 держав-членів. У своєму зверненні про стан Союзу в 2022 році президент Комісії Урсула фон дер Ляєн оголосила, що в 2023 році Комісія представить заходи для оновлення своєї антикорупційної законодавчої бази. Таким чином, у робочій програмі Комісії на 2023 рік згадується антикорупційний пакет із статтею 83 (1) ДФЄС як правова основа, а також встановлені рамки санкцій проти корупції у сфері зовнішньої політики ЄС. Як бачимо, боротьба з корупцією є ключовим питанням для парламенту ЄС щодо зовнішньої політики. Наприклад, у 2021 році парламент закликав Комісію подати законодавчу пропозицію включити корупційні дії до порушень, які можуть викликати обмежувальні заходи відповідно до Глобального режиму санкцій ЄС щодо прав людини. Нещодавно, у лютому 2022 року, парламент знову наголосив на негативному впливі корупції на здійснення прав людини та закликав ЄС до ініціації глобальної антикорупційної стратегії. Таким чином, можемо констатувати, що антикорупційним заходам з боку країн ЄС приділяється величезне значення, а корупція розглядається як різновид системного соціального явища, що характеризує ступінь неефективності соціально-економічних інститутів держави, правової системи, управління та економіки. У цьому відношенні корупція постає як «сила тертя», яку суспільства, економічні суб'єкти та інституції повинні подолати, щоб досягти своїх цілей розвитку.

Висновки. Щоб адміністративна реформа щодо антикорупційних заходів в Україні не зупинилася на півдорозі, ми вважаємо, що необхідно не лише продовжувати впровадження, а й приділяти більше уваги інструментам розвитку інституцій. Центр ваги доцільно перенести на інституціоналізацію, яка може змінити принципи організації системи виконавчої влади та ефективно впливати на припинення корупції. Ці органи включають стандарти державних послуг та адміністративні правила для їх впровадження, регулюють відповідні адміністративні процеси на директивному рівні замість встановлення обмежувальних норм, різко скорочуючи сферу адміністративного розсуду державних агентів (переважно в правоохоронних процесах) і збільшуючи вертикальний радіус контролю вищої інстанції до двох - трьох рівнів. Вважаємо, що системи адміністративного регулювання також мають бути прозорими для національних клієнтів, які є користувачами відповідних державних послуг, що сприятиме ефективності боротьби з корупцією.

Отже, результати проведеного дослідження можуть бути використані на практиці для вирішення проблеми виявлення інституційних ознак такого явища, як корупція в Україні та для об'єктивної інтерпретації сучасних тенденцій боротьби з її існуванням у країнах ЄС.

Література

1. Mauro P. Corruption and Growth. The Quarterly Journal of Economics. Oxford University Press. Vol. 110, No. 3 (Aug., 1995), pp. 681-712.

2. Mungiu-Pippidi A., Martinez R., Kukutschka B. Controlling Corruption in Europe, The Anticorruption Report, Vol. 1, 2013.

3. Fernandes M., Jancova L. Stepping up EU efforts to tackle corruption - a Cost of non-Europe report, EPRS, European Parliament, European Added Value Unit PE 734.687.

4. Barro, R. J., Economic Growth in a Cross Section of Countries. Quarterly Journal of Economics, CVI (1991), 407-443.

5. Juszczak A., Sason E. The Directive on the Fight against Fraud to the Union's Financial Interests by means of Criminal Law (PFI Directive), Eucrim, Issue 2, 2017.

6. Україна піднялася у рейтингу сприйняття корупції.

7. Corsetti, G., Devereux, М., Hassler, J., Jenkinson, T., Saint-Paul, G., Sinn, H., Sturm, J. and Vives, X. The European Economy: Macroeconomic outlook and policy. EEAG Report on the European Economy 2009. CESifo Group Munich, Munich, 2009. p. 169.

8. Charron N., Lapuente V., Rothstein B. The quality of government and corruption from a European perspective: a comparative study of good government in EU Regions, 2013, p. 264.

9. Corman M-R. A critical appraisal of the EU's anti-corruption legal capacity: Emerging stronger from the Covid-19 crisis? Institute of European Democrats. Brussels, February 2021, p. 31.

10. Report from the Commission to the European Parliament and the Council. Second report on the implementation of Directive (EU) 2017/1371 of the European Parliament and of the Council of 5 July 2017 on the fight against fraud to the Union's financial interests by means of criminal law.

References

1. Mauro, P. (1995), “Corruption and Growth”, The Quarterly Journal of Economics. Oxford University Press, vol. 110, no. 3, pp. 681-712.

2. Mungiu-Pippidi, A., Martinez, R. and Kukutschka, B. (2013), “Controlling Corruption in Europe”, The Anticorruption Report, vol. 1.

3. Fernandes, M. and Jancova, L. (2023), “Stepping up EU efforts to tackle corruption - a Cost of non-Europe report”, EPRS, European Parliament, vol. Unit PE, 734.687

4. Barro, R. J. (1991), “Economic Growth in a Cross Section of Countries”. Quarterly Journal of Economics, pp. 407-443.

5. Juszczak, A. and Sason, E. (2017), “The Directive on the Fight against Fraud to the Union's Financial Interests by means of Criminal Law (PFI Directive)”, Eucrim, vol. 2. slovoidilo (2023), “Ukraine rose in the rating of perception of corruption”

6. Corsetti, G., Devereux, М., Hassler, J., Jenkinson, T., Saint-Paul, G., Sinn, H., Sturm, J. and Vives, X. (2009), “The European Economy: Macroeconomic outlook and policy”, EEAG Report on the European Economy 2009. CESifo Group Munich

7. Charron, N., Lapuente, V. and Rothstein B. (2013), The quality of government and corruption from a European Perspective. A Comparative Study of Good Government in EU Regions, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, UK.

8. Corman, M-R. (2021), “A critical appraisal of the EU's anti-corruption legal capacity: Emerging stronger from the Covid-19 crisis?”, Institute of European Democrats, Brussels.

9. European Commission (2017), Report from the Commission to the European Parliament and the Council. “Second report on the implementation of Directive (EU) 2017/1371 of the European Parliament and of the Council of 5 July 2017 on the fight against fraud to the Union's financial interests by means of criminal law”

Размещено на Allbest.ru