Організаційно-правові аспекти публічних закупівель в умовах воєнного стану

Размещено на http://www.allbest.ru/

Організаційно-правові аспекти публічних закупівель в умовах воєнного стану

А.В. Фаїзов,

к.е.н., доцент, доцент кафедри економічної безпеки та фінансових розслідувань, Національна академія внутрішніх справ

У статті актуалізується питання організаційно-правових особливостей функціонування системи публічних закупівель під час протистояння країни ворожій агресії російської федерації. Проведено ретроспективний аналіз змін тендерного законодаства в умовах дії правового режиму воєнного стану та визначено проблемні аспекти їх адаптації. Виокремлено роль публічних закупівель та напрями використання їх функціонального потенціалу у досягненні стратегічних цілей країни у повоєнний період. Обгрунтовано необхідність синхронізації тактичних організаційно-правових змін тендерної системи із стратегічними напрямами соціально-економічного розвитку країни. Проведено синтез подальших законодавчих перетворень публічних закупівель у післявоєнний період, що передбачають: розробку механізмів стимулювання національних виробників та підтримку окремих категорій громадян; впровадження нових видів процедур і нецінових критеріїв порівняння тендерних пропозицій; перегляд вартісних порогів; скорочення строків проведення та оскарження закупівель; оптимізацію підстав застосування окремих процедур; встановлення часових преференцій учасникам на усунення невідповіднестей у тендерній пропозиції; розширення можливостей застосування електронних каталогів.

Ключові слова: воєнний стан, система публічних закупівель, принципи закупівель, спрощені відкриті торги, кваліфікаційна система, електронний каталог.

А. Faizov,

PhD in Economics, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Economic Security and Financial Investigations, National academy of internal affairs

ORGANIZATIONAL AND LEGAL ASPECTS OF PUBLIC PROCUREMENT UNDER MARTIAL LAW

The article is devoted to the analysis of the organizational and legal foundations of the national tender system, which is in a state of permanent changes.

The article actualizes organizational and legal features of the functioning of the public procurement system during the country's resistance to the hostile aggression of the russian federation. Retrospective analysis of the main novelties of the procurement legislation under martial law was carried out. Legislative changes aimed at promptly meeting the urgent defense and socio-economic needs of the state and included: simplification of the procurement process, rejection of certain types of procedures, adjustment of value limits, organization of procurement.

Attention is focused on the problematic aspects of adaptation of legislative changes in procurement activities under martial law which are related to the leveling of the European principles of bidding and the growth of corruption risks.

The role of public procurement and directions for using their functional potential in achieving the country's strategic goals in the post-war period are highlighted: reconstruction of infrastructure, support of national manufacturers, social protection of certain categories of citizens, environmental protection.

The necessity of synchronizing the tactical organizational and legal changes of the tender system with the general directions of the socio-economic development of the country is substantiated.

A synthesis of further legislative transformations of public procurement in the post-war period was carried out. Those changes included: development of mechanisms for stimulating national producers and support certain categories of citizens; introduction of new types of procedures and non-price criteria; review of value limits; shortening the terms of conducting and contesting purchases; optimization of the grounds for applying procedures; establishment of time preferences for participants to eliminate inconsistencies in the tender offer; expanding the possibilities of using electronic catalogs.

Keywords: martial law, public procurement system, procurement principles, simplified open bidding, qualification system, electronic catalog.

Постановка проблеми

публічні закупівлі воєнний стану

Національна тендерна система перебуває у стані перманентних змін, пов'язаних з поетапною імплементацією європейських норм і стандартів тендерної діяльності та вимушеною адаптацією національного законодавства до нових реалій ведення державних закупівель.

Складність і динамізм умов проведення публічних закупівель під час війни, поява значних ризиків порушення тендерного законодавства та посилена увага громадянського суспільства до процесу використання обмежених фінансових ресурсів через механізм торгів, обумовлюють необхідність оцінювання сучасних організаційно-правових засад функціонування національної тендерної системи і пошуку підходів до її удосконалення з врахуванням нових викликів та інтеграції в єдиний механізм післявоєнної відбудови країни.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Різним аспектам проблематики публічних закупівель в своїх працях приділяли увагу такі вітчизняні науковці як: Н.Г.Здирко, Н.Є.Конащук, Л.А.Лахтіонова, С.Б.Левон, С.І. Лекарь, В.К. Малолітнева, О.С. Мельников, А.О. Олефір, Г.В. Сиротюк, Д.В.Чернуха, Ю.В.Фалко. Проте, незважаючи на наявність багатьох публікацій у цій сфері, питання функціонування системи публічних закупівель в умовах воєнного стану та забезпечення її ефективного впливу на процес відновлення країни потребують наукового дослідження.

Формулювання цілей статті (постановка завдання)

Метою статті є характеристика правового забезпечення організації та проведення публічних закупівель в умовах протистояння ворожій агресії і визначення способів подальшого його удосконалення для розв'язання соціально-економічних проблем у післявоєнний період відбудови країни.

Виклад основного матеріалу дослідження

Запровадження правового режиму воєнного стану зумовило необхідність проведення непередбачуваних змін в оновленій національній системі публічних закупівель. З початком національного протистояння для забезпечення оперативної відсічі російському агресору та ліквідації негативних наслідків його дій, основними критеріями придбання необхідних для суспільства товарів і послуг стали простота та швидкість, а також конфіденційність інформації про замовників і учасників. З цією метою було прийнято Постанову Кабінету Міністрів України «Деякі питання здійснення оборонних та публічних закупівель товарів, робіт і послуг в умовах воєнного стану» № 169 від 28.02.2022 р. (далі - Постанова № 169), яка дозволяла всім замовникам проводити оборонні та публічні закупівлі без застосування процедур і спрощенної їх форми, укладаючи лише прямі договори. Організацією та проведенням таких закупівель могла займатися відповідальна особа. Відповідно до постанови, обов'язки покладалися на будь-яку особу, визначену розпорядчим рішенням замовника, в тому числі й на уповноважену, з відповідним зазначенням у спеціальному положенні. Крім того, під час дії цього нормативного акту призупинялася співпраця окремих категорій замовників з центральними закупівельними організаціями (ЦЗО). Так, у листі до Державного підприємства «Професійні закупівлі» № 3304-04/10284-08 від 18.03.2022 р. Міністерство економіки України надало роз'яснення, що замовники самостійно здійснюють закупівлі товарів, робіт і послуг керуючись Постановою № 169.

Проте слід врахувати, що швидкі та вимушені законодавчі новели, створювали передумови для появи низки корупційних ризиків. Спрощення механізму проведення закупівель та відмова від використання законодавчо визначених процедур сформували ситуацію, коли вибір переможця торгів почав залежати не від грамотного дотримання відповідальними особами визначеного формалізованого алгоритму дій, а від наявності у них високих моральних і патріотичних якостей, бажання дотримуватися імплементованих європейських принципів торгів.

Після введення в дію Постанови № 169 наріжним каменем закупівель залишалося питання збереження доброчесного та прозорого тендерного середовища, оскільки навіть в умовах війни дію базових принципів проведення торгів ніхто не відміняв. Тому з початком дії правового режиму воєнного стану у зміст цього нормативного акту уряду перманентно вносилися зміни і правки. Вони були спрямовані на забезпечення певного рівня конкуренції під час проведення закупівель, відкриваючи можливості учасникам знов працювати через систему «Prozorro» та пропонувати свої товари та послуги на змагальних засадах. Адже в складній економічній ситуації, в умовах війни ринок публічних закупівель для багатьох суб'єктів господарювання залишається одним із головних сегментів збуту продукції та джерелом отримання доходів. Відповідні корегування в Постанові №169 визначали, що традиційні замовники повинні були проводити спрощені закупівлі в електронній системі або використовувати електронний каталог, при умові, що очікувана вартість товару чи послуги становила 50 і більше тис. грн. Без застосування процедур та спрощеної їх форми мали право проводити закупівлі лише окремо визначені категорії державних замовників (Міністерство оборони України, Служба безпеки України, Національна поліція України та інші).

Численні зауваження представників громадянського суспільства щодо необхідності забезпечення під час торгів добросовісного суперництва, розумної інформаційної відкритості, зниження корупційних ризиків, втілилися в подальшому вдосконаленні тендерного законодавства. Так, 19.10.2022 р. на заміну Постанові №169 було введено в дію Постанову Кабінету Міністрів України «Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування» від 12.10.2022р. № 1178 (далі - Особливості). Особливості містили положення, які були направлені не тільки на оперативне, швидке та гнучке забезпечення потреб замовників в умовах воєнного стану, а й на реалізацію прозорого та конкурентного способу проведення торгів з використанням електронної системи «Prozorro». Цим нормативно-правовим актом визначилися види закупівель, які замовник може використовувати під час дії особливого правового режиму: закупівля без використання електронної системи закупівель (прямий договір); закупівля за порядком аналогічним спрощеній закупівлі; закупівля через електронний каталог; відкриті торги за порядком визначеним Особливостями; рамкові угоди. Згадка у постанові рамкових угод свідчила про те, що ЦЗО, у тому числі утворені під час дії правового режиму воєнного стану, знов отримали право організовувати і проводити в інтересах замовників закупівлі, формувати та супроводжувати електронний каталог відповідно до діючої Постанови Кабінету Міністрів України від 14.09.2020 р. №822 «Про затвердження

Порядку формування та використання електронного каталогу». Крім відновлення конкурентної форми проведення закупівель, Особливостями вводилися нові заборони на придбання товарів та послуг у юридичних осіб, які перебувають у державній власності чи приватній власності громадян російської федераци/республіки білорусь або ж створених та зареєстрованих відповідно до законодавства цих країн, а також в інших суб'єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів російського чи білоруського походження.

Згодом після внесення змін до Особливостей, затверджених іншим нормативно-правовий актом уряду від 17.02.2023 №157, замовники отримали нові значення вартісних порогів: для товарів і послуг (крім послуг з поточного ремонту) - до 100 тис грн; для послуг з поточного ремонту - до 200 тис грн; для закупівлі робіт - до 1,5 млн грн. Якщо вартість закупівлі була меншою зазначених порогів, то замовники мають право використовувати електронну систему, у тому числі електронний каталог або укладати прямі договори з обов'язковим звітуванням.

Оновленими Особливостями встановлювався широкий перелік випадків, коли закупівля понад встановлені нові вартісні пороги могла здійснюватися замовником без використання електронної системи. Особливо важливим це положення є у ситуації, коли необхідно оперативно провести закупівлю для задоволення невідкладних суспільних потреб. До таких підстав законодавець відніс закупівлі пов'язані із мобілізацією та цивільним захистом, будівництвом, реконструкцією, капітальним ремонтом і облаштуванням місць проживання внутрішньо переміщених та евакуйованих осіб, захисних споруд цивільного захисту, а також для термінового забезпечення функціонування об'єктів критичної інфраструктури тощо. Шляхом прямого укладання договору може проводитися закупівля, коли розголошення інформації про неї несе загрозу національній та громадській безпеці і порядку, або у випадку, якщо замовник перебуває в районі проведення воєнних (бойових) дій на момент прийняття рішення про початок торгів.

Соціальна-економічна динаміка подій обумовила необхідність подальших оперативних змін в організаційно-правовому механізмі проведення публічних закупівель. Так, зокрема з 19.05.2023 р. набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України від №471 від 12.05.2023р. (далі - Постанова №471), якою удосконалюються Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників. Згідно з новим актом уряду знов повертаються три раунди аукціону у відкритих торгах, а також продовжується дія заборони на закупівлі з російської федерації чи республіки білорусь. Проте, згідно нововведень замовники зможуть закуповувати такі товари, роботи, послуги у випадках, коли активи, в установленому законодавством порядку, передані в управління Національному агентству з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів. Законодавчо розширився також перелік випадків, коли організатори торгів мають право укладати прямі договори. Зокрема, до нього законодавець відніс придбання товарів та послуг за кошти Резервного фонду Державного бюджету України для виконання завдань, покладених на Державне управління справами та при ліквідації наслідків бойових дій підприємствами оборонно-промислового комплексу [3].

Суспільну вимогу посилення контрольної функції за процесом використання бюджетних коштів та коштів міжнародних організацій було втілено в положенні Особливостей щодо розширення контрольних повноважень Державної аудиторської служби України. З набранням чинності Постанови №471 органу державного контролю у сфері закупівель дозволено проводити моніторинг не тільки процедур, а й тих закупівель, за якими замовник оприлюднює лише звіт про договір, укладений без застосування електронної системи «Prozorro». Отже, державні аудитори можуть перевіряти правомірність дій замовника щодо укладання прямих договорів.

Враховуючи міжнародний досвід та стратегічні плани відбудови України, публічні закупівлі як інструмент регулятивного впливу доцільно задіяти для вирішення суспільних проблем післявоєнного періоду, зокрема для забезпечення соціального захисту і працевлаштування ветеранів війни, внутрішньо переміщених осіб та громадян, які повертатимуться з-за кордону [6;7;9]. Важливо, що в діючому тендерному законодавстві існують певні положення, направлені на підтримку окремих категорій громадян. Так піклуючись про людей з особливими потребами, законодавець у п.8 ч.7. ст.3 Закону України «Про публічні закупівлі» передбачив механізм преференцій підприємствам, що засновані громадськими організаціями осіб з інвалідністю, надавши можливість замовникам закуповувати товари і послуги у таких постачальників без застосування електронної системи торгів.

Необхідною умовою національної відбудови країни, її економічного розвитку та безпеки є підтримка вітчизняних товаровиробників. В умовах війни український бізнес зазнав серйозних втрат. Так, за даними опитування Gradus, близько 39% компаній зупинили свою діяльність і ще 20% практично перестали працювати [4]. Ринок державних закупівель може виступити ефективним інструментом підтримки значної частини національних підприємств. Адже через тендерний механізм відбуватиметься перерозподіл публічних коштів на користь виробників, які не тільки зможуть отримати додаткові фінансові надходження, а й матимуть можливість створити нові робочі місця. Крім того, протистояння агресії російської федерації вимагає системного залучення все більшої кількості вітчизняних виробників для укріплені обороноздатності країни. Потенціал таких підприємств, крім оборонного сектору, можливо буде задіяти при реалізації проєктів відбудови і модернізації транспортної, енергетичної та комунальної інфраструктури. В умовах запровадження воєнного стану механізм державного стимулювання національної промисловості з допомогою публічних закуіпель почав реалізовуватися з прийняттям Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про публічні закупівлі» щодо створення передумов для сталого розвитку та модернізації вітчизняної промисловості» від 14.07.2022 р. Положеннями цього нормативного акту передбачається, що при закупівлі певних категорій товарів замовник надає перевагу тендерній пропозиції, поданій вітчизняним виробником, шляхом застосування преференційної правки до її ціни або обмеження участі у процедурі закупівлі виключно вітчизняними виробниками.

Не менш актуальним стратегічним напрямом застосування тендерного механізму може стати екологічна безпека. Під час відбудови зруйнованої інфраструктури країни вимоги до екологічності, ресурсо- та енергоефективності мають бути в обов'язковому порядку інтегровані у тендерну документацію замовника [8]. Реалізація зазначеної цілі повинна передбачати не тільки закріплення екологічних критеріїв оцінювання тендерних пропозицій учасників, а й застосування преференцій для постачальників екологічних товарів або ж обов'язкової їх закупівлі за окремими групами чи категоріями.

Використання тендерного механізму для досягнення стратегічних завдань передбачає переосмислення ролі високовартісних закупівель, що можуть мати додатковий соціально-економічний ефект для регіону, галузі чи країни в цілому. У повоєнний період замовнику при плануванні та проведенні такої категорії торгів, доцільно буде враховувати їх потенційні економічні, екологічні та соціальні переваги для суспільства [2].

Як показує національна практика організації торгів в умовах дії особливого правового режиму, поряд з імплементованими європейськими принципами закупівельної діяльності, потрібно враховувати нові вимоги до її проведення: швидкість, простота, стандартизованість. Чинні положення тендерного законодаства не в повному обсязі можуть забезпечити їх виконання. З цих позицій, фахівці-практики пропонують різні законодавчі новели. Зокрема, для оперативного та швидкого проведення закупівлі у повоєний період, необхідно тимчасово законодавчо закріпити такі інструменти як: спрощені відкриті торги або кваліфікаційні системи.

Спрощені відкриті торги - це конкурентна процедура, що передбачатиме проведення аукціону з можливістю оскарження і кваліфікації лише учасника, який запропонує найбільш економічно вигідну пропозицію. Цей вид торгів можна бути використовуати у повоєнний період для закупівель з очікуваною вартістю від 133 тис євро для товарів і послуг або від 5,15 млн євро для робіт. Відсутність попередньої кваліфікації всіх учасників та максимально скорочені строки як самої процедури, так і процесу оскарження дозволять економити час на її проведення [1].

При відновленні інфраструктури країни для проведення закупівель послуг з будівництва, поточного та капітального ремонту чи реконструкції доцільно буде застосовувати новий інструмент - кваліфікаційні системи. Кваліфікаційна система - це один із традиційних способів проведення закупівель в країнах ЄС, що передбачає попередню кваліфікацію підрядників. Безпосредній замовник повинен лише обрати переможця з числа учасників, які пройшли спеціальний відбір комісією уповноваженого органу. З метою впровадження такого виду торгів, потрібно законодавчо визначити державний орган, який буде розробляти порядок проведення такої закупівлі та формувати систему критеріїв попередньої кваліфікації. Важливо, щоб кваліфікаційні вимоги, сформований перелік відібраних підрядників і переможець були представлені в електронній системі «Prozzoro». Вимога трансперентості залишається одним із найдієвіших антикорупційних запобіжників та вагомим критерієм подальшого спрямування коштів на відбудову країни нашими іноземними партнерами. Перевагами цього методу закупівель є: скорочення часу проведення процедури через її поділ на два етапи (проведення кваліфікації суб'єктів господарювання; відбір кваліфікованого учасника для укладання договору); зменшення навантаження на бізнес (відповідність кваліфікації учасника буде підтверджується раз на рік, не потрібно кожного разу для участі в торгах готувати і надавати пакет документів); забезпечення достатнього рівня конкуренції через системну співпрацю кваліфікаційного органу як з резидентами, так і з іноземними компаніями та їх об'єднаннями [1;5].

В цілому, адаптація публічних закупівель до сучасних та післяоєнних умов ведення закупівельної діяльності потребує подальшого перегляду положень тендерного законодаства, зокрема щодо:

вартісних порогів (підвищення межі як для допорогових закупівель, так і для проведення процедур);

скорочення строків (зменшення періоду проведення відкритих торгів аналогічно до строків спрощених закупівель, включно з оскарженням);

оптимізації підстав застосування переговорної процедури (надання можливості проведення переговорної процедури, якщо лише раз не відбулися відкриті торги, а також її застовування ЦЗО);

часових преференцій (надання учаснику 24 годин на усунення будь- яких невідповіднестей у тендерній пропозиції, крім забезпечення);

розширення використання електронних каталогів (доповнення новими стандартними товарами і послугами);

впровадження нецінових критеріїв оцінки та порівняння тендерних пропозицій (екологічність, енергоефектинвість, створення робочих мість, соціальних захист окремих категорій громадян).

Висновки та перспективи подальших досліджень

Аналіз організаційно-правового забезпечення функціонування тендерної системи в умовах воєнного стану свідчить, що проведені адаптивні зміни законодавства першочергово були направлені на реалізацію функціональної компоненти публічних закупівель у задоволенні невідкладних оборонних та соціально- економічних потреб держави. Проте потенціал тендерного механізму не обмежується лише оперативним рівнем вирішення суспільних завдань, а може бути задіяний для досягнення стратегічних цілей у післявоєнному відновленні країни. З цією метою необхідно синхронізувати тактичні організаційно-правові зміни тендерної системи із генеральними напрямами соціально-економічного розвитку країни, що обумовлює доцільність проведення подальших наукових досліджень у цій сфері.

Література

1. Лахтіонова Л. Чому і як мають змінитися правила закупівель у

повоєнний період.Українська правда.

URL:https://www.epravda.com.ua/columns /2022/ 08 /5/690043.

2. Малолітнева В. Якими мають бути публічні закупівлі в Україні у післявоєнний період.Ц^: https://voxukraine.org/yakymy-mayut-buty-publichni- zakupivli-v-ukrayini-u-pislyavoyennyj-period.

3. Соколова О. Свіжі зміни у закупівлях: розставляємо акценти. Держзакупівлі.URL:https://dzplatforma.com.ua/article/16070-svizhi-zmini-u-zak upivlyakh-rozstavlyaemo-aktsenti.

4. Тарасовський Ю. Як український бізнес працює під час

війни. Головні факти з дослідження Gradus Research. Forbes Ukraine. бер. 2022. URL: https://forbes.ua/news/v-ukraini-35-biznesu-prizupinili-diyalnist-

cherez-viynu-1-ne -planuyut-vidnovlennya-opituvannya-gradus-23032022-4950.

5. Ференц А. Якими будуть закупівлі після війни.

URL:https://dozorro.org /blog/yakimi-budut-zakupivli-pislya-vijni.

6. Contracting assistance program benefits. US Small Business

Administration, URL: https://www.sba.gov/federal-contracting/contracting-

assistance-programs.

7. Christopher McCrudden. Using public procurement to achieve social outcomes. Natural Resources Forum. A untied nationals sustainable development journal. Volume 28, Issue 4. November 2004.Pages 257-267.

8. Designing buildings in the context of the circular economу. The official

website of the European Union, Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs. February 2020. URL: https://single-market-

economy.ec.europa.eu/publications/designing-buildings-context-circular-econo my _en.

9. Veteran contracting assistance programs. US Small Business

Administration. URL:https://www.sba.gov/federal-contracting/contracting-

assistance-programs /veteran-contracting-assistance-programs#section-header-0.

References

1. Lakhtionova, L. (2022), “Why and how the procurement rules should change in the post-war period?”, Ukrains'ka pravda. [Online], available at: https://www.epravda .com.ua/columns /2022/ 08 /5/690043 (Accessed 3 June 2023).

2. Malolitneva, V. (2022), “What should be public procurement in Ukraine in the post-war period”, Voxukraine [Online], available at: https://voxukraine.org/yakymy-mayut-buty-publichni-zakupivli-v-ukrayini-u- pislyavoyennyj-period (Accessed 3 June 2023).

3.Sokolova, O. (2022), “Recent changes in procurement: places accents”, Derzhzakupivli [Online], available at: https://dzplatforma.com.ua/article/16070- svizhi-zmini-u-zak upivlyakh-rozstavlyaemo-aktsenti (Accessed 3 June 2023).

4. Tarasovs'kyj, Y. (2022), “How Ukrainian business works during the war. Key facts from Gradus Research”, Forbes Ukraine [Online], available at: https://forbes.ua/news/v-ukraini-35-biznesu-prizupinili-diyalnist-cherez-viynu-1-ne -planuyut-vidnovlennya-opituvannya-gradus-23032022-4950 (Accessed 3 June 2023).

5. Ferents, A. (2022), “What will be the purchases after the war”, Dozorro [Online], available at:https://dozorro.org /blog/yakimi-budut-zakupivli-pislya-vijni.

6. The official site of US Small Business Administration (2023), “Contracting assistance program benefit”, available at: https://www.sba.gov/federal-contracting/contracting-assistance-programs (Accessed 18 June 2023).

7. McCrudden, C. (2004), “Using public procurement to achieve social outcomes”, Natural Resources Forum. A united nationals sustainable development journal, vol. 28, Issue 4. pp. 257-267.

8. The official website of the European Union (2020), “Designing buildings in the context of the circular economу”, Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs, available at: https://single-market- economy.ec.europa.eu/publications/designing-buildings-context-circular- economy_en. (Accessed 5 June 2023).

9. The official site of US Small Business Administration (2023), “Veteran contracting assistance programs”, available at: https://www.sba.gov/ federal- contracting/contracting-assistance-programs/veteran-contracting-assistance- programs#section-header-0 (Accessed 3 June 2023).

Размещено на Allbest.ru