Детермінація засад регіональної політики в контексті сучасних викликів просторового розвитку в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДУ «Інститут регіональних досліджень імені М.І. Долішнього НАН України»

Детермінація засад регіональної політики в контексті сучасних викликів просторового розвитку в Україні

І.З. Сторонянська, д-р екон. наук, проф., заступниця директора з наукової роботи

І.Р. Залуцький, канд. екон. наук, доц., старший науковий співробітник відділу просторового розвитку

Львів

Анотація

Розкрито ретроспективу і особливості формування регіональної політики в Украї ні з позиції урахування сучасних викликів просторового розвитку, адекватної імп лементації документів Ради Європи і Європейського Союзу, входження України до Європейського планувального простору. Окреслено підходи щодо вдосконалення державної регіональної політики в контексті системного законодавчого забезпечення створення і функціонування взаємопов'язаної системи планування функціо нально-просторового розвитку держави, регіонів і територіальних громад.

Ключові слова: просторовий розвиток; виклики просторового розвитку; детер мінація засад державної регіональної політики.

Abstract

Iryna Storonyanska, Dr. Sci. (Econ.), Prof.,

Deputy Director for Scientific Work

Dolishniy Institute of Regional Research of the NAS of Ukraine Lviv

Ivan Zalutskyy, PhD (Econ.), Associate Professor,

Senior Research Fellow of the Department of Spatial Development Dolishniy Institute of Regional Research of the NAS of Ukraine Lviv

DETERMINATION OF REGIONAL POLICY PRINCIPLES IN THE CONTEXT OF CURRENT SPATIAL DEVELOPMENT CHALLENGES IN UKRAINE

The problem of formulating the regional policy principles in Ukraine is considered in the context of current spatial development challenges, the use of territorially oriented and security approaches. The problem areas in the regulatory and legal mechanism of state regional policy have been identified, namely: the regulation of the regulatory aspects of state regional policy exclusively by law and the implementation of European instruments in the field of regional development; implementation of territorial communities' territo ries into the national system of administrative and territorial organization; unification of typologies for the functional types of territories in current legal acts of the state; effective coordination and integration of various policies in the field of regional development.

Proposals have been developed for a set of legislative changes in the context of forming an efficient interlinked planning system for the functional and spatial develop ment of the state, regions, and territorial communities, which provide for: harmonizing the principles of state regional policy as a component of Ukraine's internal policy with the Guiding Principles for the Recovery Process in Ukraine (the Lugano Principles) and the Guiding Principles for Sustainable Spatial Development of the European Continent; implementation of national spatial development conception, regional spatial develop ment conceptions, integrated development conception for territorial community's ter ritory as documents that determine the long-term, interdisciplinary, spatial and socio economic priorities of the balanced development of corresponding territory and are the basis of the system of interlinked strategic planning documents and the implementa tion of state regional policy; implementation of an innovative smart specialization- based model of functional and spatial development of the territory; implementation of mechanism for creating spatial planning documentation via the geo-informational platform Spatial Development Planning as an integrated and site-oriented unique poli cy tool for functional and spatial development of the territory and transformation of the socio-economic environment taking into account the European Green Deal.

Keywords: spatial development; spatial development challenges; determination of state regional policy principles.

В останні роки переваги процесу децентралізації надали імпульсу вдоско наленню регіональної політики в Україні, яка в сучасних умовах фокусу ється на дієвому забезпеченні просторової, політичної, економічної, соці альної, гуманітарної згуртованості України. Ураховуючи європейський вектор розвитку України, формування і реалізацію цієї політики необхід но здійснювати на підставі правил і кращої практики Європейського Сою зу, що постає реальним викликом у сфері сталого просторового розвитку. Прикметно, що важливість регіональної політики виокремлено, власне, у Договорі про функціонування Європейського Союзу \ де п'ять статей (ст. 174--178) присвячено зміцненню економічної, соціальної і територі альної згуртованості. Крім того, невідворотність реалізації Цілей сталого розвитку України до 2030 р. Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union. Document 12012E/TXT. EUR-Lex. Про Цілі сталого розвитку України на період до 2030 року. Указ Президен та України № 722/2019 від 30.09.2019 р. і досягнення кліматичної нейтральності до 2050 р. актуалізують питання прийняття і регулювання на законодавчому рівні єдності підходів до просторового й економічного планування у сфері регіонального розвитку, формування взаємопов'язаної системи плануван ня функціонально-просторового розвитку держави.

Державною стратегією регіонального розвитку на 2021--2027 роки Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на 2021--2027 роки. Постанова Кабінету Міністрів України № 695 від 05.08.2020 р. задекларовано намір забезпечити: реальний зв'язок стратегій і програм соціально-економічного розвитку з документацією щодо просторового планування, обов'язкове врахування вимог містобудівної документації (Генеральної схеми планування території України, схем планування те риторії на регіональному рівні, генеральних планів населених пунктів) під час здійснення державних інвестиційних програм і заходів; перехід до територіально спрямованої політики розвитку на основі стимулю вання використання власного потенціалу територій.

Однак відсутність в Україні досконалої системи нормативно-право вих актів, які б реально регламентували науково обґрунтоване функціо нування відповідного інституційного середовища сталого просторового розвитку, перманентна інертність і фрагментарність його формування залишаються істотною перешкодою для ефективної координації та інте грації різних політик у сфері регіонального розвитку, а також вирішення сучасних проблем забезпечення економічного зростання в умовах обме женості, виснаження природних ресурсів, що посилюються внаслідок триваючої збройної агресії РФ.

Проблеми сталого просторового розвитку широко досліджено в працях таких вітчизняних науковців, як Ю. Білоконь, Б. Буркинський, В. Геєць, Б. Данилишин, М. Долішній, І. Заблодська, В. Кравців, Л. Руден ко, Є. Маруняк, А. Мельник, М. Мельник, О. Топчієв, М. Хвесик, В. Чу- жиков, А. Чухно та інші. Різні аспекти вдосконалення просторового планування висвітлюють З. Варналій, М. Габрель, О. Голубцов, Н. Павлі- ха, Ю. Палеха, О. Шаблій, Л. Шевчук, С. Шульц, Ю. Рогозян та інші.

Привертає увагу акцент дослідження Л. Руденка, С. Лісовського і Є. Маруняк щодо висвітлення проблеми регіонального розвитку в Украї ні з точки зору як методологічного забезпечення і передумов формуван ня регіональної політики, так і її відповідності сучасним європейським концептам і практикам планування [1]. Г. Олексюк, С. Куйбіда, Н. Лисяк і Н. Попадинець пропонують методологічний підхід щодо формування Концепції інтегрованого розвитку шляхом побудови концептуально- структурних моделей ендогенного потенціалу громад [2]. О. Снігова об ґрунтовує забезпечення інклюзивного розвитку і формування інклюзив ного простору з точки зору інтегрального підходу до регіону і в межах державної регіональної політики [3]. На погляд О. Бузуна, формуючи стратегії регіонального розвитку і реалізуючи заходи регіональної полі тики, слід мати чітко сформульовані цілі розвитку регіонів на кожному ієрархічному рівні регіональної інтеграції, зокрема: регіональна інтегра ція всередині регіону, міжрегіональна інтеграція всередині держави і міжрегіональна співпраця на міжнародній арені, особливо в контексті європейської інтеграції України [4, с. 163].

З огляду на інтерактивне позиціювання України як частини Євро пейського планувального простору істотно актуалізується необхідність у реальному формуванні інституційно-правових засад створення взаємо пов'язаної системи планування функціонально-просторового розвитку держави, зокрема, у межах системного оновлення державної регіональ ної політики, що, однак, потребує окремого вивчення.

Отже, мета статті -- висвітлити і розвинути засади сучасної дер жавної регіональної політики в контексті нинішніх викликів просторо вого розвитку в Україні.

Декларацією Соціального саміту Європейського Союзу в Порто Porto Social Summit: all partners commit to 2030 social targets. European Commission. 2021. May 7. ак центовано на необхідності зміцнювати територіальну і соціальну згурто ваність із залученням європейського, національного, регіонального й місцевого рівнів управління, а саме зосереджувати увагу на секторах, групах і територіях з глибокими і тривалими структурними недоліками і проводити швидкі та серйозні трансформації.

Економічні процеси в Україні в сучасних умовах набувають дедалі більшої функціонально-просторової спрямованості, а для суспільства і держави проблема пошуку оптимальної моделі просторової організації життєдіяльності набуває нового змісту. Під просторовою організацією дер жави розглядають внутрішню структурованість національного просто ру, що є результатом діяльності соціально-економічних суб'єктів у різ них просторових сферах і на різних просторових рівнях. І будь-який пе релік сфер буде умовним і неповним, зважаючи на взаємозв'язок і по стійне ускладнення форм соціального життя [5, с. 18]. На економічному і соціальному ефекті просторової організації наголошує Н. Корецька, яка формулює це поняття як науково обґрунтовану систему просторового впорядкування взаємопов'язаних виробництв, сфери обслуговування населення і виробничої, ринкової й соціальної інфраструктур, що дає значний економічний і соціальний ефект унаслідок їх раціонального по єднання і концентрації [6, с. 16].

Удосконалення просторової організації будь-якого регіону потребує обґрунтованих, цілеспрямованих, закономірних змін саме в контексті оптимізації функціонування такого регіону як певної унікальної просто рової системи, що апріорі фокусує просторовий аспект збалансованого регіонального розвитку. Забезпечення останнього вперше було визначено метою і предметом нової державної регіональної політики у відповідній Концепції Про Концепцію державної регіональної політики. Указ Президента України № 341/2001 від 25.05.2001 р.. Державна регіональна політика, проголошена як складова час тина національної стратегії соціально-економічного розвитку України, тіс но пов'язувалась у просторовому аспекті із здійсненням адміністративної реформи і впорядкуванням адміністративно-територіального устрою то що. Зокрема, передбачалось:

удосконалення державного стратегічного регіонального плануван ня, яке б дозволяло точніше й обґрунтованіше визначати основні довго строкові та поточні пріоритети регіонального розвитку на загальнодер жавному, регіональному і місцевому рівнях;

здійснення системи заходів з розбудови інфраструктури регіональ ного розвитку;

визначення територій, які мають бути зарезервовані для наступно го заповідання, рекреаційного використання, розвитку міст та інших населених пунктів, розміщення транспортних, енергетичних, інших ін женерних комунікацій, споруд, будівель, містобудівних та інших потреб загальнодержавного і регіонального значення, встановлення режиму використання цих територій;

визначення типів і режимів розвитку населених пунктів, виділен ня інвестиційно привабливих територій, розроблення і затвердження для них спеціальних правил забудови;

розмежування земель державної і комунальної власності;

укрупнення сільських територіальних громад (ТГ), приведення у відповідність з Конституцією України мережі селищ міського типу, ін ших населених пунктів, відповідних органів місцевого самоврядування, пов'язане з цим упорядкування мережі адміністративно-територіаль них одиниць.

Прикметно, що жодної стратегії соціально-економічного розвитку Ук раїни затверджено не було, тому Концепція державної регіональної полі тики залишилася виключно декларативним документом, а окремі напря ми й загальні вимоги щодо інструментів такої політики лише фрагментар но окреслювались у процесі формування національного законодавства.

Варто згадати, що в контексті імплементації планувально-просторо вого підходу до збалансування регіонального розвитку важливим посту пом було схвалення Верховною Радою України у 1999 р. Концепції стало го розвитку населених пунктів Про Концепцію сталого розвитку населених пунктів. Постанова Верховної Ради України № 1359-XIV від 24.12.1999 р.. Уже на той час основними причинами, які перешкоджають забезпеченню збалансованого сталого розвитку на селених пунктів, було визнано:

відсутність науково обґрунтованої, чітко визначеної стратегії ста лого розвитку держави, ефективного реформування економіки та її дер жавного регулювання;

недосконалість законодавчого і нормативного забезпечення фор мування адекватного умовам ринку фінансового, правового, інформа ційно-комунікаційного простору;

недосконалість правових, організаційних, економічних засад ді яльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб щодо формування повноцінного життєвого середовища.

Проте в Концепції державної регіональної політики необхідність реалізації цього документа залишилася поза увагою. На тлі її очевидних недоліків і потреби у створенні законодавчої основи для реалізації на віть поетапне прийняття Законів України «Про стимулювання розвитку регіонів» Про стимулювання розвитку регіонів. Закон України № 2850-IV від 08.09.2005 р., «Про засади державної регіональної політики» Про засади державної регіональної політики. Закон України № 156-VIII від р. не забезпе чило істотних зрушень у сфері регіонального розвитку.

Адміністративно-територіальна реформа 2020 р. зумовила колізію просторово-правового характеру, зокрема, щодо меж об'єднаних райо нів як адміністративно-територіальних одиниць, а також меж об'єднаних територіальних громад (ОТГ) як об'єктів з неврегульованим адміністра тивно-територіальних статусом. Так, згідно з ч. 2 ст. 173 Земельного ко дексу України Земельний кодекс України № 2768-III від 25.10.2001 р. , межі району, села, селища, міста, району в місті встанов люються і змінюються за проєктами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць. Згідно з третім абзацом п. 1 ч. 3 ст. 186 Земельного кодексу України, рішення Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органу міс цевого самоврядування про встановлення (зміну) меж адміністративно- територіальної одиниці одночасно є рішенням про затвердження про- єктів землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-те риторіальної одиниці. Слід ураховувати, що на час адміністративно-те риторіальної трансформації відповідно до ч. 3 ст. 46 Закону України «Про землеустрій» Про землеустрій. Закон України № 858-IV від 22.05.2003 р. проєкт землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць повинен включати: пояс нювальну записку; завдання на виконання робіт; рішення про розроб лення проєкту землеустрою щодо встановлення або зміни меж адміні стративно-територіальних одиниць; посвідчені в установленому поряд ку копії генерального плану населеного пункту, рішень про його затвер дження (у разі зміни меж населеного пункту); викопіювання із схеми землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання й охорони земель адміністративно-територіальної одиниці (утворення), а в разі її відсутності -- викопіювання з проєкту формування територій сільських, селищних рад; викопіювання з кадастрових карт (планів) з відображенням існуючих (за їх наявності) і проєктних меж адміністра тивно-територіальної одиниці; експлікація земель у існуючих (за їх на явності) й проєктних межах адміністративно-територіальної одиниці; опис меж адміністративно-територіальних одиниць; матеріали пого дження проєкту; матеріали виносу меж адміністративно-територіаль них одиниць у натуру (на місцевість) з каталогом координат їх поворот них точок. У свою чергу, згідно з ч. 8 ст. 21 Закону України «Про Держав ний земельний кадастр» Про Державний земельний кадастр. Закон України № 3613-VI від 07.07.2011 р., відомості про межі адміністративно-терито ріальних одиниць вносяться до Державного земельного кадастру на підставі проєктів землеустрою щодо встановлення й зміни меж адміні стративно-територіальних одиниць, а відомості про межі територій те риторіальних громад -- до Державного земельного кадастру на підставі проєктів землеустрою щодо встановлення меж територій ТГ.

Однак у процесі поетапного формування об'єднаних територіаль них громад, створення об'єднаних адміністративних районів зазначені проєкти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно- територіальних одиниць не складалися, що є ознакою просторово-пра вової недосконалості адміністративно-територіальної реформи й поро джує нові проблемні ситуації. Жодним актом законодавства держави не визначено подальшу правову долю чинних меж і територій сільських, селищних рад, сформованих і затверджених у процесі проведення за гальнодержавної земельної реформи в Україні. Функцію повноцінного обліку земель як основного національного багатства держави і реально го активу розвитку громад і регіонів у Державному земельному кадастрі не реалізовано, а статистичний облік земель ліквідовано.

За даними Держгеокадастру, станом на 25 травня 2023 р. до Держав ного земельного кадастру внесено відомості про межі 10 242 адміністра тивно-територіальних одиниць, або 35 % їх кількості Наповненість кадастру. Державна служба України з питань геодезії, картографії і кадастру.. Тому очевидними є проблеми відсутності актуальних легітимних відомостей у Державному земельному кадастрі, зокрема, про встановлені (змінені) межі адміністра тивно-територіальних одиниць; ненадання Витягу з Державного земель ного кадастру, який має містити каталог координат поворотних точок меж території, експлікацію категорій земель і угідь, хоча можливість його безоплатної видачі в режимі цифрової взаємодії відповідній сільській, се лищній, міській, районній, обласній радам обумовлено в Законі України «Про землеустрій» (ст. 46-46 1). За таких обставин виникає ризик стагнації у сфері планування функціонально-просторового розвитку на місцевому рівні, куди зміщується фокус сучасної регіональної політики, зокрема, щодо обов'язкової розробки комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади. Саме з позиції узгодженості функціо нально-просторового розвитку території ТГ цей документ імплементова- но відповідним Законом України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо плануван ня використання земель. Закон України № 711-IX (із змінами) від 17.06.2020 р. одночасно як містобудівну документа цію на місцевому рівні й документацію із землеустрою, що визначає пла нувальну організацію, функціональне призначення території, основні принципи і напрями її формування, у тому числі етапність її освоєння, тощо. Відомості ж про об'єкти Державного земельного кадастру є вихід ними даними також для розробки комплексного плану просторового роз витку території ТГ. Водночас Прикінцевими положеннями Закону Украї ни «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (розділ IV) вне сено зміни до ч. 3 ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою визначено, що територіальні громади села, селища, міста, які добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному за коном Про місцеве самоврядування в Україні. Закон України № 280/9750-ВР від 21.05.1997 р.. Проте в національному законодавстві дотепер немає визначено го законом порядку виходу із складу об'єднаної територіальної громади. Крім того, форсування процесу об'єднання територіальних громад при зводило до колізійних наслідків, постаючи предметом судових розглядів.

Для прикладу, 31 грудня 2022 р. набрала законної сили Постанова Верхов ного Суду України Єдиний державний реєстр судових рішень: справа № 640/14698/20. № рішення 107036461., що не підлягає оскарженню в справі № 640/14698/20. Верховний Суд України підтвердив попередні рішення судів першої ін станції і апеляції, якими визнано протиправним і скасовано розпоря дження Кабінету Міністрів України щодо включення Малехівської тери торіальної громади Жовківського району Львівської області до Львів ської територіальної громади з адміністративним центром у Львові. Од нак, незважаючи на легітимність даної Постанови Верховного Суду України, Малехівську територіальну громаду не внесено в чинний Ко дифікатор адміністративно-територіальних одиниць та територій те риторіальних громад (КАТОТТГ) Про затвердження Кодифікатора адміністративно-територіальних одиниць та територій територіальних громад. Наказ Міністерства розвитку громад та тери торій України № 290 (із змінами) від 26.11.2020 р., а село Малехів (код КАТОТТГ UA46060250140022433) дотепер значиться в складі Львівської територі альної громади (код КАТОТТГ UA46060250000025047).

Закон України «Про засади державної регіональної політики» Про засади державної регіональної політики. Закон України № 156-VIII від

р. жод ним чином не окреслює перспективи імплементації територій ОТГ у сис тему адміністративно-територіального устрою України, а також внесен ня змін до цієї системи у випадках виходу із складу об'єднаної територі альної громади чи її трансформації. Внесення змін до цього Закону аргу ментувалося саме необхідністю запровадження системного підходу до формування і реалізації державної регіональної політики з використан ням оновленого інструментарію її здійснення, зокрема територіально орієнтованого і безпекового підходів. Однак у переліку законодавства з питань державної регіональної політики (ст. 5 Закону України «Про за сади державної регіональної політики») дотепер не значаться Закони України «Про співробітництво територіальних громад» Про співробітництво територіальних громад. Закон України № 1508-VII від р. і «Про добро вільне об'єднання територіальних громад» Про добровільне об'єднання територіальних громад. Закон України № 157-VIII від 05.02.2015 р..

Підкреслимо, що формування нормативно-правової бази, необхідної для реалізації державної регіональної політики з урахуванням документів Ради Європи і Європейського Союзу, відповідно до ст. 6 Закону України «Про засади державної регіональної політики» Про засади державної регіональної політики. Закон України № 156-VIII від р., визначено окремим на прямом цієї політики. Главою 5 розділу V Угоди про асоціацію між Украї ною та ЄС Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Єв ропейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і 'їхніми державами-членами, з іншої сторони. Закон України № 1678-VII від 16.09.2014 р. обумовлено, що національна статистична система має ґрунту ватися на фундаментальних принципах ООН щодо офіційної статистики з урахуванням acquis ЄС у сфері статистики, зокрема Кодексу норм європей ської статистики, з метою гармонізації національної статистичної системи з європейськими нормами і стандартами. Відповідно до європейського пра вового регламентування, для забезпечення можливості збирання, складан ня й поширення європейської статистики на різних територіальних рівнях ЄС у кожній країні-члені створено територіальні одиниці, які відповідають загальній класифікації територіальних одиниць для статистики (Nomen clature of Territorial Units for Statistical Purposes -- NUTS), затвердженій Ре гламентом Європейського Парламенту і Ради Regulation (EC) No 1059/2003 of the European Parliament and of the Council of 26 May 2003 оп the establishment of a common classification of territorial units for statistics (NUTS). Access current version (13/11/2019). EUR-Lex.. Розмір адміністративних одиниць для конкретного рівня NUTS у державі-члені повинен перебувати в межах порогів чисельності населення, що чітко регламентовано.

Проте в Україні дотепер не передбачено законодавчого впроваджен ня європейської класифікації NUTS з виокремленням місцевих адміні стративних одиниць (LAU) на рівні NUTS-3; упровадження європей ських підходів до типологізації територій; не розроблено системи крите ріїв віднесення територій (громад, регіонів) до певного функціонально го типу. Все це не дозволяє імплементувати кращі взірці європейського інструментарію регулювання регіонального розвитку.

У новостворених об'єднаних районах параметри чисельності населен ня не повністю гармонізовано з пороговими значеннями середнього роз міру адміністративних одиниць за чисельністю населення рівня NUTS-3 [7, с. 52--53]. Наприклад, чисельність населення у Львівському, Донецькому, Одеському чи Харківському районах суттєво перевищує максимальний пороговий показник (800 тис. осіб) для рівня NUTS-3. Водночас наймен шими сформовано Щастинський і Сватівський райони Луганської області з чисельністю населення в них, відповідно, 81,2 тис. і 82,5 тис. осіб, що є майже вдвічі меншим від мінімального порогового значення для рівня NUTS-3. Прикметною також є перманентність контроверзи типологій функ ціональних типів територій у чинних правових актах держави (табл. 1).

Базовим компонентом співпраці в рамках Європейської політики доб- росусідства є смарт-спеціалізація. Ця концепція територіального роз витку широко впроваджується європейськими країнами протягом ос таннього десятиліття задля досягнення таких цілей регіональної політи ки, як згуртування, стимулювання місцевого економічного розвитку з акцентом на унікальний ендогенний потенціал громад і регіонів.

Таблиця 1. Контент типології функціональних типів територій у законодавчих актах України

Джерело: складено авторами за: Про Генеральну схему планування території України. Закон України № 3059-ІІІ (із змінами) від 07.02.2002 р. Про засади державної регіональної політики. Закон України № 156-VIII від р.; Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на 2021-- 2027 роки. Постанова Кабінету Міністрів України № 695 від 05.08.2020 р.

З позиції підвищення рівня конкурентоспроможності регіонів України Державною стратегією регіонального розвитку на 2021--2027 роки Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на 2021--2027 ро ки. Постанова Кабінету Міністрів України № 695 від 05.08.2020 р. наміче но забезпечити приєднання всіх регіонів України до Європейської платфор ми смарт-спеціалізації (S3 Platform) з метою відкриття доступу до інструмен тів цієї платформи. Національною економічною стратегією на період до 2030 року Про затвердження Національної економічної стратегії на період до 2030 року. Постанова Кабінету Міністрів України № 179 (із змінами) від 03.03.2021 р. заплановано включення напряму підтримки розвитку регіональ ної смарт-спеціалізації до оновленої Угоди про асоціацію між Україною і ЄС. Проте чинним Законом України «Про засади державної регіональної політи ки» Про засади державної регіональної політики. Закон України № 156-VIII від р. дотепер не регламентовано впровадження європейської методології смарт-спеціалізації, що посилює складність цієї проблеми. Так, в Україні:

не встановлено жодної законодавчої вимоги щодо визначення на засадах смарт-спеціалізації власне окремих пріоритетів, цілей чи завдань Державної стратегії регіонального розвитку; жодним законодавчим ак том не регламентовано обов'язок органів виконавчої влади і місцевого управління виступати ініціаторами й активними учасниками реалізації наукової та інноваційної політики на основі смарт-спеціалізації;

не поєднано визначені відповідним Законом України Там само. напрями державної регіональної політики з реалізацією Стратегічних пріоритет них напрямів інноваційної діяльності на 2011--2023 роки, встановлених ст. 4 Закону України «Про пріоритетні напрями інноваційної діяльності в Україні» Про пріоритетні напрями інноваційної діяльності в Україні. Закон України № 3715-VI від 08.09.2011 р.;регіональний імплементація просторовий

відсутній завершений інституційно-правовий механізм верифіка ції регіональних стратегій на відповідність положенням Державній стра тегії регіонального розвитку, які є документами державного планування й повинні розроблятися з урахуванням вимог Закону України «Про стра тегічну екологічну оцінку» Про стратегічну екологічну оцінку. Закон України № 2354-VIII від 09.07.2023 р.;

не регламентовано жодним документом держави механізм розроб ки і затвердження стратегій розвитку територіальних громад на засадах смарт-спеціалізації.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування ви користання земель. Закон України № 711-IX (із змінами) від 17.06.2020 р. імплементовано кон цепцію інтегрованого розвитку території територіальної громади як до кумент стратегічного планування, що визначає довгострокові, міждис циплінарні, просторові та соціально-економічні пріоритети розвитку території громади. Проте в оновленому Законі України «Про засади державної регіональної політики» Про засади державної регіональної політики. Закон України № 156-VIII від р. цю концепцію не віднесено до до кументів стратегічного планування державної регіональної політики. Жодним актом законодавства України не передбачено розроблення на ціональної концепції просторового розвитку. Прикметно, що реалізація таких концепцій є поширеною практикою в Європейському Союзі щодо впровадження Керівних принципів сталого просторового розвитку єв ропейського континенту. Прикладом може бути польська Концепція на ціонального просторового розвитку до 2030 р. (KPZK 2030) Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030. Wydawnictwo “Monitor Polski” Dziennik Urz^dowy Rzeczypospolitej Polskiej. Warszawa, 2012..

Державну регіональну політика в преамбулі Закону України «Про за сади державної регіональної політики» Про засади державної регіональної політики. Закон України № 156-VIII від р. зафіксовано як складову частину внутрішньої політики України. Це вказує на необхідність узгодження за сад державної регіональної політики із засадами внутрішньої політики, визначеними чинним Законом України «Про засади внутрішньої і зовніш ньої політики» Про засади внутрішньої і зовнішньої політики. Закон України № 2411-VI від 01.07.2010 р.. Так, відповідно до ст. 1 цього Закону, засади внутрішньої і зовнішньої політики визначають принципи і пріоритети державної по літики у відповідних сферах, зокрема: розбудови державності -- ст. 3; розвитку місцевого самоврядування і стимулювання розвитку регіонів -- ст. 4; формування інститутів громадянського суспільства -- ст. 5; націо нальної безпеки і оборони -- ст. 6; економічної сфери -- ст. 7; соціальної сфери -- ст. 8; екологічної сфери і сфери техногенної безпеки -- ст. 9; гу манітарної сфери -- ст. 10. Отже, очевидною є необхідність систематиза ції принципів і пріоритетів державної регіональної політики у відповід них сферах згідно з положеннями даного Закону України.

Проте внаслідок прийняття іншого Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо засад державної регіональної політики та політики відновлення регіонів і територій. Закон України № 2389-ІХ від 09.07.2022 р. у ст. 6 Закону України «Про засади державної регіональної політики» замість терміна «пріоритети державної регіональної політики» імплементовано термін «напрями державної регіональної політики». При цьому згуртованість держави в соціальному, гуманітарному, економічному, екологічному, безпековому і просторовому вимірах одночасно тлумачиться як прин цип державної регіональної політики (п. 7 ст. 3) і як окремий напрям цієї політики (п. 3 ст. 6). Утім жодного критерію чи показника в контексті досягнення такої згуртованості, а також реалізації інших напрямів дер жавної регіональної політики не визначено.

Варто згадати, що лідери країн Євросоюзу на соціальному саміті в Порту підтвердили три основні цілі, визначені Єврокомісією (ЄК) у пла ні дій з соціальних прав на період до 2030 року Європейський соціальний саміт у Порту визначив головні цілі ЄС до 2030 року. Interfax Україна. 2021. 08 трав., зокрема:

78 % громадян ЄС віком від 20 до 64 років повинні мати роботу;

не менше 60 % усіх дорослих повинні щороку брати участь у захо дах безперервного навчання;

кількість людей, що перебувають під загрозою бідності або соці альної ізоляції, має бути скорочена, як мінімум, на 15 млн, серед них не менше 5 млн дітей.

Вагомим інструментом упровадження відповідних змін у нових умо вах постає План дій Ради Європи для України на 2023--2026 роки «Стій кість, відновлення та відбудова» План дій Ради Європи для України «Стійкість, відновлення та відбудова» 2023-- 2026. , що також передбачає підтримку про грами реформ у рамках європейської перспективи України з тим, щоб по єднати європейську перспективу і процес відновлення України і, відповід но до рішення Європейської Ради від 23 червня 2022 р., надати їй статусу кандидата в ЄС, а також зобов'язань, узятих на Міжнародній конференції з питань відновлення України в Лугано (Швейцарія) 4--5 липня 2022 р. Підкреслимо, що за результатами конференції представниками понад 40 країн і близько 20 міжнародних організацій схвалено Декларацію Лугано, у якій сформульовано Керівні принципи процесу відновлення України -- «принципи Лугано» Outcome Document of the Ukraine Recovery Conference URC2022 «Lugano Decla ration». Lugano, 4-5 July, 2022., які, на нашу думку, акумулюють європейські крите рії і методи сталого розвитку держави та її регіонів на довгостроковий по воєнний період. З огляду ж на змістовність, чіткість і невідворотність до тримання, цей документ є релевантною основою для належної конкрети зації принципів державної регіональної політики в Україні (табл. 2).

У даному контексті також варто врахувати презентовану на 48-му Всесвітньому економічному форумі в Давосі (Швейцарія) нову систему оцінювання економічного розвитку країн та їх рейтингів -- за індексом інклюзивного розвитку (Inclusive Development Index -- IDI) The Inclusive Development Index 2018. Summary and Data Highlights. World Eco nomic Forum. Committed to improving the state of the world., який ви знано релевантнішим, ніж показник ВВП на душу населення.

Таблиця 2. Компаративний огляд Керівних принципів процесу відновлення України («принципів Лугано») і принципів державної регіональної політики

Джерело: складено авторами за: Outcome Document of the Ukraine Recovery Conference URC2022 «Lugano Declaration». Lugano, 4-5 July, 2022. Про засади державної регіональної полі тики. Закон України № 156-VIII від 05.02.2015 р.

Індекс інклюзивного розвитку, концепцію якого було розроблено ОЕСР ще у 2012 р., є розширеною оцінкою соціально-економічного розвитку, яка враховує 12 показників, об'єднаних у три групи:

зростання і розвиток (ВВП на душу населення, продуктивність пра ці, здорова тривалість життя, зайнятість);

інклюзивність (нерівність доходів, рівень бідності, нерівність ба гатства, медіанний дохід (за паритетом купівельної спроможності) на душу населення;

рівність між поколіннями і стійкість (чисті заощадження, викиди СО2 на одиницю ВВП, державний борг, відношення населення праце здатного віку до непрацездатного).

На нашу думку, методологію індексу інклюзивного розвитку доцільно імплементувати саме Законом України «Про засади державної регіональ ної політики» і активно використовувати для моніторингу й оцінювання реалізації державної регіональної політики, позаяк при оновленні цього документа з його тексту виключено індекс регіонального людського розви тку, який слугував інтегрованим показником державної регіональної по літики щодо оцінки територіальної диференціації на регіональному рівні.

Важливо, що положеннями ст. 13 оновленого Закону України «Про за сади державної регіональної політики» Про засади державної регіональної політики. Закон України № 156-VIII від

р. виокремлено повноваження цен трального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної регіональної політики (ч. 1 ст. 13) і повноваження центрального органу ви конавчої влади, що реалізує державну регіональну політику (ч. 2 ст. 13). Крім того, ч. 3 ст. 13 цього Закону встановлено, що повноваження у сфері державної регіональної політики інших центральних органів виконавчої влади визначаються Конституцією України. Проте з 17 травня 2023 р. Ка бінет Міністрів України визначив Міністерство розвитку громад, терито рій та інфраструктури України (Мінінфраструктури) головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формуван ня і реалізує державну регіональну політику Про внесення зміни до пункту 1 Положення про Міністерство розвитку гро мад, територій та інфраструктури України. Постанова Кабінету Міністрів Ук раїни № 40 від 17.01.2023 р., здійснює координацію ді яльності центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо форму вання і реалізації цієї політики. Однак це не вирішило питання відсутності ідентифікації повноважень інших центральних органів виконавчої влади щодо регулювання регіонального розвитку, а неузгодженість діяльності органів виконавчої влади різних рівнів у сфері державної регіональної по літики обумовлює ризик стагнації у цій сфері.

Таким чином, для забезпечення формування дієвої взаємопов'язаної системи планування функціонально-просторового розвитку держави, регіонів і ТГ доцільно внести системні зміни до Закону України «Про за сади державної регіональної політики», наприклад:

ч. 1 ст. 7 викласти в такій редакції: «Державна регіональна політика здійснюється з урахуванням напрямів державної регіональної політики, визначених цим Законом, відповідно до Національної концепції просторо вого розвитку, регіональних концепцій просторового розвитку, концепції інтегрованого розвитку території територіальної громади, які є основою системи взаємопов'язаних документів стратегічного планування і реаліза ції державної регіональної політики. Національна концепція просторово го розвитку, регіональні концепції просторового розвитку, концепції інте грованого розвитку території територіальної громади є документами стра тегічного планування, що розробляються і визначають довгострокові, міждисциплінарні, просторові й соціально-економічні пріоритети збалан сованого розвитку відповідної території у порядку, визначеному законом.»;

ч. 6 ст. 7 доповнити реченням такого змісту: «Розроблення доку ментів щодо відновлення і розвитку регіонів і територій, що постражда ли внаслідок збройної агресії проти України, здійснюється з урахуван ням Національної концепції просторового розвитку, регіональних кон цепцій просторового розвитку, концепції інтегрованого розвитку тери торії територіальної громади, документів державного прогнозування і державного планування, визначених законодавством.»;

ст. 23 доповнити ч. 6 такого змісту: «Моніторинг державної регіо нальної політики здійснюється з урахуванням розширеної оцінки соці ально-економічного розвитку -- індексу інклюзивного розвитку (Inclu sive Development Index -- IDI).»

З огляду на невідворотність забезпечення збалансованості функціо нально-просторового регіонального розвитку важливо здійснити зако нодавче врегулювання:

узгодження засад державної регіональної політики як складової частини внутрішньої політики України з Керівними принципи процесу відновлення України -- «принципами Лугано» і Керівними принципами сталого просторового розвитку європейського континенту;

впровадження класифікації територіальних одиниць для статис тики NUTS і європейської методології щодо територіальних типологій, включаючи регламентацію функціональних типів територій, критерії їх виокремлення, ідентифікації та стимулювання розвитку;

імплементації інноваційної моделі функціонально-просторового розвитку території на основі смарт-спеціалізації як стратегічно визна ченої, вертикально інтегрованої, інституційно впорядкованої моделі збалансованого регіонального розвитку в контексті оптимізації іннова ційного використання потенціалу конкретної території;

упровадження механізму формування документації з просторово го планування в режимі геоінформаційної платформи «Планування просторового розвитку» як інтегрованого й орієнтованого на місця уні кального інструменту політики функціонально-просторового розвитку території і трансформації соціально-економічного середовища з ураху ванням Європейського зеленого курсу;

ідентифікації на місцевості й у системі Державного земельного ка дастру меж новостворених районів, об'єднаних територіальних громад і населених пунктів, що віднесені до юрисдикції цих громад. Проведення в їх межах суцільної інвентаризації земельних і майнових активів, їх ре єстрація в Державному земельному кадастрі й / або Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;

ідентифікації у державній статистичній і податковій звітності резуль татів економічної діяльності суб'єктів господарювання за місцем її здій снення в межах конкретної земельної ділянки, зареєстрованої у Державно му земельному кадастрі відповідно до виду її цільового призначення.

Висновки

У сучасних умовах державна регіональна політика постає основним ін струментом забезпечення збалансованого регіонального розвитку на ос нові оптимізації функціонально-просторових змін. Практика формуван ня і реалізації державної регіональної політики, стан моніторингу та оцін ки її результативності з урахуванням теперішніх децентралізаційних пе ретворень свідчать про наявність проблем, що потребують розв'язання на законодавчому рівні. До основних напрямів формування дієвої взаємо пов'язаної системи планування функціонально-просторового розвитку держави, регіонів і територіальних громад, на нашу думку, належать:

узгодження засад державної регіональної політики як складової частини внутрішньої політики України з Керівними принципи процесу відновлення України («принципами Лугано») і Керівними принципами сталого просторового розвитку європейського континенту;

імплементація Національної концепції просторового розвитку, ре гіональних концепцій просторового розвитку, концепції інтегрованого розвитку території ТГ як документів, що визначають довгострокові, між дисциплінарні, просторові й соціально-економічні пріоритети збалансо ваного розвитку відповідної території, є основою системи взаємопов'я заних документів стратегічного планування і реалізації державної регіо нальної політики;

упровадження інноваційної моделі функціонально-просторового розвитку території на основі смарт-спеціалізації як стратегічно визна ченої, вертикально інтегрованої, інституційно впорядкованої моделі збалансованого регіонального розвитку в контексті оптимізації іннова ційного використання потенціалу конкретної території;

імплементація класифікації територіальних одиниць для статисти ки (NUTS), затвердженої Регламентом Європейського Парламенту і Ради та європейської методології щодо територіальних типологій;

упровадження механізму формування документації з просторово го планування в режимі геоінформаційної платформи «Планування про сторового розвитку» як інтегрованого й орієнтованого на місця унікаль ного інструменту політики функціонально-просторового розвитку тери торії і трансформації соціально-економічного середовища з урахуванням Європейського зеленого курсу;

ідентифікація на місцевості й у системі Державного земельного ка дастру меж новостворених районів, об'єднаних територіальних громад і населених пунктів, що віднесені до юрисдикції цих громад; проведення суцільної інвентаризації земельних і майнових активів, їх реєстрації і обліку як основи розвитку громад;

ідентифікація в державній статистичній і податковій звітності ре зультатів економічної діяльності суб'єктів господарювання за місцем її здійснення в межах конкретної земельної ділянки;

моніторинг державної регіональної політики з урахуванням роз ширеної оцінки соціально-економічного розвитку -- індексу інклюзив ного розвитку.

Запровадження цих заходів створить підґрунтя для належного право вого врегулювання в актах законодавства України концепту цілеспрямо ваної трансформації і впорядкування соціально-економічного простору з позиції структурно-функціонального взаємозв'язку природних і соціаль но-економічних процесів, а також позитивно вплине на якість державної регіональної політики. Детермінантою збалансованості й стабільності державної регіональної політики є регламентація регуляторних аспектів цієї політики виключно законами держави без жодного перенесення на підзаконний рівень, що відповідатиме загальновизнаному принципу вер ховенства права, визначеного Конституцією України і підтримуваного Угодою про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, адекват ній правовій імплементації європейських засад інтегрованого просторо вого розвитку; сприятиме ефективному функціонуванню місцевого само врядування як дієвого інструменту сталого розвитку держави.

Статтю підготовлено в межах виконання НДР «Трансформація моде лі просторового розвитку України» (№ державної реєстрації 0122U002055).

Список використаної літератури

1. Руденко Л., Лісовський С., Маруняк Є. Дилеми регіонального розвитку в Україні. Український географічний журнал. 2020. № 3 (111). С. 36--45.

2. Олексюк Г.В., Куйбіда С.В., Лисяк Н.М., Попадинець Н.М. Організація плану вання розвитку територій у контексті децентралізації державного управлін ня: поєднання інтегрованих, просторових та економічних підходів. Економіка України. 2021. № 11. С. 23--38.

3. Снігова О.Ю. Просторовий вимір інклюзивності в умовах становлення «но вої» регіональної політики. Український географічний журнал. 2020. № 2. С. 38--44.

4. Бузун О. Концепт інтегрованого розвитку самоврядних територій. Державне управління та місцеве самоврядування. 2018. Вип. 4. С. 159--165.

5. Матвієнко Р.О. Механізм формування категорії «простір». Актуальні проб леми економіки. 2013. № 6 (144). С. 17--20.

6. Корецька Н.І. Удосконалення територіальної організації банківської систе ми регіонів України. Дис. ... канд. екон. наук : спец. 08.00.05. Луцький націо нальний технічний університет, 2009. 279 с.

7. Сторонянська І.З., Залуцький І.Р. Методичні підходи до виокремлення та ідентифікації сільських територій (у контексті імплементації європейського досвіду). Економіка України. 2020. № 11. С. 41--59.

References

1. Rudenko L., Lisovskyi S., Maruniak Eu. Dilemmas of regional development in Uk raine. Ukrainian Geographical Journal, 2020, No. 3 (111), pp. 36-45.

2. Oleksyuk H., Kuibida S., Lysyak N., Popadynets N. Organization of territorial deve lopment planning in the context of decentralization of public administration: combi nation of integrated, spatial and economic approaches. Economy of Ukraine, 2021, No. 11, pp. 23-38.

3. Snigova O.Yu. The spatial dimension of inclusivity under conditions of “new” regio nal policy formation. Ukrainian Geographical Journal, 2020, No. 2, pp. 38-44.

4. Buzun O. Concept of integrated development of self-governing territories. Public administration and local government, 2018, Vol. 4, pp. 159-165.

5. Matviyenko R.O. Formation mechanism for the category "space". Actual problems of economics, 2013, No. 6 (144), pp. 17-20 [in Ukrainian].

6. Koretska N.I. Improvement of territorial organization of the banking system of regions of Ukraine. PhD Thesis (Econ.). Lutsk National Technical University, 2009 [in Ukrainian].

7. Storonyanska I, Zalutskyy I. Methodical approaches to distinguishing and identi fying rural areas (in the context of the implementation of European experience). Economy of Ukraine, 2020, No. 11, pp. 41-59.

Размещено на Allbest.ru