Соціально-економічний розвиток територіальних одиниць в умовах децентралізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Соціально-економічний розвиток територіальних одиниць в умовах децентралізації

Людмила Степанівна Козак

кандидат економічних наук, професор, завідувачка кафедри економіки, Національний транспортний університет, Україна,

Тамара Олександрівна Чкалова

аспірантка кафедри економіки, Національний транспортний університет, Україна

Анотація

Ключові слова: децентралізація; територіальні громади; органи місцевої влади; ресурси; доходи; видатки; бюджет.

Lyudmila KOZAK

PhD in Economics, Professor, Head of Economics Department, National Transport University, Ukraine

Tamara CHKALOVA

Postgraduate student of Economics Department,

National Transport University, Ukraine

SOCIO-ECONOMIC DEVELOPMENT OF TERRITORIAL UNITS IN THE CONDITIONS OF DECENTRALIZATION

Abstract. The article is devoted to actual issues of decentralization reform implementation, local self-government development, resource management, and revenue and expenditure part of the community budget formation. The impact of decentralization reform on the regional development policy formation is considered, and systemic approaches to the integration of these directions of state policy are proposed. The foreign experience of Poland, France, Latvia, and Italy is analyzed; the main ways of decentralization in foreign countries are highlighted through the prism of determining effective mechanisms of influence on economic development with the aim of forming a model for reforms implementation in Ukraine. Recommendations for the implementation of Sustainable Development Goals at the local level as a basis for integration of spatial and regional development are provided. Approaches to assessing the impact of decentralization on the socioeconomic development of regions are formed; examples of disclosure of the decentralization potential for the development of certain regions are given. A number of recommendations on the successful continuation of decentralization reform and its transformation into an incentive for effective regional development policy formation are proposed. A number of actual issues of the territorial organization reform ofpower and local self-government on the basis of decentralization and subsidiarity are identified. Approaches to the creation of the Institute for Supervision over the legality of decisions of local self-government authorities are proposed. The degree of integrity of the regional policy of Ukraine into the regional policy of the European Union is determined. The practical value of the research is that its results can be used to study and research the decentralization reform and ways of its improvement.

Keywords: decentralization; territorial communities; local authorities; resources; revenues; expenditures; budget.

Постановка проблеми у загальному вигляді. Досвід реформ у зарубіжних країнах свідчить про те, що децентралізація відіграє важливу роль у демократизації і трансформації суспільства, переходу до інститутів, заснованих на ініціативі та відповідальності окремої людини та громади. Тенденція до широкого її впровадження спостерігається в адміністративній, політичній, бюджетно- фінансовій, соціальній сферах, сприяє розвитку людського потенціалу, відповідальності влади, покращенню якості надання державних і громадських послуг, консолідації суспільства, вирішенню економічних, правових, політичних, етнічних проблем.

Поняття "децентралізація" можна розкривати через його вплив: на адміністративно-територіальний устрій держави, систему органів публічної адміністрації, розподіл між ними функцій, повноважень та фінансових ресурсів. На законодавчому рівні термін "децентралізація" задекларовано у ст. 132 Конституції України [1] як одну із засад, на яких ґрунтується територіальний устрій держави. Проте, на відміну від конституцій багатьох зарубіжних держав, засадою є не сама децентралізація, а "поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади".

Аналіз досліджень і публікацій останніх років. Дослідженням соціально- економічного розвитку регіонів займалося багато зарубіжних та вітчизняних науковців: методологічні проблеми розглянуто в роботах: А. Алчиан, Р. Барро, Т. Веблен, Р. Коуз, Д. Ромер, Кс. Сала-і-Мартін. Визначення впливу децентралізації на соціально-економічний розвиток регіонів представлено в доробку видатних зарубіжних науковців, а саме: Е. Золта, Ч. Тібу, Р. Масгрейва, Д. Чуа та ін. Проте, незважаючи на велику кількість робіт, присвячених зазначеній тематиці, проблеми стимулювання соціально-економічного розвитку регіонів в умовах, коли частина фінансових ресурсів і повноважень делегується органами центральної влади на рівень регіонального та місцевого самоврядування, достатньою мірою не вивчені та потребують подальшого поглибленого наукового дослідження. Для України доцільно розробити ефективний підхід до стимулювання соціально-економічного розвитку регіонів на засадах фінансової децентралізації.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. З ратифікацією Угоди про асоціацію між Україною та ЄС нашою державою було створено програму подальшого розвитку. На підтвердження цього вектору ухвалено Стратегію сталого розвитку "Україна - 2020", якою передбачено 62 секторальні реформи, серед яких чільне місце займають децентралізація та реформа державного управління [2]. На сьогодні актуальними є питання щодо проблеми реформування місцевого самоврядування, переходу від добровільного об'єднання до адміністративного укрупнення територіальних громад та районів, розмежування повноважень, прав та обов'язків різних рівнів влади, управління земельними, людськими ресурсами та іншими ресурсами громади. бюджет реформа децентралізація

Постановка завдання. Метою статті є аналіз специфіки впровадження децентралізаційних реформ різних країн та визначення основних шляхів соціально- економічного розвитку регіонів України на основі зарубіжного досвіду.

Виклад основного матеріалу дослідження. Децентралізація як чинник забезпечення конституційної стабільності в Україні відіграє важливу роль та має велике значення. Колектив науковців на чолі з Р. Плющем зазначають, що децентралізація - це запорука ефективного територіального розвитку, шлях до демократизації, справжнього народовладдя [3]. В табл. 1 систематизовано існуючі підходи до дефініцій "децентралізація".

Таблиця 1

Систематизація існуючих підходів до дефініцій "децентралізація"

Кожна держава має свої характерні особливості, ресурсні можливості та потенціал, тому немає єдиного "рецепту" успіху. Те, що можна реалізувати в одній державі, доволі часто, є нездійсненним навіть в сусідній країні. Необхідно зважати на специфіку кожної окремої країни.

Різні історичні умови розвитку сприяли формуванню декількох моделей організації місцевого самоврядування, специфічними ознаками яких є типи та форми взаємовідносин органів місцевого самоврядування з органами державної влади.

Сьогодні в країнах Європи виділяють три основні моделі місцевого самоврядування, які сформувалися під час муніципальних реформ, а саме: англосаксонська, континентальна, змішана. Характеристики зазначених моделей місцевого самоуправління наведені в табл. 2.

Реальна побудова взаємовідносин між центральною та місцевою владою, навіть у межах однієї моделі, має свої специфічні ознаки, які обумовлені особливостями законодавства, історичними, національними та релігійними особливостями.

В європейських країнах процес децентралізації характеризують за п'ятьма основними ознаками:

- демократизація шляхом передачі повноважень від органів виконавчої влади на рівень територіальних громад і закріплення за ними достатніх фінансових ресурсів;

- ефективне вирішення місцевих проблем;

- посилення відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування за свої рішення перед виборцями і державою;

- забезпечення культурної, мовної та етнічної різноманітності;

- економічна конкуренція між місцевим та регіональним рівнями.

Зарубіжний досвід свідчить про значущість децентралізації для країн, які перебувають у стадії глибинних змін в системі регулювання суспільних відносин. Для країн перехідного періоду децентралізація є дієвим способом зміни суттєвих характеристик суспільства і має значний потенціал та перспективи для місцевого розвитку.

Досвід проведення децентралізації в країнах Східної та Західної Європи: Італії, яка здійснила ці реформи в середині ХХ ст., та Польщі і Латвії, які мали тривалий досвід централізованого управління.

Таблиця 2

Характеристики основних моделей місцевого самоврядування

Джерело: [8; 9, с. 101]

В Італії початком проведення реформування публічної влади стало формування трирівневої системи організації влади в країні: регіон - провінція - комуна. Для ефективного здійснення своїх повноважень регіони мають бути забезпечені достатніми ресурсами, котрі включають як власні ресурси (насамперед, податки та інші надходження, розмір та кількість яких визначає регіональна рада), так і кошти в рамках рівномірного розподілу фондів, які забезпечуються державою для підтримки економічного розвитку та зменшення соціальних та економічних дисбалансів. До компетенції регіонів віднесені питання освіти, охорони здоров'я, транспортні мережі, цивільна авіація, територіальне планування та розвиток, адміністративні послуги для промисловості та бізнесу, територіальне планування та соціально-економічний розвиток. На рівні провінцій здійснюється підтримка та розвиток громадського транспорту, авторизація та контроль приватного транспорту, дороги в межах провінцій та супутня інфраструктура, опіка інфраструктурою середньої освіти, економічний розвиток, у т. ч. центри занятості, центри надання соціальних послуг, промоція культури, туризму та спорту. Окремим завданням провінції є взаємодія та партнерство між комунами. Завданнями комун є запровадження та акумулювання місцевих податків, регулювання діяльності місцевої поліції, закладів охорони здоров'я, початкової та середньої освіти, громадського транспорту, надання соціальних послуг на місцевому рівні, дозволу на торгівлю, збір та утилізація сміття, місцева транспортна інфраструктура та освітлення вулиць, соціальне житло.

Місцеві органи влади Італії наділені правом самостійно встановлювати місцеві податки та збори, які є потужним джерелом фінансування локальних потреб. Італія належить до складу розвинених країн світу, для яких характерна множинність місцевих податків, що включають: групу прямих реальних податків (на нерухоме і рухоме майно, з власників транспортних засобів, на професію, екологічний тощо), групу прямих податків на доходи (прибутковий та на прибуток підприємств), податків на спадщину і дарування, непрямі податки на продаж (на роздрібний продаж, на продаж спиртних напоїв, на споживання електроенергії та газу, акцизи на бензин, тютюн, спиртні напої), збори і мита. Як свідчить практика, італійська модель державного устрою виявилася досить дієвою та сприяла підвищенню ефективності використання бюджетних фондів, якості надання публічних послуг, зростанню економічної активності на регіональному рівні.

Потреба в децентралізації у Польщі виникла у зв'язку з масштабними процесами лібералізації та реалізації ринкових реформ, а її метою було максимальне забезпечення самостійного функціонування кожного регіону, створення більш ефективних і прозорих політичних інститутів, і посилення інститутів громадянського суспільства. Для громадян Польщі та її політичного класу, ця реформа стала однією з найважливіших серед усіх інших. Поляки виправдано вважають, що неможливо побудувати демократичне і правове суспільство там, де не буде для цього місця. А таким місцем може бути тільки територіальна громада й, ніяк, не парламент або президентський палац.

Примітно, що в Польщі реформа місцевого самоврядування була розділена на декілька етапів. Важливим є те, що кожний наступний етап починався тільки після того, як реалізація попереднього досягала певних заздалегідь сформульованих цілей, виражених через певні кількісні показники. З цим пов'язана і різна тривалість етапів. Цей факт не варто розуміти так, що на самому початку реформ було відсутнє їх цілісне бачення. Всі етапи та критерії їх реалізації були розроблені й прийняті суспільством ще на самому початку. Надалі ж, вони лише уточнювалися.

Вважаємо, що істотним моментом польських реформ було й те, що вони отримали конституційне закріплення. Так, стаття 15 чинної Конституції Республіки Польща, безпосередньо закріплює принцип того, що "територіальний устрій держави забезпечує децентралізацію публічної влади". Стаття 16 Конституції Польщі визнає населення кожної територіальної одиниці її самоврядним співтовариством (територіальним колективом) і закріплює його право брати участь у здійсненні публічної влади, а також те, що серед них є публічні функції, які співтовариство виконує від свого імені та під свою відповідальність [10].

Результатом проведення децентралізації стало чітке розмежування функцій та повноважень між державною та місцевою владою. Зовнішня політика, національна безпека та оборона, стали основними цілями польського уряду. Місцева влада відповідала за: економічний розвиток регіонів, розпорядження бюджетними коштами та майном територіальної громади, ведення самостійного фінансового господарства, а також наближення системи надання послуг до населення. Отже, на сьогоднішній день основні повноваження та фінансові ресурси у Польщі перебувають на рівні територіальних громад.

Програма уряду Польщі з децентралізації сприяла зростанню державних інвестицій, розвитку малого бізнесу та громадянського суспільства на рівні адміністративно-територіальних одиниць, що, у свою чергу, позитивно вплинуло на соціально-економічний розвиток життя для членів територіальних громад.

Проведення реформи у Польщі мало значний позитивний вплив не тільки на розвиток місцевих спільнот, але й країни в цілому. Так, на думку експертів, на сьогоднішній день Польща є найбільш інвестиційно привабливою країною серед інших країн Східної Європи, а її основними інвесторами є Європейський Союз, компанії з США, Німеччини та Франції.

Цікавим є також досвід проведення децентралізаційних реформ у країнах Прибалтики.

З 1998 по 2009 рік в Латвії проходила децентралізаційна реформа, яка включала три основні напрями: юридичний, адміністративно-територіальний та фіскальний. Кожен напрям реформування проводився відокремлено, а механізми його реалізації не узгоджувалися з іншими.

Початок юридичної реформи в Латвії поклав прийнятий в 1994 р. закон "Про місцеве самоврядування", який визначав сутність, основні права та обов'язки, а також фінансову базу місцевого самоврядування. У Латвії спостерігався досить значний дисбаланс у розвитку між її регіонами, незважаючи на невелику територію. Основною метою проведення адміністративно-територіальної реформи стало створення адміністративних територій із місцевим та регіональним самоврядуванням, які можуть економічно розвиватися і забезпечити надання якісних послуг населенню. На відмінну від країн-сусідів, в Латвії виникла проблема в адміністративному поділі, так як дрібні громади виявили небажання до об'єднування. У результаті чого за шість років реформи було утворено лише 20 об'єднаних громад. Причиною стало те, що з боку держави, не було затверджено чітких правил щодо критеріїв та формату об'єднання. Внаслідок цього нові громади хоч і виникали, але були неспроможні виконувати необхідні функції. Основними джерелами дохідної частини бюджету у Латвії є податкові надходження, трансферти з державного бюджету, місцеві мита, взаєморозрахунки місцевих спільнот, плата від послуг. Основну питому вагу у структурі надходжень займає податок із доходів фізичних осіб, який розподіляється між державним та місцевим бюджетами. Значну частину займає також податок на нерухомість, який розраховується виходячи з кадастрової вартості.

Проведення реформи децентралізації покращило соціально-економічний рівень громад Латвії та розширило коло можливостей місцевого самоврядування, внаслідок чого відбулися помітні зміни в економічному розвитку.

Реформи у Франції також розпочиналися з об'єднань. Кількість самоврядних одиниць (комун) сягає на сьогодні 36 тис., за економічним потенціалом посідає четверте місце в світі. У 2002 році в країні було ухвалено закон, відповідно до якого створюються так звані агломерації, тобто об'єднання населених пунктів, об'єднання комун. Таким територіальним об'єднанням влада сприяє у вирішені проблем, які цікавлять жителів сусідніх громад, дозволяє економити державний ресурс і створює умови для того, щоб територія сама заробляла кошти, тобто, створює умови для саморозвитку.

Загалом державна політика Франції була спрямована на розподіл місцевого самоврядування за двома основними напрямками: деконцентрація - більш широке делегування державою своїх адміністративних функцій на місцях, а також деконцентралізація - передача державою частини своїх владних повноважень місцевим органам самоврядування.

Проаналізувавши досвід розвинених країн, можна дійти висновку, що децентралізаційні процеси в різних країнах мають як переваги, так і недоліки.

До переваг децентралізації можна віднести: створення передумов для успішного розвитку громадянського суспільства; отримання мешканцями територіальних громад практичного досвіду участі у демократичних змінах; більш ефективний розподіл бюджетних ресурсів з метою вирішення нагальних потреб територіальної громади; створення сприятливих умов для розвитку місцевого господарства; сприяння розвитку економіки регіону і стратегічному плануванню; забезпечення прозорості й гласності прийняття рішень на місцях, підвищення якості надання послуг та їх максимальне наближення до споживачів; підвищення відповідальності місцевих органів за результати своєї діяльності.

Однак поряд із позитивними аспектами децентралізації існують і певні недоліки, до яких відносять: ускладнення спроможності впливати на макроеконо- мічну ситуацію на державному рівні; зниження скоординованості виконання делегованих повноважень; гальмування реалізації державних програм на тлі надання більшого значення місцевим політичним пріоритетам; намагання центральними органами влади уникнути відповідальності за надання державних послуг населенню, самоусунення центральних урядів від вирішення нагальних питань; неузгодженість делегованих повноважень і обов'язків із ресурсами для їх виконання.

Висновки і перспективи подальших розробок

Аналіз специфіки впровадження децентралізаційних реформ різних країн свідчить про те, що досвід кожної з них є унікальним та відображає специфіку розвитку окремої країни і зміни в соціально-економічному розвитку кожної з них.

На основі аналізу зарубіжного досвіду можна виокремити основні шляхи впровадження реформ децентралізації влади в Україні:

- розмежування повноважень, прав та обов'язків різних рівнів влади відповідно до сутності правової, демократичної держави та громадянського суспільства, що дозволить досягти балансу інтересів у системі публічних відносин;

- розробка та реалізація ефективної регіональної політики, спрямованої на забезпечення рівномірного місцевого і регіонального розвитку;

- забезпечення втілення принципу субсидіарності як способу подолання конфлікту інтересів між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;

- упровадження адміністративно-територіальної реформи із забезпеченням збереження цілісності держави та її унітарного устрою;

- забезпечення розширення прав територіальних громад щодо вирішення проблем їх життєзабезпечення;

- проведення бюджетної реформи з урахуванням загальнонаціональних та місцевих інтересів;

- внесення до Податкового кодексу норми, яка передбачає сплату податків не за місцем реєстрації юридичної особи, а за місцем розташування виробничих потужностей.

Результатом децентралізації має стати побудова розвиненої, сильної демократичної держави із самодостатнім місцевим самоврядуванням, здатним ефективно вирішувати місцеві проблеми та якнайкраще забезпечити населення широким спектром публічних послуг.

На сьогодні, в Україні, відсутня єдина система за якою населення може відстежити видатки та надходження до місцевого бюджету та їх розподіл. У перспективі постає питання в розширенні нормативної бази, розробці програмного забезпечення та прийнятті його на державному рівні.

Література

1. Конституція України: Конституція, Закон № 254к/96-ВР від 28.06.1996 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр#Text (дата звернення: 04.03.2022).

2. Про Стратегію сталого розвитку "Україна - 2020" : Указ Президента України № 5/2015 від 12.01.2015 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/5/2015#Text (дата звернення: 07.03.2022).

3. Місцеве самоврядування в умовах децентралізації влади в Україні : монографія / Кол. авт.; за заг. ред. Р.М. Плюща. Київ: Рідна мова, 2016. 744 с.

4. Енциклопедичний словник з державного управління / за ред. Ю.В. Ковбасюка, В.П. Трощинського, Ю.П. Сурміна. Київ: Національна академія державного управління при Президентові України, 2010. 820 с.

5. Юридична енциклопедія: в 6 т. / Редкол. Ю.С. Шемшученко (відп. ред.). Київ: "Українська енциклопедія" ім. М.П. Бажана, 1999. Т. 2. 744 с.

6. Енциклопедія державного управління: у 8 т. / наук.-ред. кол. : Ю.В. Ковбасюк (голова). Т. 8 : Публічне врядування / наук.-ред. кол. : В.С. Загорський (голова), С.О. Телешун (співголова). Київ: Нац. акад. держ. упр. при Президентові України, 2011. 712 с.

7. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. Київ; Ірпінь: Перун, 2001. 1440 с.

8. Корицька В. Характеристика та сутність основних моделей місцевого самоврядування: на прикладах розвинених країн світу. Сучасна українська політика. Політики і політологи про неї. Київ, 2008. Вип. 13. С. 224-237. URL: http://lib.chdu.edu.ua/ pdf/ukrpolituk/3/28.pdf (дата звернення: 11.03.2022).

9. Маклаков В.В. Реформы местного самоуправления во Французской Пятой Республике. Реформы местного самоуправления в странах западной Европы. Москва: Прогресс, 1993. 284 с.

10. Пігуль Н. Г., Люта О.В. Зарубіжний досвід проведення децентралізаційних реформ. Глобальні та національні проблеми економіки. 2016. Вип. 9. С. 684-688. URL: http://global-national.in.ua/archive/9-2016/140.pdf (дата звернення: 14.03.2022).

11. References

12. Constitution of Ukraine: Law of Ukraine, No. 254к/96-ВР, 28.06.1996 [Konstytutsiia Ukrainy: Konstytutsiia, Zakon, No. 254к/96-ВР, 28.06.1996]. Retrieved from: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр#Text [in Ukrainian]

13. About the Sustainable Development Strategy "Ukraine - 2020" : Law of Ukraine, No. 5/2015, 12.01.2015 [Pro Stratehiiu staloho rozvytku "Ukraina - 2020": Ukaz Prezydenta Ukrainy, No. 5/2015, 12.01.2015]. Retrieved from: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/5/2015#Text [in Ukrainian]

14. Pliushch, R. M. (ed.) et al. (2016). Local self-government in the conditions of decentralization authorities in Ukraine: monograph [Mistseve samovriaduvannia v umovakh detsentralizatsii vlady v Ukraini: monohrafiia; za red. R. M. Pliushcha], Ridna mova, Kyiv, 744 s. [in Ukrainian]

15. Kovbasyuk, Yu. V., Troshchynskyi, V. P., Surmin, Yu. P. (eds.) (2010). Encyclopedic dictionary of public administration [Entsyklopedychnyi slovnyk z derzhavnoho upravlinnia; za red. Yu. V. Kovbasyuka, V. P. Troshchynskoho, Yu. P. Surmina], Natsionalna akademiia derzhavnoho upravlinnia pry Prezydentovi Ukrainy, Kyiv, 820 s. [in Ukrainian]

16. Legal encyclopedia: in 6 vols. (1999). Ed. by Yu. S. Shemshuchenko [Yurydychna entsyklopediia: v 6 t.; za red. Yu. S. Shemshuchenka], Ukrainska entsyklopediia im. M. P. Bazhana, T. 2, 744 s. [in Ukrainian]

17. Encyclopedia of state administration: in 8 vols. (2011). Ed. by Yu. V. Kovbasyuk. Vol. 8: Public administration. Ed. by V. S. Zagorskyi, S. O. Teleshun [Entsyklopediia derzhavnoho upravlinnia: u 8 t.; za red. Yu. V. Kovbasyuka; T. 8: Publichne vriaduvannia; za red. V. S. Zahorskoho, S. O. Teleshun], Natsionalna akademiia derzhavnoho upravlinnia pry Prezydentovi Ukrainy, Kyiv, 712 s. с. 167 [in Ukrainian]

18. A large explanatory dictionary of the modern Ukrainian language (2001). Ed. by V. T. Busel [Velykyi tlumachnyi slovnyk suchasnoi ukrainskoi movy, za red. V. T. Busel], Perun, Kyiv, Irpin, 1440 s. [in Ukrainian]

19. Korytska, V. (2008). Characteristics and essence of the main models of local self-government: on the examples of developed countries of the world [Kharakterystyka ta sutnist osnovnykh modelei mistsevoho samovriaduvannia: na prykladakh rozvynenykh krain svitu], Suchasna ukrainska polityka. Polityky i politolohy pro nei. Kyiv, Vyp. 13, s. 224-237. Retrieved from: http://lib.chdu.edu.ua/pdf/ukrpolituk/3/28.pdf [in Ukrainian]

20. Maklakov, V. V. (1993). Reforms of local self-government in the French Fifth Republic [Reformy mestnoho samoupravleniya vo Frantsuzskoy Pyatoy Respublike], Reformy mestnoho samoupravleniya v stranakh zapadnoy Evropy, Progress, Moskva, 284 s. [in Ukrainian]

21. Pihul, N. H., & Lyuta, O. V. (2016). Foreign experience of decentralization reforms [Zarubizhnyi dosvid provedennia detsentralizatsiinykh reform], Hlobalni ta natsionalni problemy ekonomiky, Vyp. 9, s. 684-688. URL: http://global-national.in.ua/archive/ 9-2016/140.pdf [in Ukrainian]

Размещено на Allbest.ru