Собственные доходы бюджетов в регионах Дальнего Востока: проблемы и возможности

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Собственные доходы бюджетов в регионах Дальнего Востока: проблемы и возможности

Е.Б. Веприкова

А.А. Новицкий

И.А. Шевченко

Аннотация

В складывающихся новых экономических условиях возрастает роль Дальнего Востока как ключевого элемента в реализации восточного вектора развития российской экономики. Усиление внимания к дальневосточному макрорегиону открывает возможности для роста его инвестиционной привлекательности и актуализирует вопросы социально-экономического развития дальневосточных территорий. Одним из таких вопросов является состояние бюджетных систем регионов: их способность генерировать собственные источники доходов и повышать свою самодостаточность. В статье рассмотрено текущее состояние и проблемы роста налоговых и неналоговых доходов бюджетов в регионах Дальнего Востока. Показано, что дальневосточные регионы значительно дифференцируются по величине и структуре собственных доходов, что обусловливает разные реакции на изменение экономической ситуации и налогового регулирования. За последние десять лет регионы Дальнего Востока показали сдержанные темпы роста налоговых доходов, что является результатом как тенденций экономического развития, так и проводимой государством налогово-бюджетной политики. Дана оценка величины выпадающих доходов региональных бюджетов по налогу на прибыль организаций в результате действия преференциальных налоговых режимов. Динамичное развитие ресурсно-сырьевого сектора экономики позволило сформировать в макрорегионе значительный налоговый потенциал, который м.ожет быть использован как источник дополнительной финансовой поддержки региональных бюджетов и формирования «бюджетов развития». Рассмотрены эффекты для бюджетов регионов Дальнего Востока в случае частичной децентрализации федеральной части налога на добычу полезных ископаемых. Ключевые слова: Дальний Восток России, региональный бюджет, консолидированный бюджет, налоговые доходы, неналоговые доходы, налоговые льготы

Abstract

E.B. Veprikova, A.A. Novitskiy, I.A. Shevchenko. Budget revenues in the regions of the Russian Far East: issues and opportunities

In the emerging new economic conditions, the role of the Russian Far East as a critical element in the implementation of the Eastern vector of the development of the Russian economy is growing. Increased attention to the Far Easter uncovers opportunities for the growth of its investment attractiveness and raises issues of economic and social development of the Far-Eastern territories. An essential element of regional development is the conditions of the budgetary systems of the Far-Eastern regions - their ability to develop their own sources of revenue and increase their self-sufficiency.

Keywords: the Far East, regional budget, consolidated budget, tax revenues, non-tax revenues, tax benefits

Введение

Дальний Восток России - макрорегион, официально имеющий статус приоритетной геостратегической территории Российской Федерации. В отношении Дальнего Востока проводится целенаправленная государственная политика, применяются специальные меры по стимулированию экономического и социального развития территории.

Современная ситуация смещает акцент государственной политики в отношении восточных регионов страны: вместо прежнего подхода к стимулированию догоняющего развития Дальний Восток становится практически единственным порталом входа в мировую экономику, прежде всего, в Азию и другие части мира (Африку, Южную Америку). Фактически задачей становится уже не столько развитие Дальнего Востока, сколько превращение его в восточный вектор развития всей российской экономики. Дальний Восток будет играть ключевую роль в процессах переориентации на Азиатско-Тихоокеанский регион для освоения новых рынков сбыта российской продукции и импорта товаров и технологий. В этой связи восточный вектор российской экономики может стать драйвером развития Дальнего Востока, способствующим росту инвестиционной привлекательности дальневосточных территорий.

Экономический потенциал территорий выступает основой для формирования доходной части бюджетов, являющихся основным инструментом органов власти регионов и муниципалитетов по развитию социальной сферы, увеличению благосостояния населения. При этом собственные доходы региональных бюджетов отражают не только результаты экономического развития территории, но и результаты налогово-бюджетной политики, проводимой государством в отношении регионов.

Состояние бюджетных систем регионов Дальнего Востока является важной частью дискуссии вокруг вопросов эффективности проводимой государством политики по развитию Дальнего Востока.

Основной акцент в этой политике был сделан на повышение экономической активности путем создания условий для привлечения частных инвестиций, при этом бюджетные эффекты от роста экономической активности пока не вполне различимы [Гулидов, 2021].

Вместе с тем, дальневосточные регионы часто испытывают трудности в обеспечении сбалансированности и устойчивости бюджетов, выполнения в полном объеме возложенных полномочий [Веприкова, 2020].

С учетом задач ускоренного развития, поставленных перед регионами Дальнего Востока, оценка состояния и существующих ограничений в наращивании собственных источников бюджетных доходов может быть полезной для совершенствования комплекса мер государственной поддержки по развитию макрорегиона, в том числе в новых экономических условиях.

Особенности формирования собственных доходов бюджетов в регионах Дальнего Востока

К доходам за счет собственных источников относятся налоговые и неналоговые доходы (далее - НиНД) бюджетов, формирующиеся в результате экономической деятельности, осуществляемой на данной территории. На Дальнем Востоке условия ведения хозяйственной деятельности имеют свою специфику, которая неизбежно оказывает влияние на экономическое развитие территорий и их способность генерировать доходы. К таким особенностям можно отнести: низкую плотность населения и низкую степень освоения территории, суровые природно-климатические условия, низкую транспортную связанность, удаленность от рынков факторов производства и рынков сбыта продукции, недостаточную инфраструктурную обеспеченность территории. Одним из последствий этих факторов является сравнительно невысокая концентрация экономической деятельности в макрорегионе, что ограничивает объем собственных доходов бюджетов. При этом внутри макрорегиона наблюдается значительная дифференциация территорий по уровню экономического развития и структуре хозяйства, что приводит к различиям по объему и составу источников бюджетных доходов.

Подавляющую долю собственных доходов в консолидированных бюджетах регионов составляют налоговые поступления (90-95%). Исходя из структуры налоговых доходов регионы Дальнего Востока можно условно разделить на две группы.

Первую группу составляют четыре региона с сильной ориентацией экономики на добычу и экспорт минерально-сырьевых ресурсов (Сахалинская и Магаданская области, Чукотский автономный округ и Республика Саха (Якутия) (табл. 1). В этих регионах в секторе добывающей промышленности формируется основная часть экономических доходов, что обеспечивает значительную долю всех налоговых поступлений в региональный бюджет (50-67%). В частности, в Сахалинской области и Республике Саха (Якутия) крупным источником налоговых доходов является промышленная добыча нефти и природного газа, в Магаданской области и Чукотском автономном округе - добыча руд цветных металлов. В структуре налоговых доходов регионов этой группы преобладает налог на прибыль организаций (далее - НПО), что объясняется присутствием крупных предприятий и инвестиционных проектов.

Характерной особенностью в регионах первой группы является повышенная доля доходов от налогообложения использования природных ресурсов. Доля таких поступлений в налоговых доходах Чукотского автономного округа составляет 15,7%, Республики Саха (Якутия) - 13,7%, Магаданской области - 13,2%. Эти доходы образуются за счет налога на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ) и некоторых других сборов и платежей. При этом основная часть доходов от пользования природными ресурсами зачисляется в федеральный бюджет.

Таблица 1

Вклад отраслей экономики и отдельных налогов в налоговые доходы консолидированного бюджета в субъектах РФ, входящих в состав ДФО(в среднем за 2019-2021 гг.)

* государственное управление и военная безопасность; социальное обеспечение; образование; здравоохранение и социальные услуги; культура; спорт. Источник: рассчеты по данным Казначейства России, ФНС России.

Доходы сырьевого сектора экономики позволяют регионам первой группы поддерживать сравнительно благоприятный уровень собственных доходов бюджета, а в случае Сахалинской области - высокий уровень финансовой самодостаточности. Вместе с тем ориентация на экспорт обусловливает риски нестабильности доходов в связи с зависимостью от мировой конъюнктуры (спроса и цен на товары сырьевого экспорта, колебаний курсов валют и т.д.). Одним из примеров являются резкие колебания налоговых поступлений в указанных регионах в период пандемии коронавируса в 2020-2021 гг. и в условиях введения санкционных ограничений в 2022 году [Малкина, 2022; Зубаревич, 2022]. Низкая прогнозируемость бюджетных доходов оказывает негативное влияние на возможности планирования и реализации органами власти мер по развитию социальной сферы и стимулированию экономики. В этой связи важной задачей становится диверсификация доходных источников и повышение устойчивости бюджетных доходов к проявлениям внешних факторов.

Во вторую группу входят регионы с более диверсифицированной структурой экономики. В этих регионах имеются несколько видов экономической деятельности, сопоставимых по величине налоговых доходов, поступающих в бюджет региона. Структура налоговых доходов является схожей по следующим характеристикам:

- повышенная доля бюджетной сферы в общем объеме налоговых поступлений (порядка 20-25%);

- высокая доля ВЭД «Транспортировка и хранение» (кроме Камчатского края) - от 11,5% в Республике Бурятия до 24,4% в Еврейской автономной области;

- наиболее крупным источником доходов является налог на доходы физических лиц, доля которого составляет от 43,7% в Хабаровском крае до 60,4% в Камчатском крае.

В Хабаровском крае заметный вклад в налоговые доходы регионов вносят отрасли обрабатывающей промышленности (нефтепереработка, пищевая промышленность, машиностроение, металлургия). Особенностью является значительный объем акцизов, генерируемый на территории края за счет нефтепереработки (АО «ННК-Хабаровский НПЗ») и производства напитков (преимущественно, филиал ООО «Пивоваренная Компания «Балтика» «Балтика-Хабаровск»). По данным ФНС России в 2021 г. объем акцизов от этих отраслей составил порядка 42,6 млрд рублей. При этом, в связи с особенностями распределения доходов от акцизов между субъектами Российской Федерации, фактический объем поступлений в бюджет края от акцизов составил 10,5 млрд рублей суммарно по всем видам экономической деятельности.

В Амурской области крупными источниками налоговых доходов являются: транспортировка и хранение, добыча руд цветных металлов, торговля, строительство, производство электрической энергии. Перспективы роста собственных доходов бюджета в регионе связаны с развитием добычи и переработки металлических руд.

В Камчатском крае сравнительно большой вклад в налоговые поступления вносит рыбохозяйственный комплекс (порядка 23%). Вместе с тем, наряду с Еврейской автономной областью, по общему объему налоговых доходов ситуация является одной из наиболее проблемных. Недостаточная концентрация на территории этих регионов промышленных производств и инвестиционных проектов обусловливает низкий объем доходов от предприятий и организаций. В результате ключевым источником налоговых поступлений являются доходы населения, которые в значительной мере формируются через бюджетную сферу. Например, в Камчатском крае 63% налоговых доходов поступает в бюджет региона от физических лиц.

В регионах второй группы собственные доходы бюджета опираются на более диверсифицированную отраслевую структуру экономики с повышенным вкладом бюджетной сферы, а также деятельности в сфере транспортировки и хранения. Собственные доходы в меньшей степени подвержены изменениям конъюнктуры на мировых рынках, но в большей степени формируются за счет доходов населения.

В условиях возрастания транзитной роли Дальнего Востока расширение деятельности в сфере транспорта и логистики может стать одним из факторов роста налоговых доходов в регионах второй группы, в особенности на территориях, по которым проходят магистральные транспортные коммуникации. В целом перспективы и возможности развития собственных источников бюджетных доходов будут зависеть от дальнейшего повышения привлекательности этих территорий как для бизнеса, так и для проживания населения. Основой для этого должно стать дальнейшее повышение инфраструктурной обеспеченности территорий, стандартов качества жизни населения. В этой ситуации сохраняется актуальность поиска дополнительных возможностей финансовой поддержки региональных бюджетов дальневосточных регионов, в том числе для расширения их «бюджетов развития».

Вторым компонентом собственных доходов региональных бюджетов являются неналоговые доходыВ соответствии с п.3 ст.41 Бюджетного Кодекса РФ к неналоговым доходам бюджетов относятся: доходы от использования государственного (муниципального) имущества, доходы от продажи государственного (муниципального) имущества, доходы от платных услуг, оказываемых государственными органами, штрафы, конфискации, компенсации, плата за негативное воздействие на окружающую среду, платежи за пользование недрами, средства самообложения граждан, инициативные платежи.. Их вклад, как правило, невелик и составляет менее 10% доходов от собственных источников (в среднем по РФ - 7,2%). Неналоговые доходы в регионах Дальнего Востока в целом схожи по структуре источников с наибольшим вкладом поступлений от предоставления в аренду государственного и муниципального имущества и штрафов. Часть неналоговых доходов формируется в результате продажи неиспользуемых объектов государственного (муниципального) имущества: объем этих поступлений непостоянен и может сильно варьироваться из года в год.

В Сахалинской области и Республике Саха (Якутия) имеются дополнительные источники неналоговых поступлений, которые вносят большой вклад в доходы региональных бюджетов. В Сахалинской области такие доходы связаны с реализацией Соглашений о разделе продукции в рамках проектов «Сахалин-1» и «Сахалин-2». В частности, в 2021 г. объем таких поступлений составил 40 млрд рублей (23% объема собственных доходов). В Республике Саха (Якутия) источником крупных неналоговых поступлений являются дивиденды от владения акциями алмазодобывающей компании АК «АЛРОСА» (25% акций владеет Республика Саха (Якутия), 8% акций - суммарно муниципальные образования региона). Подобные источники доходов являются уникальными, они отсутствуют не только в остальных регионах Дальнего Востока, но и практически во всех регионах России. Вместе с тем объем этих доходов может значительно меняться под влиянием мировых цен и спроса на нефть и алмазы, что еще более усиливает зависимость бюджетных систем данных регионов от внешних факторов.

Факторы динамики собственных доходов бюджетов в регионах Дальнего Востока

Объем налоговых и неналоговых поступлений в региональные бюджеты зависит как от результатов деятельности хозяйствующих субъектов, так и от параметров налоговой системы, определяющей степень изъятия экономических доходов (налоговую нагрузку) и принципы распределения этих доходов между уровнями бюджетной системы.

Согласно данным Росстата в 2012-2020 гг. темпы роста экономики на Дальнем Востоке были сравнительно невысокими. Итоговый рост валового регионального продукта (далее - ВРП) за 9-летний период достиг двухзначной величины лишь в трех регионах: Магаданской области (130,1%), Чукотском автономном округе (122,0%) и Камчатском крае (113,3%). Несмотря на повышенное внимание к макрорегиону со стороны государства и реализацию мер по стимулированию экономического развития, в основной массе регионов не удалось превысить среднероссийский темп регионального экономического роста (107,5%). Сравнительно выше темпы роста ВРП оказались в регионах с высокой долей добывающего сектора в экономике. В Еврейской автономной области и Республике Бурятия итогом периода стало сокращение физического объема ВРП. Одним из факторов, повлиявших на экономические результаты дальневосточных регионов в данный период, стало сокращение инвестиций в промышленность Дальнего Востока в рамках проводимой федеральными властями жесткой монетаристской политики [Леонов, 2020].

В 2012-2020 гг. собственные доходы бюджетов в большинстве регионов Дальнего Востока не только не увеличились, но и сократились в реальном выражении (табл. 2). В частности, рост их основного компонента (налоговых доходов) с темпом выше среднероссийского произошел в регионах, специализирующихся на сырьевом экспорте (за исключением Магаданской области), а среди остальных - только в Амурской области и Еврейской автономной области. Наиболее масштабный рост налоговых доходов произошел в Сахалинской области (181,8%), что связано с ростом объемов нефтегазового экспорта на фоне благоприятной конъюнктуры мировых рынков энергоресурсов.

В период 2012-2020 гг. сложилось отставание темпа роста налоговых доходов от ВРП, размер которого в среднем по регионам России составил порядка 8 п.п. Вместе с тем величина этого разрыва в ряде регионов Дальнего Востока была значительно выше (например, Магаданская область - 45,7 п.п., Хабаровский край - 22,8 п.п., Камчатский край - 15,5 п.п., Приморский край - 14,4 п.п., Республика Бурятия - 12,9 п.п., Чукотский автономный округ - 11,9 п.п.). Другими словами, в этих регионах произошло более интенсивное сокращение объема налоговых доходов, получаемых региональными бюджетами, в расчете на рубль валового регионального продукта, чем в среднем по России.

Сокращение налоговой нагрузки может быть результатом целого ряда факторов, среди которых: изменения в отраслевой структуре экономики, соотношение предприятий с разными схемами налогообложения, оптимизация предприятиями налоговых платежей, введение института консолидированных групп налогоплательщиков, повышение доли ВРП, произведенного в рамках преференциальных налоговых режимов, сокращение доли налоговых доходов, зачисляемых в региональные бюджеты и др. доход налог прибыль бюджет дальний восток

Сокращение налоговых доходов региональных бюджетов отмечается исследователями как общероссийская тенденция, связанная с созданием ряда условий и преференций для минимизации налогообложения крупными налогоплательщиками [Ильин, 2019]. Одним из наиболее значимых примеров является введение в 2012 г. института консолидированных групп налогоплательщиков (далее - КГН)В настоящее время в России действуют 16 КГН: «Газпром», «Лукойл», «Роснефть», «Газпром нефть», «Сургутнефтегаз», X5 Group, «Транснефть», «Атомэнергопром», «Татнефть, «Новатэк», НЛМК, «Евраз», «Норникель», <Северсталь», «Мегафон» и «Мечел».. Созданная для КГН преференция в части возможности консолидировать прибыли и убытки подразделений способствовала сокращению поступлений по налогу на прибыль организаций [Корытин, 2022]. В регионах Дальнего Востока соотношение прибыли организаций и налоговых поступлений в характерных для КГН отраслях также подтверждают снижение налоговой нагрузки на крупный бизнес (табл. 3). При росте прибыли в отраслях с преимущественным участием крупного бизнеса в 2010-2021 гг. в 5,5 раз (номинально) общий объем доходов от налога на прибыль во все уровни бюджетов увеличился лишь в 3,8 раза.

Таблица 2

Оценка уровня ВРП и собственных доходов консолидированных бюджетов в регионах Дальнего Востока в 2020 г. (2012 г. - 100%)

*для приведения бюджетных доходов к сопоставимым ценам 2012 года использовались расчетные дефляторы ВРП

Таблица 3

Прибыль и налоговые доходы в отдельных отраслях экономики на территории ДФО*