Профессиональная этика муниципальных служащих

В основном комиссия занимается предупреждением коррупциогенных факторов и конфликта интересов государственных служащих. Как показывает практика, в исполнительных органах государственной власти Удмуртской Республики не было ни одного заседания комиссии по вопросу нарушения государственными служащими этических норм. Безусловно, вопрос о возможности регулирования этических принципов и норм довольно сложный. Существуют проблемы, касающиеся процедурных моментов работы комиссий: ее состава, функций, полномочий. Значительные трудности вызывает вопрос критериев оценки служебного поведения, так как нормативно-правовые акты не содержат на этот счет строгих указаний. Вместе с тем нормативное регулирование этики служебного поведения необходимо, как и дальнейшее ее совершенствованиеКолдушко А.А. Проблемы правового регулирования этики служебного поведения государственных служащих // Вестник ПНИПУ. Культура. История. Философия. Право. - 2014. - № 2. - С. 64-70..

2.2 Зарубежный опыт обеспечения моральной ответственности государственных служащих

Проблемы этического регулирования государственной службы и формирования нравственных качеств государственных служащих являются одной из актуальных тем, которые исследуются различными социальными науками: социологией, социальной философией, теорией государства и права, а также теорией управления. С момента возникновения института государства, данная тема не теряет своей актуальности и рассматривается в трудах исследований самого разного толка в разные исторические эпохи и с привязкой к разной исторической проблематике.

Российское общество на данном этапе своего прогресса представляет собой открытую развивающуюся систему, одной из основных проблем, встающих на пути развития которой является коррупция. Для создания эффективных инструментов искоренения коррупции, а также повышения уровня качества государственного управления и развития конструктивного диалога между гражданским обществом и государством необходимо теоретическое осмысление процесса формирования моральных и нравственных качеств государственных служащих и создания современной российской концепции этического регулирования государственной службы.

Современное мировое сообщество развитых стран в большинстве своем использует синтезированные концепции, состоящие из комплекса различных исторических теорий, слегка видоизменявшихся с течением времени вследствие решения проблем, встающих на пути развития этики государственного управления.

Основной, по ряду мнений, из таких проблем является сращивание государственного аппарата со сферой политики (ядром которой является получение, преумножение и удержание власти) и бизнес-сферой (в основе которой лежит рациональный принцип максимизации прибыли), приводящее к появлению бюрократов, которые, занимая определенную должность, не могут полностью отделиться от сфер политики и бизнеса, что неизбежно влияет на их деятельность как на стадии принятия решений, так и при претворении их в жизнь. Таким образом, в ряде случаев политическая и экономическая сферы предопределяют основные направления и цели государственной службы, а также формируют ее приоритеты и принципы.

Для решения этой проблемы на сегодняшний день существует две основных стратегии:

- признание вмешательства в государственное управление неизбежным и вследствие регулирование степени участия госслужащих в политической и экономической сфере;

- жесткое разделение государственных и политических служащих и недопущение вмешательства политики и бизнеса в дела государственного аппарата.

Первый подход реализуется в США, Германии, Франции, Японии и Норвегии; второй - в Великобритании, в ряде стран-членов Британского содружества, таких как Австралия, Новая Зеландия, а также в Голландии, Дании и Швеции.

Для более глубокого рассмотрения подходов к решению ранее озвученной проблемы необходимо рассмотреть представителей каждой из стратегий.

США является ярким примером государства с развитой этической инфраструктурой и законодательством в госсекторе. Первый этический кодекс в истории государственной службы США был принят в 1954 году генеральной ассамблеей Нью-Йорка, примеру которого вскоре последовали прочие штаты. В статье Е. Ю. Бочаровой «Особенности регулирования этики государственной службы в США» приводится внушительный список организаций, занимающихся вопросами государственной этики. Несомненно, впечатляют усилия таких организаций, как Американская Ассоциация по вопросам государственной службы (Americansocietiesforpublicadministration) и Международная Городская/Областная Ассоциация Менеджмента (theInternationalCity/CountyManagementAssociation) по разработке и внедрению этических кодексов и повышению этических стандартов поведения служащих; а также работы различных профессиональных и исследовательских институтов по исследованию, анализу и методам решения реальных этических проблемБочарова Е.Ю. Особенности регулирования этики государственной службы в США. // Государственное управление. Электронный вестник. - 2011. - №29..

Установившаяся в США концепция самой государственной службы предполагает безупречное, в том числе и с этической точки зрения, поведение государственных служащих сообразно конституционным принципам «власти как продолжения воли народа». Дополнив это фактом крайней политизированности государственной службы в США, мы получим логическое обоснование существования целой системы этического регулирования, включающей в себя многочисленные специализированные органы и ведомства, которые проводят превентивную политику, формируют отчеты, а также занимаются служебными расследованиями. По статистике, каждый третий город США располагает своим этическим кодексом и своей комиссией по этике, либо органом, имеющим схожие функции, и в 33% городах проводится регулярный контроль этического поведения государственных служащихЦихоцкий Ф.Н. Зарубежный опыт регулирования этического поведения на государственной службе на примере США и Великобритании // Экономика и социум. - 2015. - №3..

Координирует данную систему особый федеральный орган - Управление служебной этики в государственных органах США (The Office of Government Ethics, далее - УСЭГО), возникшее вследствие Уотергейтского скандала. Основанное на законе «О служебной этике в государственных органах», от 1978 года и получившее впоследствии статус отдельного ведомства, УСЭГО решает задачи предотвращения и разрешения конфликтов интересов у правительственных служащих, выполнения различных этических программ и стимулирования следования государственными работниками высоким стандартам этичного поведения. Таким образом, Управление по этике в США выполняет регулятивные и контролирующие функции и реализует соответствующие полномочия в вопросах выполнения этических программ, контроля и этического обучения государственных служащих.

В отличие от американской системы этического регулирования, в Великобритании реализуется система разделения политических и государственных чиновников, а созданный там в 1994 году вследствие подозрений по поводу сращивания государственного аппарата и бизнес-элит Комитет по стандартам в публичной сфере (TheCommitteeonStandardsinPublicLife, далее - КСПС) формировался из служащих, не зависящих от правящей партии.

При этом, как отмечает Е.Ю. Бочарова в статье «Об этических аспектах регулирования государственной службы в Великобритании и Канаде», при разработке проекта создания британского этического координирующего органа главным вопросом стало определение его статуса и степени независимости. Комитет формирует ежегодные отчеты, (результатом первого из которых стал неизменный список принципов этики государственных служащих, включающий в себя понятия бескорыстия, порядочности, беспристрастности, подотчетности, открытости, честности и лидерства) и выполняет консультативные функции; однако он лишен возможности вести самостоятельное расследование должностных преступлений или же требовать от других структур проведения таких расследований. Неудивительно, что в современных условиях динамичного реформирования государственной службы в зарубежных странах в Великобритании все чаще поднимается вопрос о том, что для дальнейшей эффективной работы КСПС требуется значительное расширение полномочийБочарова Е.Ю. Об этических аспектах регулирования государственной службы в Великобритании иКанаде // Государственное управление. Электронный вестник. - 2012. - №33..

Необходимо отметить, что формально Россия относится к группе государств, реализующих принцип строгого разделения государственных и политических служащих и недопущения вмешательства политики и бизнеса в дела государственного аппарата. Однако де-факто данный принцип практически ничем не подкреплен - на сегодняшний день в России не существует ни независимого контрольного органа, который бы осуществлял контроль и отчетность за действиями чиновничьего аппарата, ни единого правового документа (Кодекса этики государственных гражданских служащих). Существующий и одобренный решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции «Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих» от 23.12.2010, содержит положение: «Типовой кодекс является основой для разработки соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления кодексов этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих…» (статья 2), то есть - является лишь направляющим документом при создании соответствующих нормативно правовых актов в каждом отдельном органе власти.

Несомненно, об определенных мерах, принятых в отношении этического регулирования можно говорить, опираясь на Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Данный федеральный закон, в свою очередь, запрещает государственным гражданским служащим заниматься предпринимательской деятельностью, а также принимать участие в управлении коммерческими организациями.

Однако на деле, этот закон не останавливает чиновников. Причина этого заключается как в достаточно низком уровне морального регулирования, так и в необходимости более жесткого правового воздействия на деятельность государственных служащих.

Предпосылками столь негативно сложившегося уклада являются последствия крайне резкого изменения российского социума в конце прошлого века (90-е гг.), оказавшие серьезное влияние на перестройку государственной гражданской службы. Те эволюционные преобразования, которые в системе государственного управления в развитых странах Запада вызревали, развивались и оттачивались вследствие проб и ошибок десятилетиями, в нашей стране были произведены буквально за несколько лет в стремлении максимально быстро стабилизировать государственный аппарат. Всё это привело к снижению нравственного уровня чиновников, во многом вызванному крайне нестабильной ситуацией.

После проведения анализа опыта зарубежных стран, а также изучения основных методов морально-правового регулирования в системе государственной службы, становится очевидно, что необходимо произвести изменение отечественной системы в области этического регулирования.

Среди направлений совершенствования регулирования наиболее эффективными и оптимальными для нашей страны являются:

- создание отдельного межотраслевого единого независимого органа, занимающегося вопросами этичности на государственной службе по примеру УСЭГО в США или КСПС в Великобритании, однако, c наделением последнего реальными исполнительными функциями;

- законодательное закрепление Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, перевод его в закон об этике.

- взаимодействие власти и гражданского общества с целью создания доверительной атмосферы, формирования и утверждения моральных и нравственных ценностей и устремлений как госслужащих, так и самих граждан;

- введение образовательных программ для государственных служащих с целью внедрения стандартов этики госслужбы и разъяснения данных стандартов, а также принятых критериев этического поведения работникам государственного сектора.

Внедряя все вышеперечисленные инструменты, необходимо всегда помнить о характерных особенностях нашего государства, особенностях менталитета и культурных ценностях жителей. Крайне важно, чтобы все предпринятые меры были интегрированы в российскую систему государственного управления наиболее оптимальным образом. Несомненно, разработка, внедрение и корректировка нововведений займет определенное время, однако нельзя забывать, что решение данного комплекса проблем способствует, а возможно и определит развитие нашей страны в будущемЦихоцкий Ф.Н. Зарубежный опыт регулирования этического поведения на государственной службе на примере США и Великобритании // Экономика и социум. - 2015. - №3..

Публичная служба сталкивается со многими этическими проблемами, связанными с изменениями и усложнением общественной жизни, правительствам приходится постоянно адаптироваться к изменениям и преодолевать этические проблемы. В основном, все меры государственного воздействия в сфере этики можно разделить на два типа: внутреннего и внешнего контроля.

В первый входит обучение правилам этики и осведомленность об их применении. Проблемы коррупции, злоупотребления служебным положением продолжают возникать в правительствах многих стран, приводя к снижению доверия населения. По общему признанию, правительство Гонконга имеет наиболее удачный опыт этики публичного администрирования, где для сохранения целостности и профессионализма государственной службы установлен принцип «службы обществу и подотчетности».

Интересен опыт Гонконга в профилактике этических отклонений в государственном управлении информационного и образовательного характера. Основные акценты сделаны на шести принципах: приверженность верховенству закона; честность и добросовестность; ответственность за решения и действия; политическая нейтральность; беспристрастность при исполнении государственных функций и преданность делу; профессионализм и усердие в служении обществу. Правительство регулярно проводит семинары, обучение и инструктаж для государственных служащих, производит аудио-визуальные учебные материалы, и создает веб-страницы в целях повышения осведомленности и понимания высших моральных норм среди государственных служащих, главной из которых является честность. Регулярно и систематически проводятся курсы по предупреждению коррупции, в год ими охвачено около 20000 гражданских служащих разных рангов.

Важным является опыт создания информационно-справочных ресурсов, таких как «Ресурсный центр гражданского управления надежностью службы», где представлены публикации по вопросам надежности государственных служащих, а также обсуждаются выявленные случаи неэтичного поведения, информация о текущих событиях и мероприятиях, связанных с укреплением этической культуры.

Внешний контроль включает в себя законодательство, этический кодекс, а также создание специальных социальных институтов по борьбе с коррупцией. Является ли контроль внутренним или внешним, он имеет ту же цель - поддержание целостности и профессионализма государственного сектора и его укрепления Пясецкая Е.Н. Современный дискурс этики публичного администрирования // Организация и управление. - 2015. - С.105..



ГЛАВА 3. ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ЭТИКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И НАПРАВЛЕНИЯ ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

3.1 Исследование ценностных установок государственных служащих республики

С помощью анкетирования в мае-сентябре 2014 г. в Удмуртской Республике был проведен социологический опрос государственных служащих, цель которого - оценка нравственных ценностей государственной гражданской службы.

Задачами данного исследования являлось:

- определить мотивацию деятельности государственных служащих;

- оценка деятельности государственной структуры;

- выявление факторов, влияющих на карьеру и продвижение по службе;

- определение необходимости введения в государственных органах всех уровней структур или консультантов по соблюдению профессиональной этики.

В опросе принимали участие 34 человека, из них 9% мужчин и 91 % женщин со стажем работы, в основном, до 5 лет (59%). По возрасту более трети до 30 лет (44 %), от 31 до 40 лет - 44% и старше 40 лет - 12%.

Результаты, полученные в ходе проведенного исследования, позволяют сделать следующие выводы.

Среди множества факторов мотивации деятельности гражданского служащего основным является гарантированная заработная плата, так ответили 88,2% участников опроса (рис. 1). Также положительной стороной гражданской службы является возможность что-то сделать для людей (70,6%), перспективы служебного роста (58,8%), возможность реализовать себя (58,8%) и содержание работы, ее творческий характер (55,9%).

Рис. 1. Факторы мотивации деятельности государственного служащего

При ответе на вопрос об оценке деятельности государственной структуры мнения респондентов разделились следующим образом (табл. 4).

Таблица 4. Оценка деятельности государственной структуры (в количестве выборов респондентов)

Варианты ответов	n=34	%
Четкость в работе	19	55,9
Оперативность	21	61,8
Демократичность, открытость	12	35,3
Взаимопомощь	10	29,4
Коррумпированность	0	0,0
Умение принимать оптимальные решения	15	44,1
Компетентность	20	58,8
Доброжелательность	11	32,4
Ориентированность на интересы людей	18	52,9
Результативность деятельности	20	58,8
Честность, порядочность	10	29,4
Внимание к гражданам	11	32,4
Злоупотребление властью	0	0,0
Защита интересов своей территории	3	8,8

По мнению участников опроса государственным структурам присуще оперативность (61,8%), компетентность (58,8%) и результативность деятельности (58,8%). Отметим, основные моральные качества, характеризующие государственных служащих, такие как честность, порядочность, доброжелательность, находятся не на первых местах.

На государственной службе ключевое место отводится такому аспекту трудовой деятельности как карьера и продвижение по службе. При ответе на вопрос «Факторы, которые влияют на карьеру и продвижение по службе» участники ответили, что первоочередным критерием является стаж, профессиональный опыт (82,4%). 70,6% респондентов выбрали компетентность, а 67,6% - умение брать на себя ответственность. Личные связи и знакомства тоже играют немаловажную роль при продвижении по службе, так считают 38,2%.

Рис. 2. Факторы, которые влияют на карьеру и продвижение по службе

Также участникам был задан вопрос «Считаете ли вы целесообразным введение в государственных органах всех уровней структур или консультантов по соблюдению профессиональной этики». Мнения участников разделились (рис. 3).



Рис. 3. Ответ на вопрос «Считаете ли вы целесообразным введение в государственных органах всех уровней структур или консультантов по соблюдению профессиональной этики»

По мнению 38,24% участников опроса, введение в государственных органах всех уровней структур или консультантов по соблюдению профессиональной этики целесообразно. Однако 41,18% затрудняются ответить на данный вопрос.

С целью оценки действия Типового Кодекса этики в мае-сентябре 2014 г. в Удмуртской Республике был проведен социологический опрос государственных служащих.

Для проведения исследования была специально разработана анкета (Приложение 2). В опросе принимали участие 32 человека, из них 9% мужчин и 91 % женщин со стажем работы, в основном, до 5 лет (50%). По возрасту более половины до 35 лет (66 %), от 35 до 50 лет - 31% и старше 50 лет - 3%.

Рассмотрим подробнее результаты опроса, проанализировав процентное соотношение ответов на некоторые вопросы (блоки) анкеты.

Этические кодексы являются документами, систематизирующими принципы, ценности и нормы поведения государственных служащих, сформулированные в результате обработки и систематизации информации об ожиданиях общества и о требованиях, предъявляемых им к чиновникам, полученной на входе системы управления. При ответе на вопрос «Как Вы и Ваши коллеги оцениваете принятие кодексов этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих?» мнения респондентов распределились следующим образом (рис. 4).

Рис. 4. Результаты ответа на вопрос «Как Вы и Ваши коллеги оцениваете принятие кодексов этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих? Насколько это необходимо в современных условиях?»

По мнению 96,9% участников опроса в современных условиях необходимо принятие кодексов этики. Лишь 3,1% не видят в них целесообразности.

На вопрос «Как Вы познакомились с содержанием Кодекса этики?» большинство участников (71,9%) ответили, что изучили на рабочем месте самостоятельно (рис. 5). Следует отметить, что 9,4% респондентов до сих пор не ознакомились с содержанием Кодекса этики.



Рис. 5. Результаты ответа на вопрос «Как Вы познакомились с содержанием Кодекса этики?»

По результатам опроса, 31,3% респондентов могут перечислить большинство норм и рекомендаций Кодекса этики, а 34,4% вообще не помнят требования, предъявляемые к поведению государственных служащих (рис. 6).

Рис. 6. Результаты ответа на вопрос «Могли бы Вы перечислить большинство норм и рекомендаций Кодекса этики?»

Участникам опроса был задан вопрос «Соблюдается ли в Вашем коллективе Кодекс этики?», оценка производилась по 10-ти бальной шкале. Средний балл составил 6,7. Это свидетельствует о том, что не везде нравственное поведение государственных служащих соответствует установленным нормам.

Однако, более 90% респондентов считают, что Кодекс этики следует применять повсеместно (рис. 7).

Рис. 7. Результаты ответа на вопрос «Как Вы считаете, в каких ситуациях, сопровождающих служебную деятельность, следует применять Кодекса этики?»

По результатам опроса, 84,4% респондентов утверждают, что при аттестации учитывается соблюдение ими этического Кодекса, а у 15,6% респондентов никак не контролируется выполнение требований, предъявляемых к поведению государственных служащих (рис. 8). Это свидетельствует об отсутствии регулярного мониторинга за нравственным состоянием госслужащих.



Рис. 8. Результаты ответа на вопрос «Учитывалось ли при Вашей аттестации соблюдение Вами этического Кодекса?»

При ответе на вопрос «Какими могут быть способы оценки соблюдения нравственных норм государственными и муниципальными служащими?», мнения участников опроса распределились следующим образом (рис. 9).

Рис. 9. Результаты ответа на вопрос «Какими могут быть способы оценки соблюдения нравственных норм государственными и муниципальными служащими?»

По мнению 68,8% участников опроса мнение населения является основным способом оценки соблюдения нравственных норм государственными и муниципальными служащими. 46,9% респондентов считаю, что данную оценку могут производить коллеги.

По результатам опроса 93,8% респондентов утверждают, что в должностной регламент внесен пункт о соблюдении этического кодекса, а у 6,3% требования, предъявляемых к поведению государственных служащих не отражаются в должностном регламенте (рис. 10).

Рис. 10. Результаты ответа на вопрос «Внесли ли пункт «…соблюдение этического кодекса» в ваш должностной регламент?»

Нарушение гражданским служащим положений Кодекса подлежит моральному осуждению на заседании соответствующей комиссии по Соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, образуемой в соответствии с Указом ПрезидентаРоссийскойФедерацииот1 июля 2010г. №821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов», а в случаях, предусмотренных законодательством, нарушение положений Кодекса влечет применение к гражданскому служащему мер юридической ответственности.

На вопрос «Насколько, по Вашему мнению, достаточны санкции за нарушения этических норм, предусмотренные Кодексом этики?» большинство участников (84,4%) ответили, что достаточны (рис. 11). Следует отметить, что 9,4% респондентов сказали «должны быть строже».

Рис. 11. Результаты ответа на вопрос «Насколько, по Вашему мнению, достаточны санкции за нарушения этических норм, предусмотренные Кодексом этики?»

По результатам опроса 78,1% респондентов считают, что стоит поощрять служащих за безупречное нравственное поведение (рис. 12).

Рис. 12. Результаты ответа на вопрос «Как Вы считаете, стоит ли поощрять служащих за безупречное нравственное поведение?»

В качестве поощрений они приводят следующие меры: премирование, похвальный лист, благодарность, похвала при коллективе. 18,8% участников опроса утверждают, что нравственное поведение государственных служащих должно быть нормой.

3.2 Морально-этические проблемы государственной службы

По результатам проведенного исследования можно сделать вывод, что среди множества факторов мотивации деятельности гражданских служащих является гарантированная заработная плата, перспективы служебного роста.

По мнению респондентов, основные моральные качества, характеризующие государственных служащих, такие как честность, порядочность, доброжелательность, находятся не на первых местах.

Основным критерием при продвижении по службе является стаж, профессиональный опыт. Однако респондентами отмечено, что личные связи и знакомства тоже играют немаловажную роль. По мнению 38,24% участников опроса, введение в государственных органах всех уровней структур или консультантов по соблюдению профессиональной этики целесообразно.

С целью оценки действия Типового Кодекса этики в мае-сентябре 2014 г. в Удмуртской Республике был проведен социологический опрос государственных служащих.

Участники опроса считают необходимым в современных условиях необходимо принятие кодексов этики. Большинство участников ответили, что изучили на рабочем месте самостоятельно, однако часть респондентов до сих пор не ознакомились с содержанием Кодекса этики. Это ведет к тому, что не везде нравственное поведение государственных служащих соответствует установленным нормам.

В большинстве случаев при аттестации учитывается соблюдение гражданскими служащими этического Кодекса, в должностной регламент внесен пункт о соблюдении этического кодекса, что является положительным моментом.

Большинство респондентов считают, что стоит поощрять служащих за безупречное нравственное поведение. В качестве поощрений они приводят следующие меры: премирование, похвальный лист, благодарность, похвала при коллективе. Однако часть участников опроса утверждают, что нравственное поведение государственных служащих должно быть нормой.

Перечислим проблемы, связанные с профессиональной этикой гражданских служащих:

- положения большинства проанализированных документов повторяют положения нормативно-правовых актов, регулирующих государственную службу Российской Федерации;

- Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих носит рекомендательный характер - основная проблема заключается в том, что за нарушение его положений невозможно применить меры юридической ответственности;

- Закон № 79-ФЗ содержит недостаточное количество социально-правовых качеств.

- на сегодняшний день не сформирована единая система, обеспечивающая внедрение и поддержку функционирования этических кодексов, управления профессиональной этикой государственных служащих в Российской Федерации;

- отсутствует единый независимый орган, занимающийся вопросами этичности на государственной службе.

- в России не предусмотрено принесение присяги государственными гражданскими и муниципальными служащими.

3.3 Направления совершенствования профессиональной этики государственных служащих

Этические проблемы являются предметом пристального внимания в государственном управлении. В целях сохранности доверия населения к государственной службе, этическая культура должна интегрироваться в публичную политику. Тем не менее, внедрение и институционализация этических принципов дается нелегко даже самым развитым в этом направлении странам. Создание и сохранение долгосрочной культуры и высоких этических стандартов является задачей, которая постоянно требует инноваций.

Этические стратегии варьируются от сообщества к сообществу, и ни одна стратегия не представляется более эффективной, чем другие. Однако наиболее успешным является стратегический подход, включающий действенное участие руководителей, этическую подготовку служащих и законодательное обеспечение этих вопросов.

Любая успешная программа этического характера должна начинаться с активного вовлечения высшего руководства и активного внедрения среди тех, кто влияет на управленческую культуру организации. Этические стратегии руководства в качестве неофициальных стратегий являются более эффективными, чем базирующиеся на принятии специальных программ для избежания конфликтов интересов, а также содействии качеству оказания госуслуг. Для руководителей важно предпринимать реальные действия для создания и поддержания этической культуры в рамках гражданской службы. Полезным считается опыт разработки своего ведомственного кодекса этики вместе с подчиненными, это усиливает этическую привязанность к месту работы и снижает риск к совершению неэтического проступка. Создание успешного этического климата на государственной службе будет иметь важное положительное влияние на характеристики деятельности организации, такие как эффективность, результативность, работа в команде, совершенство и качество.

Также важна этическая подготовка служащих, их специальное обучение. Необходимо предоставлять сотрудникам больше возможностей для получения своевременно обновляемой информации по вопросам этики и этических ценностей. Помимо лекций, семинаров, форумов, предлагаются другие эффективные методы обучения. Они включают в себя тематические исследования, фильмы, ролевые игры, моделирующие настольные игры, и обучение действием. Регулярное обучение этическим навыкам развивает корпоративную мораль и отражается на выполнении обязанностей служащими.

Кроме того, необходимо создавать прочную правовую систему этических норм, из-за общественных изменений постоянно появляются новые юридические проблемы в обосновании поведения публичных служащих. В связи с развитием информационных технологий появились новые способы совершения преступлений, основанных на неэтичном поведении.

Этика стала важным направлением в программах реформ государственного управления различных стран. Чтобы справиться с этическими проблемами прежде, чем они вышли из-под контроля, необходимы последовательные меры быстрого реагирования по разработке этических норм поведения на государственной службе.

Сформулируем рекомендации по совершенствованию механизмов управления нравственным развитием госслужащих:

1) Изменение законодательной базы

Один из подходов в формировании этического регулирования государственной службы предусматривает встраивание этических принципов, норм и стандартов поведения непосредственно в законодательство.

Действующий Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих носит рекомендательный характер - основная проблема заключается в том, что за нарушение его положений невозможно применить меры юридической ответственности.

Минтруд России предлагает обязать государственных и муниципальных служащих соблюдать требования Кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих. Ведомством разработан и вынесен на общественное обсуждение соответствующий законопроект.

По мнению директора Департамента государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции Минтруда России Дмитрия Баснака, это серьезное упущение, поскольку госслужащий может и не нарушать нормы закона, но его поступок будет настолько аморальным, что дальнейшее прохождение им службы является недопустимым. Если посмотреть на практику в других странах, то видно, что уже сейчас там существуют примеры, когда за нарушение норм этики чиновника увольняют или он сам подает в отставку.

Таким образом, новый документ может стать нормативным правовым актом, нарушение норм и правил которого будет признаваться правонарушением, влекущим применение к чиновнику мер юридической ответственности - в том случае, когда нет оснований привлечь его к уголовной или административной ответственности.

Новый Кодекс, кроме того, содержит положение об обязанности чиновников соблюдать морально-этические принципы и во внеслужебной деятельности. "Граждане оценивают поступки госслужащего не только в рабочем кабинете, но и когда он находится среди друзей и на улице - и это отношение проецируется на всю госслужбу", - уточняет Дмитрий Баснак.

Знание положений Кодекса будут в обязательном порядке проверять при поступлении на госслужбу.

Однако документ, на взгляд экспертов, все же нуждается в серьезной доработке.

Во-первых, упомянутые в Кодексе моральные принципы необходимо скорректировать. Проект определяет несколько основных принципов, которыми должны руководствоваться чиновники: гуманизм и патриотизм, честность и социальная ответственность, профессионализм, беспристрастность и объективность. Генеральный директор Национального союза "Управление персоналом" Александр Турчинов предлагает включить в этот перечень непредвзятость, добросовестность и справедливость. Кроме того, в Кодексе, по его мнению, не хватает положения об ответственности руководителя за действия подчиненных.

Во-вторых, следует четко прописать механизм реализации содержащихся в акте норм. Дмитрий Баснак уточняет, что рассмотрение вопросов, связанных с нарушением чиновниками положений Кодекса, могут поручить комиссиям по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, работающим в каждом госоргане. Однако, по мнению Александра Турчинова, особое внимание следует уделить участию в этом процессе института государства и общества. "Можно и нужно создать комиссии по этике в общественных палатах - только тогда заработают институты гражданского общества".

В-третьих, необходимо прописать в Кодексе обязанность чиновника сообщать своему руководителю и прокурору субъекта России об известных ему признаках и фактах хищения средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов и иных преступлениях и правонарушениях.

По мнению Владимира Осечкина, члена Совета по развитию общественного контроля при Комитете Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций, на сегодняшний день прописана уголовная ответственность только за сокрытие особо тяжких преступлений (ст. 316 УК РФ). А по большому счету все растраты, мошенничества, хищения бюджетных средств и их нецелевое расходование - это преступления, которые относятся к категории тяжких. Сегодня ни один закон не обязывает госслужащего сообщать в правоохранительные органы и своему руководителю о таких преступлениях. Более того, определенная часть населения до сих пор живет не по закону, а по "понятиям", в соответствии с которыми заявление о преступлении и содействие госорганам является неким доносительством. Если же предлагаемый акцент будет сделан в Кодексе, это поддержит заявителя. Получается, что, наоборот, заявление о преступлении будет этичным, а его сокрытие - нет".

В четвертых, в Кодекс следует включить положения, регламентирующие прозрачность деятельности госслужащих. Общество, по мнению Владимира Слепака, должно получать объективную информацию о действиях каждого чиновника, чтобы иметь возможность сформировать свое мнение о его этическом портрете и повлиять в дальнейшем на принятие решения о его продвижении на службе. "Крупных чиновников необходимо заслушивать - независимо и беспристрастно. Госслужащие должны выступать, в частности, на специально организованных для этого общественными палатами России мероприятиях. Представители общественности должны предъявлять им требования и выставлять оценки их работы. Это залог здоровой ротации", - уточняет он Нарушение чиновниками Кодекса этики может стать основанием для привлечения их к дисциплинарной ответственности // // www.garant.rut.

Чтобы быть реально действующим, этический кодекс не должен ограничиваться простым перечислением общих положений и правил. Их следует конкретизировать. Один из возможных путей - приведение в комментариях к статьям или в приложении конкретных примеров проблемных ситуаций и вариантов правильного и неправильного способов их разрешения. Отдельные его нормы также целесообразно адаптировать к специфике характера деятельности той или иной организации либо типа организации, ибо в каждой сфере есть свои специфические коррупциогенные «соблазны» и иные дилеммы морального характера Облонский А.В. Этика и ответственность в публичной службе // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2015. - № 1. - С.11-18..

Изменения целесообразно также внести в Закон № 79-ФЗ. Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сделан важный шаг в направлении этизации российской гражданской службы как социально-нравственного института общественного служения.

Действительно, в ряде его статей закреплены требования к служебному поведению гражданских служащих, тем самым создана правовая основа для совершенствования качественных характеристик кадрового корпуса государственной службы. Однако Закон № 79-ФЗ содержит недостаточное количество социально-правовых качеств, поэтому необходимо закрепить в нем такие качества как гражданственность, профессиональная честь, нравственность, личная воля.

2) Создание системы органов власти, выполняющих функции управления нравственным развитием государственных служащих в рамках возложенных на них полномочий

Для того, чтобы обеспечить корректную работу комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, необходимо создать Федеральную службу по управлению служебной этикой в государственных органах. Как было указано выше, создание отдельного межотраслевого единого независимого органа, занимающегося вопросами этичности на государственной службе возможно по примеру УСЭГО в США.

Предлагаемая структура Федеральной службы по управлению служебной этикой в государственных органах представлена на рис. 13.



Рис. 13. Структура Федеральной службы по управлению служебной этикой в государственных органах

В задачи Федеральной службы по управлению служебной этикой в государственных органах входит предотвращение конфликта интересов у правительственных служащих и разрешения этих конфликтов в случае возникновения. Сотрудничая с другими отделами и ведомствами исполнительной ветви власти, Федеральная служба по управлению служебной этикой в государственных органах разрабатывает и стимулирует выполнение государственными служащими высоких стандартов этичного поведения, укрепляет уверенность общества в том, что государство работает согласно принципам справедливости и честности.

Данную службу возглавляет руководитель Федеральной службы по управлению служебной этикой в государственных органах, назначаемый на должность Президентом РФ сроком на 5 лет. В состав службы входит четыре отдела, согласованные действия которых обеспечивают выполнение своих задач. Ниже приведено описание каждого из отделов и их функций.

Отдел правовой политики и консультирования по общим вопросам отвечает за создание и совершенствование единой правовой системы, регулирующей этическую сферу деятельности служащих исполнительных органов власти. Он разрабатывает правила и стандарты поведения государственных служащих, утверждает кодексы поведения, вводимые другими департаментами и агентствами, и способствует их внедрению, разрабатывает изменения и дополнения, которые необходимо внести в законодательство в сфере управления административной этикой.

Отдел ведомственных программ несет ответственность за осуществление мониторинга и обеспечение поддержки этических программ (этическая программа - это проект, направленный на совершенствование системы исполнения этических норм) департаментов и агентств исполнительной ветви власти. В состав отдела ведомственных программ входят три подотдела: подотдел по обслуживанию программ, подотдел по программному мониторингу и подотдел по вопросам обучения.

Подотдел по вопросам обучения составляет учебные курсы по этике и обеспечивает ими и другими материалами департаменты и ведомства исполнительных органов власти. Должностное лицо, ответственное за служебную этику внутри ведомства, отвечает за:

? поддержание тесной связи с Федеральной службой по управлению служебной этикой в государственных органах;

? эффективное функционирование системы декларации служащими ведомства своих доходов, имущества и иных необходимых сведений;

? составление списка обстоятельств, повлекших или могущих повлечь нарушение этических правил в ведомстве;

? обучение и консультирование служащих ведомства;

? исследование существующих в ведомстве этических стандартов и рекомендации по их изменению;

? исправление обнаруженных нарушений этических правил и решение о необходимости применения санкций и т.д.

Подотдел по реализации программ поддерживает связь с департаментами и ведомствами и обеспечивает должное выполнение этических программ. Для этого Федеральной службой по управлению служебной этикой в государственных органах назначаются специальные служащие, каждый из которых отвечает за несколько определенных ведомств и департаментов, обеспечивая их необходимой информацией, предоставляя помощь при реализации этических программ.

Подотдел программного мониторинга проводит собственный мониторинг выполнения департаментами и ведомствами этических программ, делая выводы об их эффективности и соответствии поставленным задачам. Такой мониторинг проводится согласно одобренному Федеральной службой по управлению служебной этикой в государственных органах руководству и назначается заблаговременно как часть годового программного плана.

В ходе мониторинга проверяются следующие элементы этической программы:

? структура этической программы и кадровое обеспечение;

? публичное/конфиденциальное декларирование служащими доходов и имущества;

? обучение этическим стандартам и проведение тренингов;

? консультирование сотрудников по вопросам, касающимся административной этики;

? деятельность государственных служащих после оставления ими государственной службы.

По результатам мониторинга составляется отчет, который отправляется должностному лицу, ответственному за служебную этику внутри ведомства. Отчет может содержать рекомендации по совершенствованию этической программы, если в ходе ее мониторинга были выявлены недостатки. В течение следующих 60 дней ведомство обязано направить в Федеральную службу по управлению служебной этикой в государственных органах ответ, в котором изложены предпринятые действия, указывающие на то, что ведомство выполняет прописанные в отчете рекомендации.

Отдел по административным вопросам и управлению информацией обеспечивают необходимую поддержку всех действующих в Федеральной службе по управлению служебной этикой в государственных органах программ. Отдел отвечает за управление персоналом, оплату труда, публикацию материалов и др. Также отвечает за телекоммуникации, внедрение новых кандидатов, уделяя особое внимание наличию предпосылок для возникновения конфликта интересов. Если во время проверки кандидатов возникают вопросы или компьютерных технологий и обеспечивает работу официального Интернет-сайта Федеральной службы по управлению служебной этикой в государственных органах.

3) Создание института присяги при поступлении на государственную службу

Как одну из дополнительных мер дальнейшего развития государственной гражданской службы целесообразно установление в качестве обязательной нормы принятие присяги при поступлении на службу.

Присяга - это:

- от англ. oath; от нем. Eid - официальное торжественное обещание соблюдать верность (социологический словарь);

- официальное и торжественное обещание, клятва в верности (исторический словарь);

- официальное и торжественное обещание (клятва) в верности (юридический словарь) Гриднев В.П. Актуальные проблемы развития государственной гражданской службы Российской Федерации // Управленческое консультирование. - 2014. - №8. - С.25-32..

Установление присяги как торжественного обещания гражданского служащего соблюдать верность своему народу, государству, поступать в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством будет служить постоянным напоминанием государственному гражданскому служащему Российской Федерации об его обязательствах перед обществом и о служении народу.

Российская правовая действительность свидетельствует о том, что институт присяги является достаточно распространенным правовым явлением, однако, в отличие от большинства стран Европы, в России не предусмотрено принесение присяги государственными гражданскими и муниципальными служащими.

Эта идея рассматривалась еще в 2003 году при разработке Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», однако не была реализована.

Поскольку субъекты Российской Федерации наделены полномочиями в области правового регулирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и в области муниципальной службы, допустимо опережающее регулирование на уровне субъекта Российской Федерации. Например, в Белгородской области предусмотрено принесение присяги государственными гражданскими служащими Белгородской области, текст присяги содержится в Кодексе поведения государственного гражданского служащего Белгородской области. В отдельных районах Белгородской области, в частности в Шебекенском и Прохоровском районах, были приняты кодексы поведения муниципальных служащих, в соответствии с которыми предусмотрено принесение присяги муниципальными служащими.

Изложенное позволяет предложить проект закона Удмуртской Республики «О внесении изменений в отдельные законы Удмуртской Республики в связи с введением присяги государственных гражданских и муниципальных служащих».

Необходимо ввести статью «Присяга гражданского служащего», которая заключается в следующем. При вступлении в должность гражданский служащий приносит присягу. Присяга приносится в торжественной обстановке перед лицом членов профессионального сообщества. Служащий расписывается на официальном бланке с текстом присяги. Подписанный служащим текст присяги хранится в его личном деле. Текст присяги представлен в Приложении 3.

Действие данного закона будет направлено на гражданских служащих Удмуртской Республики и муниципальных служащих, что позволит повысить степень их ответственности, внесет определенность в нормативное закрепление статуса государственных гражданских и муниципальных служащих.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Профессиональная этика в общем смысле есть совокупность моральных норм, определяющих отношение человека к своему профессиональному долгу, а посредством его - к людям, с которыми он связан в силу характера своей профессии, и, в конечном счете, к обществу в целом.

В процессе написания выпускной квалификационной работы проводилось с помощью анкетирования в мае-сентябре 2014 г. в Удмуртской Республике был проведен социологический опрос государственных служащих, цель которого - оценка нравственных ценностей государственной гражданской службы и оценка действия Типового Кодекса этики.

По результатам проведенного исследования сделан вывод, что среди множества факторов мотивации деятельности гражданских служащих является гарантированная заработная плата, перспективы служебного роста.

По мнению респондентов, основные моральные качества, характеризующие государственных служащих, такие как честность, порядочность, доброжелательность, находятся не на первых местах.

Основным критерием при продвижении по службе является стаж, профессиональный опыт. Однако респондентами отмечено, что личные связи и знакомства тоже играют немаловажную роль. По мнению 38,24% участников опроса, введение в государственных органах всех уровней структур или консультантов по соблюдению профессиональной этики целесообразно.

Участники опроса считают необходимым в современных условиях необходимо принятие кодексов этики. Большинство участников ответили, что изучили на рабочем месте самостоятельно, однако часть респондентов до сих пор не ознакомились с содержанием Кодекса этики. Это ведет к тому, что не везде нравственное поведение государственных служащих соответствует установленным нормам.

В большинстве случаев при аттестации учитывается соблюдение гражданскими служащими этического Кодекса, в должностной регламент внесен пункт о соблюдении этического кодекса, что является положительным моментом.

Большинство респондентов считают, что стоит поощрять служащих за безупречное нравственное поведение. В качестве поощрений они приводят следующие меры: премирование, похвальный лист, благодарность, похвала при коллективе. Однако часть участников опроса утверждают, что нравственное поведение государственных служащих должно быть нормой.

На основе проведенного исследования ценностных установок государственных служащих республики были выявлены проблемы профессиональной этики государственных служащих и в результате разработаны направления совершенствования профессиональной этики госслужащих.

1) Изменение законодательной базы

- в Законе № 79-ФЗ содержит недостаточное количество социально-правовых качеств, поэтому необходимо закрепить в нем такие качества как гражданственность, профессиональная честь, нравственность, личная воля;

- Типовой кодекс должен стать нормативным правовым актом, нарушение норм и правил которого будет признаваться правонарушением, влекущим применение к чиновнику мер юридической ответственности - в том случае, когда нет оснований привлечь его к уголовной или административной ответственности;

- упомянутые в Кодексе моральные принципы необходимо скорректировать: необходимо включить в этот перечень непредвзятость, добросовестность и справедливость;

- ввести в Кодекс положения об ответственности руководителя за действия подчиненных;

- создать комиссии по этике в общественных палатах - только тогда заработают институты гражданского общества;

- необходимо прописать в Кодексе обязанность чиновника сообщать своему руководителю и прокурору субъекта России об известных ему признаках и фактах хищения средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов и иных преступлениях и правонарушениях;

- обязывать госслужащего сообщать в правоохранительные органы и своему руководителю о таких преступлениях, как растраты, мошенничество, хищение бюджетных средств и их нецелевое;

- включить положения, регламентирующие прозрачность деятельности госслужащих. Госслужащие должны выступать, в частности, на специально организованных для этого общественными палатами России мероприятиях. Представители общественности должны предъявлять им требования и выставлять оценки их работы.

...