Бюджетный процесс

Кассовое исполнение бюджета, т. е. операции со средствами на бюджетных счетах по зачислению доходов бюджета и платежам за счет бюджетных средств, осуществляется либо органом Федерального казначейства, либо уполномоченным банком, в котором открыт счет бюджета.

1.5.1 Исполнение бюджета по расходам

Означает обеспечение финансирования мероприятий, предусмотренных росписью расходов, и имеет ряд этапов.

1) Утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств. На основании бюджетной росписи в течение 20 дней со дня ее утверждения Финансовый орган и главные распорядители бюджетных ассигнований на период действия утвержденного бюджета доводят, объемы ассигнований из бюджета вышестоящими распорядителями бюджетных средств до нижестоящих распорядителей и получателей через Федеральное казначейство посредством представления утвержденного распределения средств федерального бюджета либо через уполномоченные банки (для местных бюджетов,).

2) Принятие бюджетных обязательств бюджетополучателями.

Бюджетное обязательство -- это оформленное бюджетополучателями право предъявления требования к бюджету. На основании доведенных до получателей бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств они имеют право принятия обязательств на осуществление расходов. Лимиты бюджетных обязательств формируются финансовым органом и доводятся до всех получателей бюджетных средств.

На основании уведомлений о выделенном лимите бюджетных обязательств получатель средств бюджета обладает правом осуществления закупок, начисления установленных денежных выплат, принятия иных обязательств бюджета. Принятие обязательств при осуществлении закупок оформляется соответствующими договорами с поставщиками продукции, исполнителями работ и услуг.

3) Подтверждение и выверка исполнения бюджетных обязательств. Расходование бюджетных средств не может быть произведено без завершения исполнения бюджетных обязательств. Бюджетополучатель обязан представлять в финансовый орган документы, подтверждающие реализацию бюджетных обязательств.

4) Расходы и платежи по реализованным бюджетным обязательствам. Расходование бюджетных средств осуществляется в форме списания денежных средств бюджетных счетов в целях исполнения платежных обязательств бюджетов в пользу юридических и физических лиц. Основанием для расходования бюджетных средств является платежный документ, оформленный в порядке, установленном финансовым органом. При этом объем расходуемых бюджетных средств не может превышать исполненных подтвержденных бюджетных обязательств. Сумма денежных средств, списанных с бюджетного счета в целях исполнения платежного обязательства, представляет собой кассовый бюджетных расход.

1.5.2 Казначейское исполнение федерального бюджета

В Российской Федерации с 1992 г. введено казначейское исполнение федерального бюджета. Для его осуществления в составе Министерства финансов РФ образовано Федеральное казначейство.

Основные функции Федерального казначейства в бюджетном процессе государства:

* организация исполнения федерального бюджета;

* контроль за его исполнением;

* управление бюджетными доходами и расходами;

* регулирование межбюджетных отношений;

* финансовое исполнение внебюджетных фондов;

* управление и обслуживание государственного внешнего и внутреннего долгов Российской Федерации;

* осуществление учета и отчетности по движению средств федерального бюджета.

При казначейском исполнении федерального бюджета регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, выдача разрешений на право осуществления расходов в рамках выделенных ассигнований, осуществление платежей от имени бюджетополучателей возлагаются на Федеральное казначейство.

Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе:

* отражения Федеральным казначейством всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов;

* централизации в Федеральном казначействе всех поступлений в федеральный бюджет и платежей из федерального бюджета;

* совершения Федеральным казначейством всех кассовых операций с использованием единого счета и управления этим счетом.

Кассовое исполнение федерального бюджета Российской Федерации возлагается на Федеральное казначейство. Федеральному казначейству принадлежит право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, а также определения их режима. Единый счет федерального бюджета - он же единый счет Федерального казначейства находится в Центральном банке Российской Федерации.

Таким образом, исполнение федерального бюджета по доходам включает:

* перечисление и зачисление доходов федерального бюджета на единый счет Федерального казначейства;

* распределение в соответствии с утвержденным федеральным бюджетом федеральных регулирующих налогов;

* возврат излишне уплаченных сумм доходов;

* учет доходов федерального бюджета и отчетность о доходах федерального бюджета в соответствии с Бюджетной классификацией.

Исполнение расходов федерального бюджета предусматривает осуществление процедур санкционирования и финансирования этих расходов.

Санкционирование расходов федерального бюджета включает в себя:

* утверждение и доведение бюджетных ассигнований из федерального бюджета;

* утверждение и доведение лимитов обязательств федерального бюджета;

* принятие обязательств федерального бюджета;

* подтверждение платежных обязательств федерального бюджета.

Финансирование расходов федерального бюджета осуществляется Федеральным казначейством. Действия по финансированию расходов также включают разрешение на формирование платежного документа и осуществление самого платежа.

Федеральное казначейство может также осуществлять исполнение территориальных бюджетов при заключении бюджетных соглашений между органами Федерального казначейства и территориальными органами власти.

В ходе исполнения бюджета возможны изменения плановой величины расходов. Изменение бюджетных ассигнований по сравнению с доведенными в уведомлении о бюджетных ассигнованиях для каждого бюджетополучателя может быть осуществлено введением режима сокращения расходов бюджета главным распорядителем бюджетных средств в пределах его полномочий.

Одна из основных причин изменения бюджетных ассигнований -- невыполнение плана по доходам.

Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение поступлений доходов бюджета или источников покрытия дефицита, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 5%, то руководитель финансового органа вправе самостоятельно принять решение и ввести режим сокращения расходов. При этом в решении о введении режима сокращения расходов должны быть указаны дата, с которой вводится режим сокращения, а также размеры сокращения.

Если же в процессе исполнения бюджета происходит снижение поступлений доходов бюджета или источников покрытия дефицита, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 10%, то орган исполнительной власти вправе принять решение и ввести режим сокращения расходов. При этом в решении о введении режима сокращения расходов должны быть указаны дата, с которой вводится режим сокращения, а также размеры сокращения. В этом случае сокращение расходов осуществляется в одной и той же пропорции для всех видов расходов и бюджетеполучателей, а также объектов, включенных в адресную инвестиционную программу.

Решения о сокращении расходов обнародуются в источнике официального опубликования нормативных актов либо доводятся до всеобщего сведения в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации или решений муниципальных образований. Уведомления распорядителей и получателей бюджетных средств о режиме сокращения расходов бюджета производятся не позднее чем за 15 дней до даты его введения.

В случае, если в процессе исполнения бюджетов происходит снижение поступлений в бюджет, что может привести к неполному финансированию по сравнению с утвержденным бюджетом более чем на 10% от годовых назначений, то исполнительный орган власти должен представить представительному органу власти проект закона об изменениях и дополнениях в закон о бюджете. Представительный орган власти рассматривает указанный проект во внеочередном порядке в течение 10 дней. Если этот законопроект не принимается в указанный срок, то исполнительный орган имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета впредь до принятия законодательного решения по данному вопросу.

При перевыполнении плана по доходам дополнительно полученные средства могут направляться финансовым органом на уменьшение размеров дефицита бюджета и на выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете. При этом подготавливается и утверждается дополнительная бюджетная роспись. Во всех других случаях финансирование расходов сверх утвержденного бюджета осуществляется после внесения изменений и дополнений в утвержденный бюджет.

Главный распорядитель бюджетных средств также может перемещать ассигнования между бюджетополучателями в пределах своей компетенции, но не более 5% от объема ассигнований, доведенных бюджете получателю.

Бюджетные ассигнования для главного распорядителя бюджетных средств в расчете на финансовый год могут отличаться от утвержденных в росписи и законе о бюджете бюджетных ассигнований не более чем на 10% от утвержденных бюджетных ассигнований.

В свою очередь бюджетные ассигнования для каждого отдельного бюджетополучателя в расчете на финансовый год могут отличаться от утвержденных в росписи расходов и доходов бюджетных ассигнований не более чем на 15% от утвержденных бюджетных ассигнований.

1.5.3 Бюджетный учет и отчетность

В процессе исполнения бюджета все доходы, расходы, дефицит бюджета, а также все операции регистрируются в бюджетном учете, организуемом и осуществляемом финансовыми органами. Бюджетный учет ведется основе плана счетов бюджетного учета в обособленных peгистрах учета. Единая методология бюджетного учета устанавливается Правительством Российской Федерации.

Финансовые органы осуществляют также бюджетную отчетность. Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной и годовой. Единая методология отчетности об исполнении бюджетов устанавливается Правительством Российской Федерации. Единство отчетности об исполнении бюджета основывается на единстве структуры, единообразии форм и показателей, сроков ее формирования и предоставления.

Финансовые органы готовят отчеты об исполнении соответствующего бюджета на основании отчетов главных распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей.

1.5.4 Аудит исполнения бюджета

При рассмотрении отчета об исполнении бюджета в исполнительном органе субъекта Российской Федерации или местного самоуправления может назначаться внутренний аудит отчета об исполнении бюджета, осуществляемый органами Министерства финансов Российской Федерации согласно заключенным соглашениям между исполнительным органом субъекта Российской Федерации или местного самоуправления и Министерства финансов Российской Федерации.

В установленном порядке финансовые органы представляют квартальные и годовой отчеты об исполнении бюджета в представительные органы власти. Годовой отчет об исполнении бюджета представляется в контрольно-счетный орган представительного органа власти. Квартальные отчеты об исполнении бюджета подлежат утверждению высшим исполнительным органам власти. Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом власти.

До начала рассмотрения отчета в представительном органе власти проводится внешний аудит исполнения бюджета, который осуществляется соответствующими контрольно-счетными органами представительных органов.

Орган представительной власти принимает решение по отчету об исполнении бюджета после получения аудиторского заключения соответствующего контрольно-счетного органа.

Если в ходе внешнего аудита бюджета будет выявлено несоответствие исполнения утвержденному, росписи доходов и расходов бюджета, бюджетным ассигнованиям, при условии, если не вводился режим сокращения расходов, соответствующий представительный орган имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета. В случае отклонения отчета представительным органом власти исполнительный орган имеет право обратиться в Прокуратуру Российской Федерации для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательства и привлечения к ответственности виновных должностных лиц. Если законодательство субъектов Российской Федерации либо правовые акты местного самоуправления предусматривают ответственность исполнительного органа перед представительным (досрочное прекращение полномочий, выражение недоверия и другие), то представительный орган вправе возбудить процедуру привлечения к ответственности исполнительного органа либо его должностных лиц.

После утверждения отчетов об исполнении бюджетов исполнительные органы власти публикуют эти отчеты в открытой печати.

1.6 Бюджетный контроль

Контроль за исполнением бюджета -- важный этап бюджетного процесса, осуществляемый представительными органами власти, Счетной Палатой Российской Федерации и контрольно-счетными палатами на местах, финансовыми и налоговыми органами.

Две формы контроля за исполнением бюджета. В Российской Федерации контроль за исполнением бюджета имеет две формы -- парламентский и административный.

Парламентский контроль осуществляется соответствующими представительными органами. Он предполагает:

1. право соответствующих представительных органов власти на получение от органов исполнительной власти необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

2. право соответствующих представительных органов власти на получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об исполнении бюджета;

3. право соответствующих представительных органов власти на утверждение (не утверждение) отчета об исполнении бюджета;

4. право создавать собственные контрольно-счетные органы (Счетную палату российской Федерации, контрольно-счетные палаты представительных органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления), для проведения внешнего аудита бюджетов;

5. право вынесения оценки деятельности исполнительных органов по исполнению бюджетов.

Административный контроль осуществляется Министерствам финансов Российской Федерации, Казначейством Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, главными распорядителими бюджетных средств, главными бухгалтерами бюджетных учреждений.

Административный контроль предполагает:

* право проведения проверок главных распорядителей и получателей бюджетных средств;

* право получения информации, необходимой для контроля за соблюдением бюджетного законодательства;

* право требовать устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства;

* право давать обязательные для исполнения указания по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства, оформлять документы, являющиеся основанием для наложения мер ответственности.

1) Казначейство Российской Федерации осуществляет контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей, уполномоченных банков, других участников бюджетного процесса.

2) Министерство финансов Российской Федерации осуществляет внутренний аудит главных распорядителей бюджетов, распорядителей бюджетов, бюджетополучателей. Оно может также осуществлять аудит бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в части средств, получаемых ими из федерального бюджета.

3) Министерство финансов Российской Федерации организует финансовый контроль и аудит юридических лиц - получателей гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и инвестиций.

4) Финансовые органы субъектов Российской Федерации и местного самоуправления осуществляют контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей, уполномоченных банков, других участников бюджетного процесса.

5) Главные распорядители бюджетных средств осуществляют контроль за бюджетополучателями в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата и предоставления отчетности. Главные распорядители бюджетных средств проводят аудит казенных предприятий.

6) Контроль за исполнением федерального бюджета осуществляют Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Для этих целей создана Счетная Палата Российской Федерации. По указанию Совета Федерации и Государственной Думы она проводит в министерствах, ведомствах, учреждениях и на предприятиях проверки вопросов, связанных с формированием и исполнением доходной части федерального бюджета и использованием бюджетных средств. В Совет Федерации и Государственную Думу ею ежеквартально представляются отчеты о ходе исполнения федерального бюджета и дается ежегодное заключение по отчету Правительства РФ об исполнении бюджета.

Заключение Счетной Палаты по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета включает:

* заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации и главному распорядителю бюджетных средств о том, сколько средств из кассовых расходов использовано по целевому назначению, а также указание случаев не целевого использования бюджетных средств с выявлением руководителей органов государственной власти или бюджетополучателей, принявших решение о не целевом использовании бюджетных средств, и должностных лиц Казначейства Российской Федерации, допустивших осуществление платежа;

* заключения по каждому разделу и подразделу функциональной классификации и главному распорядителю бюджетных средств сверх бюджетных ассигнований либо росписи бюджетных расходов;

* заключения по каждому случаю финансирования расходов, не предусмотренных в утвержденном федеральном бюджете либо росписи бюджетных расходов.

Кроме того, в заключение по отчету об исполнении бюджета входит анализ, характеризующий различные стороны исполнения бюджета.

1.7 Бюджетный процесс в РФ и зарубежных странах

Самостоятельная, немаловажная задача в рамках изучения финансовых отношений -- анализ бюджетного процесса. Под последним понимается регламентированный законодательством порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения государственных и местных бюджетов. Трудности разработки, прохождения и утверждения бюджета отражают, как правило, экономическую ситуацию.

Составление проекта бюджета -- один из наиболее важных этапов бюджетного процесса: именно здесь решаются такие вопросы, как объем бюджета, налоговая и денежно кредитная политика на предстоящий год, основные направления использования средств и методы покрытия дефицита бюджета.

Работа по составлению проекта государственного бюджета начинается задолго до начала нового бюджетного года (в ФРГ -- за 6 месяцев, в Японии -- за 7, во Франции -- за 14, в США -- за 18, в России в последние годы -- за 9-10 месяцев).

Проект бюджета разрабатывается органами исполнительной власти, как правило, министерством финансов (казначейством), а в США -- специальным органом -- Административно-бюджетным управлением при президенте. Работа по составлению проекта бюджета начинается с подготовки министерством финансов (или специальным органом в США) директивных указаний руководителям министерств и ведомств с предложением представить к определенной дате расчет сметы расходов и доходов. При этом им сообщаются общие контрольные цифры возможных ассигнований. Разработанные проекты смет министерств и ведомств на основе контрольных цифр после согласования с министерством финансов закладываются в проект бюджета.

При составлении проекта бюджета ставятся задачи: активного его воздействия на повышение эффективности экономики; обеспечения согласованности финансовых и других ресурсов с экономическими и социальными программами -- прогнозами правительства; установления необходимых пропорций и приоритетов в расходовании средств. Разработка бюджета увязывается в целом с экономическими программами страны с учетом общих перспектив развития. От состояния сбалансированности бюджета зависит сбалансированность экономики.

После одобрения проекта бюджета высшим исполнительным органом (кабинетом министров, а в США -- президентом) проект бюджета поступает в законодательный орган -- парламент, который рассматривает его в нескольких чтениях (в России -- в четырех) и утверждает. Бюджет, как правило, обсуждается каждой палатой парламента (в России и Франции сначала в нижней, а затем в верхней; в США -- одновременно в обеих палатах). В палатах парламента создаются специальные комитеты и комиссии (например, согласительные), которые детально анализируют представленный проект по статьям и вносят коррективы.

Важное значение при рассмотрении проекта бюджета в парламенте имеет бюджетная инициатива, то есть право членов законодательного органа вносить изменения в представленный правительством проект бюджета. В ряде развитых стран (Франция, Великобритания и др.) члены парламента лишены права вносить предложения по увеличению предусмотренных расходов или установлению новых начетов, если они не являются одновременно членами правительства. Такое правило расширяет возможности правительства воздействовать на быстро меняющуюся экономическую ситуацию в стране. Бюджетные права Конгресса США обусловливают главенствующую роль в бюджетной процедуре членам Конгресса.

Вторая стадия бюджетного процесса заканчивается утверждением бюджета законодательным органом и подписью главы государства (в России, США -- президентом, в Великобритании -- королевой).

После утверждения бюджета начинается третья стадия исполнения бюджета: получение утвержденных доходов, главным образом налогов, и осуществление предусмотренных бюджетных расходов в соответствии с выделенными ассигнованиями. Этот этап продолжается в течение года, называемого финансовым, или бюджетным, годом. Его временные границы в разных странах различны в США -- с 1 октября по 30 сентября, в Великобритании и Японии -- с 1 апреля по 31 марта, в России и Франции -- с 1 января по 31 декабря).

Важным элементом третьей стадии является кассовое исполнение бюджета: организация сбора бюджетных средств на территории страны, их хранение и выдача, а также ведение учета и отчетности. В большинстве стран существует банковская система кассового исполнения бюджета, при которой банки, главным образом центральный банк, выступают главным кассиром государства. В основе кассового исполнения бюджета лежит принцип единства кассы, суть которого в том, что все полученные бюджетные средства поступают на единый счет министерства финансов в центральном банке. С этого счета производятся все расходы государства.

После окончания финансового года начинается последний этап бюджетного процесса -- составление отчета об исполнении бюджета министерством финансов и утверждение его парламентом. В России помимо официального Государственная Дума рассматривает еще два отчета об исполнении бюджета за предыдущий год -- Федерального казначейства и Счетной палаты. Практика последних лет показывает, что очередной бюджет был исполнен в значительно меньшей части, чем планировалось. Если, по данным Федерального казначейства, бюджетные доходы и расходы были идентичны (сколько заработали, столько и потратили), то Счетная палата в период высокой инфляции обращала внимание на обратное: денег в государственную казну поступало больше, чем было израсходовано. Принятие для расчетов бюджета страны заниженного показателя инфляции давало возможность за счет более высоких фактических ее темпов добиться выполнения плановых налоговых поступлений и рассчитаться с бюджетными назначениями без индексации по превышению цен.

1.8 Анализ бюджета

В ходе бюджетного года и по окончании его годового цикла центральные и территориальные финансовые органы постоянно проводят аналитическую работу по результатам составления и исполнения бюджета.

Цели бюджетного анализа:

* оценка конечных результатов составления и исполнения бюджета;

* обоснование финансово-бюджетной политики правительства и администраций территорий;

* обоснование параметров показателей при формировании бюджетов;

* выявление факторов и причин, оказавших влияние на невыполнение плановых показателей бюджета;

* обоснование принятия и проверка выполнения постановлений и решений органов власти в сфере управления;

* выявление резервов при составлении и исполнении бюджета;

* обеспечение полного, своевременного и стабильного выполнения плана мобилизации в бюджет доходов;

* обеспечение полного и своевременного выполнения плана финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете;

* выявление недостатков в деятельности получателей бюджетных средств, приводящих к нерациональному, не целевому и неэффективному использованию бюджетных ассигнований;

* определение экономической и социальной эффективности бюджетных расходов;

* выявление недостатков в работе финансовых органов в ходе составления и исполнения бюджета и подготовка предложений по их устранению;

* совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений.

Кроме перечисленных выше общих для всех бюджетов задач, анализ территориальных бюджетов позволяет:

1. определить уровень финансовой самодостаточности территории, состояние базы ее собственных доходов;

2. определить уровень устойчивости территориального бюджета;

3. выявить факторы, воздействующие на финансовое положение территории, и степень влияния этих факторов на территориальный бюджет;

4. определить приемлемость и справедливость с точки зрения населения проводимой местной администрацией бюджетной политики.

Следует отметить, что в современной практике работы финансовых органов применяется главным образом анализ исполнения бюджетных показателей. Вопросы же, связанные с анализом состояния бюджетов, их устойчивости, еще недостаточно разработаны. В то же время в условиях кризисного состояния экономики в стране и в регионах, повышения роли территориальных органов власти и территориальных бюджетов в решении экономических и социальных задач проблемы устойчивости территориальных бюджетов, а, следовательно, и анализ этих проблем очень актуальны.

Для проведения анализа бюджета используются определенные методы и инструментарий.

Наиболее простой метод -- сравнение, когда бюджетные показатели отчетного периода сравниваются либо с плановыми, либо с показателями за предыдущий период (базисными). При сравнении показателей за предыдущий период необходимо добиться их сопоставимости, т. е. показатели следует пересчитать с учетом однородности составных элементов, инфляционных процессов в экономике, методов оценки и др.

Следующий метод -- группировки, когда показатели группируются и сводятся в таблицы. Это позволяет проводить аналитические расчеты, обнаружить тенденции развития отдельных явлений и их взаимосвязи, факторы, влияющие на изменение показателей.

Метод цепных постановок, или элиминирования, заключается в замене отдельного отчетного показателя базисным. При этом все остальные показатели остаются неизменными. Этот метод позволяет определить влияние отдельных факторов на совокупный бюджетный показатель.

В качестве инструментария для бюджетного анализа могут использоваться бюджетные коэффициенты -- относительные показатели финансового состояния территории, которые выражают отношения одних абсолютных бюджетных показателей к другим.

Бюджетные коэффициенты могут использоваться для сравнения показателей финансового состояния конкретной территории с аналогичными показателями других территорий, для выявления динамики развития показателей и тенденций изменения финансового состояния территории.

Анализ бюджета должен вестись раздельно по доходам и расходам.

Для бюджетного анализа могут использоваться:

1) горизонтальный анализ, в ходе которого сравниваются текущие показатели бюджета с показателями за прошлый период, а также плановые показатели с фактическими;

2) вертикальный анализ, в результате которого определяется структура бюджета, доля отдельных бюджетных показателей в итоговом показателе и их влияние на общие результаты;

3) трендовый анализ, который проводится в целях выявления тенденций изменения динамики бюджетных показателей. В ходе этого анализа сравниваются плановые или отчетные показатели за ряд лет. На основе ретроспективного анализа возможно прогнозирование бюджетных показателей на будущее;

4) факторный анализ, суть которого заключается в выявлении влияния отдельных факторов на бюджетные показатели (например, влияние на величину показателей расходов на социально-культурные мероприятия таких факторов, как численность контингента бюджетных учреждений, период функционирования этих учреждений, уровень цен, индексы инфляции и т. д.);

В ходе аналитической работы могут использоваться абсолютные показатели доходной и расходной частей бюджета, относительные показатели -- бюджетные коэффициенты (бюджетной автономии, обеспеченности собственными доходами, соотношения собственных и регулирующих доходов и др.); выявляться тенденции развития бюджетных показателей, количественные и качественные стороны влияния отдельных факторов на процесс формирования и исполнения бюджета.

В качестве примера бюджетного анализа приведем метод анализа устойчивости территориального бюджета.

Уровень устойчивости территориального бюджета может определяться объемом средств, необходимых для обеспечения минимальных, детерминированных бюджетных расходов. Минимальные бюджетные расходы - понятие, неоднократно отраженное в законодательных актах Российской Федерации. Это средства, предусмотренные в бюджете для финансирования конституционно гарантированных мероприятий по жизнеобеспечению населения. Это бюджетные средства, направляемые на содержание учреждений, предприятий и организаций, состоящих на бюджете и предоставляющих бесплатные или на льготных условиях услуги и товары населению.

Устойчивость бюджета характеризуется четырьмя типами его состояния:

1) абсолютно устойчивым;

2) нормальным;

3) неустойчивым;

4) кризисным.

Нами предлагаются следующие методы определения степени устойчивости территориальных бюджетов.

1) Абсолютно устойчивое состояние бюджета возможно при условии, если

РМ<ДС+ДР,

где Рм -- минимальные расходы бюджета; Дс -- собственные доходы бюджета; Др -- регулирующие доходы бюджета.

2) Нормальное состояние:

РМ = ДС + ДР,

3) Неустойчивое состояние:

РМ = ДС + ДР + Дд,,

Где Дд _ дополнительно привлеченные финансовые ресурсы (свободные остатки бюджетных средств, внебюджетные средства и др.).

4) Кризисное состояние:

РМ > ДС + ДР.

Возможны и следующие количественные критерии для определения степени устойчивости бюджета.

1) Абсолютно устойчивое состояние бюджета возможно при следующих условиях:

Дс:Д= 60-70%,

Др:Д =30-40%,

3:Р= 10-15%,

где Д -- общая сумма бюджетных доходов; Р -- общая сумма бюджетных расходов; 3 -- бюджетная задолженность (в % к планируемым расходам бюджета).

2) Нормальное состояние бюджета:

ДС:Д= 40-50%, Др:Д= 50-60%, 3:Р= 30-35%.

3) Неустойчивое состояние:

ДС:Д=5-10%, ДР:Д= 90-95%, 3 : Р = 40-50%

Для анализа бюджета в качестве инструментария могут использоваться бюджетные коэффициенты. Они позволяют сравнивать характеристики бюджета за различные периоды времени, сравнивать показатели бюджета конкретной территории с аналогичными показателями бюджетов других территорий. Такие коэффициенты могут быть использованы в качестве нормативов (критериев) состояния бюджета. Эти критерии могут разрабатываться на базе наиболее успешно составленных и исполненных бюджетов, на базе групп бюджетов, сформированных по территориальному признаку, и т.д.

Для анализа бюджета можно использовать следующие бюджетные коэффициенты:

1) Коэффициент соотношения регулирующих и собственных бюджетных доходов:

Кр.с= Др : Дс

2) Коэффициент автономии:

Ка = Дс : Д ,

3) Коэффициент обеспеченности минимальных расходов собственными доходами:

К0.р = Дс : Рм,

4) Коэффициент бюджетного покрытия:

Кб.п = Д : Рм,

5) Коэффициент бюджетной задолженности:

Кб.з = З : Р,

6) Коэффициент бюджетной результативности региона:

Кб.р = Дт : Ч,

где Дт -- территориальные бюджетные доходы,

Ч - среднегодовая численность населения региона.

7) Коэффициент бюджетной обеспеченности населения:

Кб.о = Р : Ч.

С помощью этих инструментов достигается объективизация в оценке состояния территориальных бюджетов, выявляются факторы, влияющие на это состояние.

В свою очередь знание этих факторов и меры их влияния на бюджет позволяют определить причины негативных явлений в бюджетной сфере и более качественно готовить мероприятия по их устранению.

Бюджетный анализ может проводиться по результатам как составления, так и исполнения бюджета.

Анализ составления бюджета включает следующие направления исследований:

* анализ финансового состояния отраслей сферы материального производства; анализ ожидаемого исполнения бюджета текущего года;

* анализ показателей сводного финансового баланса;

* анализ доходной части проекта бюджета по источникам доходов;

* анализ расходной части проекта бюджета по направлениям использования бюджетных средств.

Анализ исполнения бюджета включает:

* анализ выполнения показателей поступления доходов по отдельным источникам и отраслям хозяйства;

* анализ исполнения плана расходов по направлениям финансирования и отраслям производственной и непроизводственной сферы;

* анализ исполнения долговых бюджетных обязательств;

* анализ кассового исполнения бюджета.

Проведение комплексного анализа бюджета дозволяет получить необходимую информацию представительным и исполнительным органам власти для принятия решений при формировании и осуществлении финансовой политики, выявления резервов в мобилизации средств в бюджет, повышения эффективности их использования, усиления контроля за их освоением.

Анализ источников бюджетного финансирования

Практически анализ бюджета означает последовательное и достаточно детальное изучение, с одной стороны, объемов, структуры, источников, видов и динамики его доходов; с другой -- объемов, структуры, сфер и объектов, форм и динамики его расходов.

Доходная часть бюджета формируется за счет налогов и других видов обязательных платежей и поступлений.

Налоги представляют собой часть национального дохода, поступающую в звенья бюджетной системы. Это обязательные платежи юридических и физических лиц государству в заранее установленных размерах и в определенные сроки.

Основные функции налогов:

фискальная -- сбор денежных средств для создания государственных денежных фондов и материальных условий для функционирования государства;

социальная -- поддержание социального равновесия путем изменения соотношения между доходами отдельных социальных групп в целях сглаживания неравенства между ними;

регулирующая -- влияние на воспроизводство, стимулирование или сдерживание его темпов, усиление или ослабление накопления капитала, расширение или уменьшение платежеспособного спроса посредством налогов.

Анализ доходной части бюджета предусматривает, прежде всего рассмотрение источников бюджетного финансирования: поступления от налогов и сборов, от государственных предприятий и имуществ, от займов. Ведущую роль в мобилизации средств в государственный бюджет играют налоги. Налоговые доходы классифицируются еще и по видам. По международной методике учитывается полнота и своевременность внесения начисленных налогов, а не абстрактные, как в России, бюджетные назначения. Среднестатистическая собираемость налогов в США составляет 85-88%.

Первое направление анализа при рассмотрении доходной части бюджетов связано с выявлением относительной значимости налогов в общем, объеме конечной продукции. Наилучшим образом эта значимость характеризуется долей всех налоговых поступлений в ВНП. Эти доли в 1996 году составляли: в США 30%, в Японии -- 31, в Канаде -- 37, в Германии -- 38, в Англии -- 37, во Франции -- 44, в Италии -- 40%. Лидерами являлись Дания (51,7% ВНП), Швеция (50,2%) и Бельгия (45,9%).

Приведенные данные свидетельствуют о значительной доле налогов в ВНП стран и соответственно о большой роли государственных бюджетов в перераспределении доходов.

Однако существует мировая закономерность, подтвержденная статистикой разных стран. Чем выше уровень налоговых изъятий, тем ниже темпы экономического роста.

Экономический кризис в России вызван помимо прочего высоким уровнем налоговых и неналоговых изъятий из экономики. По оценкам специалистов, в России общий уровень всей массы уплачиваемых налогов (включая платежи предприятий во внебюджетные фонды, по уровню которых Россия входит в лидирующую группу стран) в среднем составляет до 80% прибыли предприятий. По международным стандартам налоговое изъятие свыше 50% прибыли подрывает стимулы к производственной деятельности и приводит к укрытию доходов от налогов со стороны как юридических, так и физических лиц.

К тому же в странах Запада налоговое бремя более или менее равномерно распределено по всем отраслям и секторам экономики. В России же сохранилась проблема, с которой сталкивались и другие страны: наличие льгот, не носящих стимулирующего характера, и исключений из общих налоговых правил. Чем их больше, тем менее эффективна налоговая система.

Еще одна российская проблема -- «теневой» сектор, на который приходится, по данным Госкомстата, 25% ВВП (по данным Совета безопасности, 40%), налогов не выплачивающий. Государственная налоговая служба за 1997 год выявила 26 914 организаций, не состоящих на учете в налоговых органах. Значит, легальная экономика -- в основном промышленность -- несет дополнительное налоговое бремя.

Поэтому номинально примерно одинаковые налоговые ставки в России и Западной Европе на самом деле значительно различаются. Низкий уровень собираемости налогов в какой-то степени также подтверждает, что уровень нынешнего налогообложения не соответствует возможностям российской экономики.

Следующее направление анализа -- выявление в структуре налогов относительной роли прямых и косвенных налогов в зависимости от степени и особенностей развития страны.

В принципе любой налог оказывает определенное негативное воздействие на экономическое развитие. Но из мирового (да и отечественного) опыта известно, что различные налоги по-разному влияют на экономику.

К наиболее тяжким и социально несправедливым относятся косвенные налоги в форме добавочной наценки. Это НДС, который увеличивает цену ресурсов, используемых в процессе производства, налоги с оборота, акцизы, таможенные пошлины. Добавку к цене, в конечном счете оплачивает потребитель, покупая товар. Правда, косвенные налоги дают меньше возможностей сокрытия доходов по сравнению с прямыми. Поэтому понятна фискальная логика правительства России, отстаивающего более высокую ставку НДС: он лучше собираем.

По сравнению с косвенными налогами прямые оказывают менее негативное воздействие на экономику. Имеются в виду, в частности, налоги на прибыль и доход, подоходный налог, налоги на недвижимость.

Наконец, наиболее «нейтральные» налоги основаны на изъятии монопольной ренты. К этой сфере относится налогообложение природных ресурсов -- газа, нефти, алмазов, золота, редкоземельных металлов. Налоговый сбор с туристов, посещающих уникальные исторические или природные достопримечательности, тоже относится к взиманию монопольной ренты.

Соотношение между прямыми и косвенными налогами зависит от двух решающих факторов: жизненного уровня основной массы населения страны и сложившихся в различных странах стереотипов трактовки тех или иных налогов. Низкий жизненный уровень населения объективно ограничивает масштабы прямых налоговых изъятий из доходов физических и юридических лиц. Подобная закономерность отчетливо проявляется в развивающихся странах. Роль косвенного обложения в развитых странах играет заметно меньшую роль, чем в развивающихся.

Относительная значимость основных налогов в отдельных странах различна. Так, в Японии относительно скромна роль косвенных налогов (1/3 всех налоговых поступлений); среди прямых налогов явно главенствуют подоходный налог с населения и взносы на социальное страхование. В Канаде резко преобладает индивидуальный подоходный налог при заметной роли косвенных налогов (1/4 всех поступлений).

Даже в западноевропейских странах, несмотря на проводимую политику унификации налогов в рамках ЕС, сохраняются заметные различия. Для Франции, например, типично господство такого налога, как взносы на социальное страхование, а также косвенных налогов при весьма низкой доле подоходной налога с населения. Для Германии, Италии и Англии наиболее значимы подоходный налог и косвенные налоги.

Эта система налогообложения в России начала формироваться в 1992 году и отразила явные попытки копировать опыт европейских стран, прежде всем Франции. Была сделана ставка на косвенные налоги в качестве основного источника налоговых поступлений для госбюджета. Выбор этого варианта объяснялся тем, что он в наилучшей степени соответствовал фискальным соображениям.

В 1993 году ввиду уменьшения ставок НДС (с 28 до 20% и 10% на продовольствие) первенство в налоговых поступлениях перешло к налогу на прибыль обеспечившему в 1993 году до 40% и в 1994 году 37% налоговых поступлений в бюджет. Это происходило из-за высокой рентабельности производства продукции в промышленности, торговле, строительстве, обусловленной либерализацией цен в 1991-1992 годах. В тот период предприятия, пользуясь дефицитом и отсутствием сдерживающих рычагов и механизмов, произвольно завышали цены. Рентабельность (к себестоимости) производства достигала 50-60%.

2. Анализ элементов бюджетного процесса за 1999 - 2004 гг.

Таблица 3 - Законы о федеральном бюджете и их исполнение

Показатели	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.
ВВП, млрд. руб	4 757	7 063	9 039	10 863	13 250	15 300
Рост ВВП, в %	5,4	8,3	5,0	4,3	5,9	5,2
Законы о федеральном бюджете:
Доходы федерального бюджета, млрд. руб., в т.ч.:	437,7	1103,2	1193,5	2125,7	2417,8	2742,8
- налоговые	399,5	949,9	1115,3	1726,3	2012,3	2071,4
Доходы федерального бюджета, в % к ВВП, в т.ч.:	9,2	15,6	13,2	19,6	18,5	17,9
-налоговые	8,4	13,4	12,3	15,9	15,2	13,5
Расходы федерального бюджета, млрд. руб.	575,1	1014,2	1193,5	1947,4	2345,6	2659,4
Расходы федерального бюджета, в % к ВВП	12,1	14,4	13,2	17,9	18	17,4
Профицит, млрд. руб.	-137,4	89	0	178,3	72,2	83,4
Фактическое исполнение:						Прогноз
Доходы федерального бюджета, млрд. руб., в т.ч.:	615,5	1 132,0	1 590,7	2 183,4	2 570,9	2 742,8
- налоговые	509,7	964,8	1460,4	2035,6	2036,9	2071,4
Доходы федерального бюджета, в % к ВВП, в т.ч.:	12,9	16	17,6	20,1	19,4	17,9
-налоговые	10,7	13,7	16,2	18,7	15,37	13,5
Расходы федерального бюджета, млрд. руб.	664,7	1 019,1	1 321,9	2 054,3	2 345,6	2 659,4
Расходы федерального бюджета, в % к ВВП	14	14,4	14,6	18,9	18	17,4
Профицит, млрд. руб.	-49,2	112,9	268,8	129,1	225,3	83,4
Степень исполнения зоконов о бюджете, %						Прогноз
доходы, в т.ч.:	140,6	102,6	133,3	102,7	106,3	100
-налоговые	127,6	101,6	130,9	117,9	101,2	100
расходы	86,5	100,5	110,8	105,5	100	100
профицит	35,8	126,9		72,4	312	100

Доходы федерального бюджета: анализ цифровых данных показывает, что наихудшая финансовая политика в сфере доходов федерального бюджета за последние шесть лет, если судить по степени исполнения бюджета от запланированного, проводилась в 2000 г., когда перевыполнение плана составило всего лишь 2,6 %, по сравнению с 1999 г., когда перевыполнение плана составило 40,6%. Номинальные доходы федерального бюджета возрастут на 6,6% к полученным в 2003 г., т.е. в реальном исчислении доходы несколько снижаются. Доля налоговых доходов федерального бюджета в ВВП с 1999 по 2002 гг. постоянно увеличивалась, переломным стал 2003 г., когда налоговая нагрузка на экономику стала постепенно снижаться. Что касается собираемости налогов, то здесь наилучшая ситуация за последние шесть лет зафиксирована в 2001 г., когда перевыполнение плана составило 30,9 %. Налоговые доходы федерального бюджета на 2004 г. запланированы на сумму 2071,4 млрд. руб., что на 1,7% выше показателя предыдущего года. Такой небольшой рост объясняется снижением налоговой нагрузки на экономику, а также ожиданиями менее благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры.

Выполнение бюджетных обязательств: динамика расходов федерального бюджета с 1999 по 2003 гг. отличается стабильным ростом в доле ВВП. Благодаря взятому курсу на сокращение и более эффективное использование расходов, в 2003 г. впервые наблюдается снижение расходов бюджета, с последующим уменьшением их доли в ВВП в бюджете 2004 г. Расходы федерального бюджета в 2004 г. запланированы на уровне 2659,4 млрд. руб., или 17,4 % ВВП. В 2003 г. расходы составили 2345,6 млрд. руб.(18% ВВП). Таким образом, рост расходов составит 13,3%, т.е. незначительно превышает уровень инфляции. Таким образом, госрасходы увеличиваются в реальном выражении, а их доля в ВВП сокращается.

Степень исполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете: степень исполнения законов о бюджете можно назвать высокой. Устойчивое перевыполнение планов бюджета свидетельствует о их реалистичности и жестким контролем за их исполнением. Наиболее высокая степень исполнения бюджета наблюдалась в 2001г., где доходная часть бюджета была перевыполнена на 33,3 %.

Анализ экономики России за последние несколько лет позволяет подтвердить действенность и в российских условиях важнейших составляющих успешной бюджетной политики, определенных на основе международного опыта. Это - базирующаяся на реалистичном уровне государственных обязательств политика жесткого ограничения государственных расходов, обеспечивающая низкий уровень (или полное отсутствие) бюджетного дефицита, способствующая поддержанию на кредитном рынке низких процентных ставок, увеличению финансирования частного сектора. Такая политика содействует достижению устойчивых темпов экономического роста, снижению безработицы, а следовательно, и повышению уровня народного благосостояния.

3. Проблемы в области бюджетного процесса и способы их решения

Ключевая проблема межбюджетных отношений - незавершенность децентрализации бюджетной системы. Расходы субнациональных бюджетов перегружены обязательствами, установленными федеральным законодательством («федеральные мандаты»), основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи (в том числе - неформализованной), имеет место резкая несбалансированность расходных обязательств и возможностей их финансирования. Официальная система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр. Для решения этой проблемы необходимо существенно расширить налогово-бюджетные полномочия региональных и местных властей и повысить ответственность за их использование при одновременном поддержании конкурентной среды, жёстких бюджетных ограничений и увеличении доли федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета.

Существует также проблема нецелевого использования бюджетных средств. Опыт развитых стран подсказывает, что надо сделать прозрачным, подконтрольным общественности весь процесс составления плана расходования бюджетных средств и само расходование. Иными словами, бюджет Федерации, республики, края, области или района должен быть более подробным и выполняться согласно по каждому направлению бюджетных средств, вплоть до небольших сумм, чтобы все видели, на что власти собираются потратить и как в действительности тратят деньги налогоплательщиков. Для этого бюджет должен быть детализированным, открытым и понятным. Есть надежда, что контроль за движением средств федерального бюджета и их использованием действительно усилится с полным переходом России на казначейскую систему исполнения бюджета.

До сих пор остаётся нерешённой проблема чрезмерной бюджетной и налоговой нагрузки на экономику. По мнению экспертов, условием экономического роста является предел этой нагрузки в 25% ВВП. По официальным данным, она находится на уровне 33% ВВП и выше. Характерный признак чрезмерной нагрузки - значительная доля теневой экономики. Единый социальный налог в размере 35%, по международным нормам, чрезмерен для такой страны, как Россия. Значит, государственная администрация плохо работает, государственные расходы не стали эффективными и социально направленными. Нужно освободить экономику из под государственной опеки, с одновременным подкреплением рыночного механизма сильной государственной властью. Однако она должна не командовать бизнесом, а освободить рынок от монополизма, ведомственного произвола, региональной замкнутости, коррупции, которые препятствуют рыночным отношениям.

Ещё одна немаловажная проблема - низкая эффективность расходования бюджетных средств. Для её решения необходимо пересмотреть структуру бюджетных расходов, сокращая ненужные расходы, повышать долю капитальных вложений в бюджетных расходах, улучшать сферу образования и здравоохранения, выплачивать достойную заработную плату работникам социальной сферы, создать механизм, связывающий доступ граждан к общественным благам с уплатой налогов. Открытые конкурсы по закупкам товаров и предоставлению услуг для бюджетных организаций оздоровят экономику, сократят число злоупотреблений.

Заключение

Структура и этапы бюджетного процесса в цивилизованных странах, независимо от их общественно - политической формации, не имеют принципиальных расхождений. Однако технологические приемы, сопровождающие эти этапы. Безусловно, разнообразны и различаются даже по регионам. Представляется принципиально важным определение и использование таких способов формирования и исполнения бюджета, систем государственного финансового контроля, которые в конкретных экономических условиях позволяет эффективно распорядится бюджетным потенциалом как страна в целом, так и в регионе.

Развитие бюджетной системы современной России осложняется отсутствием эффективного методологического и правового ее обустройства. Необходимы объективная управляемость каждым из этапов бюджетного процесса, оптимизация и упрощение технологии бюджетной поддержки территорий и финансирования различных сфер деятельности страны. Для этого требуются разработка и реализация концепции построения бюджетной системы, соответствующей экономическим условиям, прогнозируемым на ближайшие 10 - 15 лет, и обеспечивающей четкое согласованное взаимодействие ее элементов. Нужны такие механизмы бюджетной деятельности, которые могут достичь ее высокой результативности при минимизации издержек, органичного единства свободы и порядка, рыночных и централизованных регуляторов.

Список испол...