Реализация межбюджетных отношений Российской Федерации в современных условиях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ 2
• ГЛАВА I. СУЩНОСТЬ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 4
• 1.1 Понятие и содержание межбюджетных отношений 4
• 1.2 Механизмы реализации межбюджетных отношений 7
• ГЛАВА II. РЕАЛИЗАЦИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ 13
• 2.1 Принципы построения межбюджетных отношений в зарубежных странах 13
• 2.2 Межбюджетные отношения в России 17
• ГЛАВА III. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ И МЕТОДЫ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЯ 23
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ 27
• СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 30

ВВЕДЕНИЕ

межбюджетный отношение финансовый ресурс

Исследование темы межбюджетных отношений невозможен без выявления правовой природы и сущности этих отношений. В настоящее время ни в законодательстве, ни в работах зарубежных и отечественных исследователей данной проблематики межбюджетным отношениям не дается однозначной характеристики. Вместе с тем, как отмечают отдельные авторы, это представляется тем более важным, что многие элементы понятийного аппарата, имеющие непосредственное отношение к межбюджетным отношениям, не соответствуют тому смыслу, который в них вкладывают специалисты, использующие данные понятия [9, с. 87]. Нередко это приводит к принятию неправильных решений на практике и к неточностям в законодательных и нормативных актах.

Попробуем разобраться, что же скрывается под термином «Межбюджетные отношения». Межбюджетные отношения (перераспределение финансовых ресурсов) - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий [10, с. 105]. Также данный термин можно определить как отношения между органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной (долговременной, без указания срока) основе расходных полномочий, налогов, других платежей, поступающих в бюджетную систему страны, и межбюджетному регулированию: распределению совместных налогов по временным (не менее чем но очередной финансовый год) нормативам (процентным долям) между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах [13, с. 85].

Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их понимании как системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов. В этом случае, во-первых, в систему субъектов межбюджетных отношений вовлекаются члены общества (физические лица) - получатели грантов (бюджетных пособий); во-вторых, важное значение приобретает проблема финансовых кругооборотов (их направленность, организация, регулирование, устойчивость, воспроизводимость); в-третьих, становится первостепенной проблема потенциалов бюджетных фондов, формируемых и распределяемых посредством межбюджетных отношений. Органы власти (федеральные, региональные и местные) при правильной трактовке сущности межбюджетных отношений выступают лишь как посредники между государством и членами общества (физическими лицами, гражданами) по финансовому (бюджетному) обеспечению предоставления социальных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства[18, с. 321].

Согласно же Бюджетному кодексу РФ под межбюджетными отношениями понимаются отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу:

1) разграничения видов расходов и доходов полностью или частично на постоянной основе между уровнями бюджетной системы;

2) распределения между бюджетами разных уровней регулирующих налогов по временным нормативам, утверждаемым на каждый год;

3) перераспределение средств из бюджетов одного уровня в другой, а также между бюджетами того же уровня в разных формах.

Цель межбюджетных отношений - создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

разграничения регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ [1].

Система межбюджетных отношений отражает баланс властных полномочий, сложившийся между федеральными и региональными органами власти. Если федерация является централизованной, роль федерального бюджета в ней велика и с его помощью могут финансироваться не только государственные, но и региональные программы. Напротив, если баланс складывается в пользу региональных властей, растет значимость субфедеральных бюджетов. Это может иметь как положительные, так и отрицательные последствия. Например, перенесение расходов на нижестоящий уровень позволяет более гибко учесть особенности социально-экономической ситуации в том или ином регионе. Однако оно может привести к несоответствию доходных и расходных полномочий субъектов федерации, усилению дифференциации уровня их развития.

Межбюджетные отношения выполняют функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти, а их внешняя сфера выражает общественную предназначенность бюджетных отношений - обслуживание не самого по себе государства как надстройки, а обеспечение функционирования гражданского общества (юридических и физических лиц, институтов местного самоуправления).

Фондообразующая и регулирующая функции межбюджетных отношений взаимосвязаны и взаимодействуют между собой. Регулирование бюджетов позволяет формировать их в соответствии с политикой бюджетного выравнивания и социальными стандартами и нормативами, социальными обязательствами государства и местных органов управления[3, с. 13].

Также в функции межбюджетных отношений входят возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь от доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов[21, с. 12].

1.2 Механизмы реализации межбюджетных отношений

Форма государственного устройства той или иной страны накладывает отпечаток на структуру бюджетной системы. В странах федеративного типа выделяют три уровня государственной власти - федеральный, региональный и местный, которые наделяются самостоятельностью в пределах закрепленных за ними полномочий. Поскольку реализация этих полномочий предполагает осуществление расходов, каждый уровень власти имеет свой бюджет. Отношения органов государственной власти разного уровня, касающиеся распределения доходов, формируют систему бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм должен заключаться в распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации.

Это предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении ключевых вопросов финансового обеспечения деятельности государства [17, с. 27].

В идеальном случае модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем власти. Однако это возможно теоретически, а на практике между ними возникает «вертикальный дисбаланс». Существует также и «горизонтальный дисбаланс», который заключается в неравномерном распределении доходной базы по регионам.

Вследствие этого межбюджетные отношения предполагают вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

Возможны три варианта проведения государственной политики в области бюджетного выравнивания.

1. Выравнивание региональных и местных бюджетов осуществляется путем разделения налоговых доходов и выделения трансфертов из национального бюджета, в то время как выравнивание фискального потенциала производится с помощью горизонтальных платежей из регионов с высокой бюджетной обеспеченностью в низкообеспеченные регионы. Подобная система применяется в Германии.

2. Как вертикальный, так и горизонтальный дисбалансы выравниваются с помощью единой системы выравнивающих трансфертов и специальных грантов. Подобный подход используется в бюджетных системах Австралии и Канады.

3. Региональные и местные бюджеты выравниваются с помощью закрепления регулирующих налогов и выравнивающих трансфертов, но не применяется отдельных мер по выравниванию горизонтального дисбаланса. При таком варианте бюджетной политики возможно выделение специальных грантов, которые, серди прочих целей, могут давать выравнивающий эффект. Подобный подход распространен в США [16, с. 115].

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций, т.е. существует равенство доходных и расходных полномочий. Важным моментом является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения своих обязанностей. Практически все страны принимают меры по сглаживанию бюджетных различий.

Горизонтальная сбалансированность заключается в соответствии доходов расходам бюджетов разных уровней. Выравнивание острых горизонтальных различий важно само по себе как выражение требований социальной справедливости. С одной стороны, это выравнивание уровня потребления государственных услуг по территориям. С другой, это выравнивание стоимости государственных услуг для каждого уровня власти. [4, с. 16]

Наиболее сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания. Это определяется тем, что даже в случае равенства совокупных доходов и расходов имеются существенные различия в бюджетном положении отдельных регионов и территорий, обусловленные различием в уровне экономического развития, численностью и плотностью населения, природно-климатическими особенностями и др.

Вертикальное выравнивание происходит за счет трансфертов, дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.

Трансферты выделяются территориальным бюджетам из созданных в федеральном, региональных и районных бюджетах специальных фондов.

Дотация - это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратных основах для покрытия текущих расходов.

Субвенция - это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления целевых расходов.

Субсидия - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на условии долевого финансирования целевых расходов.[10, с. 250]

Выравнивание также может осуществляться за счет предоставления отдельным регионам особого экономического режима. В мировой практике существуют три основных подхода федерального центра к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима.

Первый - индивидуально-договной подход, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях. Этот подход распространен в некоторых странах, например в Китае.

Второй подход - это создание специальных бюджетных режимов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов.

Третий подход - применение нормативно-расчетной формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем вертикального и горизонтального выравнивания между регионами [14, с. 18].

Далее следует отметить, что существуют две основные модели бюджетного федерализма, модели построения эффективных финансовых взаимоотношений между центром и территориями: децентрализованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

1) региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;

2) финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;

3) четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы;

4) центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;

5) система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;

6) центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета [22, с. 13].

Трансферты не играют здесь ключевой роли, так как господствует принцип: кто осуществляет расходы, тот и собирает налоги в соответствующем секторе. Трансферты в этой системе - главным образом безусловные гаранты, которые позволяют нижним уровням бюджетной системы самостоятельно принимать решения, основываясь на потребностях населения.[6, с. 5]

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

1) широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;

2) наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;

3) введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;

4) повышенной ответственностью центра за состоянием региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);

5) ограничением самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований;

6) наличием развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.

Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субвенций, субсидий.

Итак, существует несколько механизмов реализации межбюджетных отношений. Необходимо осознавать, что преобладание той или иной модели ограничено определенным историческим периодом. Оптимальная модель построения межбюджетных отношений должна быть гибкой и вовремя становиться то более централизованной, то более децентрализованной. При этом следует понимать, что долговременное доминирование одной модели делает переход к другой модели все более желательным [12, с. 145].

В следующей главе следует рассмотреть межбюджетные отношения в России и других странах-федерациях, сопоставить, выявить достоинства и недостатки каждой модели с целью определения возможных мер по улучшению системы российских межбюджетных отношениях.

ГЛАВА II. РЕАЛИЗАЦИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

2.1 Принципы построения межбюджетных отношений в зарубежных странах

Жизнеспособность существующих федеративных систем свидетельствует в пользу многообразия моделей распределения доходов и расходов по уровням власти и предоставления различных видов финансовой помощи. В частности, динамика доли доходов федерального центра в консолидированном бюджете может существенно различаться. Так, если в США с 1986 г. Происходила значительная децентрализация распределения доходов между уровнями бюджетной системы, то в Германии, напротив, наблюдалась значительная централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете. В Австралии же процессы централизации и децентрализации сменяли друг друга.

Рис. 1. Динамика доли доходов федерального центра в консолидированном бюджете. Источник: [22, с. 13].

Как уже было отмечено в первой главе, существуют две модели построения бюджетных взаимоотношений между центром и регионами.

Первая - кооперативная. Основной причиной централизации налогового администрирования за рубежом является желание сэкономить на масштабах. Тем или иным образом во многих странах центр доминирует в налоговой составляющей межбюджетных отношений. Например, в 2003г. доля бюджета центрального правительства в доходах консолидированного бюджета до распределения трансфертов в США составляла 55%, Германии - 67%, Италии - 80,5, Великобритании - 90,5 [7, с. 243].

Большинство же расходов, напротив, целесообразно осуществлять на нижних уровнях бюджетной системы . В федеративных странах нижние уровни власти непосредственно расходуют большую часть консолидированного бюджета, так как именно они наиболее приближены к населению и могут, соответственно, делать это наиболее эффективно. Соответственно здесь возникает вертикальный бюджетный дисбаланс. Федеральный центр вынужден использовать межбюджетные трансферты.

Типичный пример такой модели - германская модель централизованного бюджетного федерализма. Характерной чертой является все возрастающая тенденция к единообразию распределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. К ним относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, НДС.

Однако имеются и такие налоги, которые применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет поступают все акцизы. Также существует система финансовой помощи в виде федеральных субсидий, посредством которой налоговый потенциал доводится до 99,5% среднедушевого налогового потенциала в целом по стране [11, с. 50]. Для германской бюджетной системы характерна трехступенчатая система межбюджетного выравнивания. Во-первых, осуществляется доходное выравнивание через поступления НДС в бюджеты субъектов Федерации.

Второй вид межбюджетного выравнивания заключается в перераспределении бюджетных ресурсов между бюджетами земель без вмешательства федерального правительства.

Третий вид финансовой поддержки регионов Германии - прямые федеральные гранты, предоставляемые некоторым территориям [11, с. 50].

Существует также вторая модель бюджетного федерализма - это децентрализованная модель принятия решения. Большинство ее черт соответствует нынешнему состоянию канадского и американского бюджетного федерализма, за исключением некоторых политических нюансов.

Основные черты канадского федерализма - децентрализация бюджетных полномочий, демократический характер отношений между уровнями власти, доказанная практикой способность к значительным изменениям [19, с. 20]. Его ведущая характеристика - рамочный характер основных бюджетных предписаний федерального центра. Доля средств, зачисляемых в федеральный бюджет, в данной модели сравнительно невелика и постоянно меняется. В Канаде отсутствует единая система сбора налогов. Федерация имеет право администрирования сбора налогов на территориях, но по желанию последних. В данной системе решающую роль играет мнение избирателей о том, чем должен заниматься и чем не должен заниматься тот или иной уровень власти.

Также классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма, ориентированного на конкуренцию между территориальными образованиями - модель США. Межбюджетные отношения США можно охарактеризовать как сотрудничество различных уровней и ветвей власти. Интересы отдельных штатов и муниципалитетов могут быть реализованы вне рамок партийных интересов в процессе дискуссий в Конгрессе [5, с. 8]. В США отсутствует система горизонтального долевого распределения доходов, сформировалась обширная и нерегулируемая система межправительственных трансфертов. Финансовая помощь обычно выделяется в форме целевых грантов, обусловленных выполнением органами власти - получателями такой помощи ряда требований, которые обычно очень четко определены.

Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осуществлять собственную политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоги - «один налог - один бюджет». Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга.

Кроме этого можно отметить, что в зарубежных странах имеются большие различия в пропорциях распределения доходов между центральным бюджетом и территориальными бюджетами. Так, в Швейцарии около 70% всех налоговых поступлений сосредотачивается в кантонах и общинах, а в Австралии в федеральном бюджете собирается 67% всех налоговых поступлений страны [22, с. 14]. В большинстве стран региональные и местные органы власти обладают некоторыми правами в области налогообложения. В Германии же эти права жестко ограничены. В некоторых странах широко используется программно-целевой метод оказания финансовой поддержки нижестоящим территориальным образованиям. В США федеральные средства предоставляются штатам и даже графствам. Целевая финансовая помощь используется во Франции, унитарном государстве.

Несмотря на ряд существенных различий в системах межбюджетных отношений иностранных государств, в них существуют общие закономерности, которые целесообразно учитывать при развитии бюджетно-налоговых отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. К их числу можно отнести следующие.

Во-первых, региональные органы власти, отвечающие за выполнение конкретных программ, должны иметь собственные финансовые источники для их реализации. Во-вторых, взаимная ответственность по предметам ведения должна быть сведена до минимума. В противном случае возникает сложная система взаимоотношений, которая обеспечивается громоздкостью администрирования, перекладыванием ответственности за принятие решения друг на друга. В-третьих, необходимо разделять политические и административные отношения, устанавливать четкие границы административной власти и финансовой компетенции. В-четвертых, налоговая политика должна давать возможность различным уровням бюджетной системы извлекать свою долю прибыли от экономического развития предприятий, регионов. При этом субъекты Федерации должны обладать правом определения объема бремени, возлагаемого на налогоплательщиков в пределах своей юрисдикции.

2.2 Межбюджетные отношения в России