Формирование и использование финансовых ресурсов бюджетного учреждения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Теоретические аспекты организации финансов бюджетных учреждений

1.1 Теоретические аспекты формирования финансовых ресурсов бюджетных учреждений

Бюджетное учреждение - организация, созданная органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственных внебюджетных фондов на основе сметы доходов и расходов. Финансируется из бюджета любого уровня и не ведет самостоятельной хозяйственной деятельности, а имеет смету расходов бюджетных средств, получаемую от вышестоящих органов. Организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, не имеющие статуса федерального казенного предприятия признаются бюджетными учреждениями.

Бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, ведущейся в соответствии с Бюджетным кодексом. Заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Субсидии и бюджетные кредиты бюджетным учреждениям не предоставляются. Кроме того, бюджетное учреждение не имеет права получать кредиты (займы).

К бюджетным организациям относятся учреждения образования, культуры, здравоохранения, организации государственного управления, военно-промышленного комплекса и армии.

Обязательным условием отнесения организации к разряду бюджетной является бюджетное финансирование по смете и ведение бухгалтерского учета по бюджетному плану счетов и в порядке, предусмотренном инструкцией №148н.

Для осуществления своей деятельности бюджетные учреждения используют различные виды средств, как материальные так и денежные, которыми их должен обеспечить в первую очередь учредитель, но не исключается возможность их получения от любого юридического или физического лица.

Бюджетное учреждение характеризуется следующими признаками:

- учредителями, а значит и собственниками имущества бюджетного учреждения, могут являться органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления;

- бюджетное учреждение создается для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера;

- деятельность бюджетного учреждения финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда;

- основой для выделения и расходования бюджетных средств является смета доходов и расходов, утверждаемая в установленном порядке.

Наличие сметы обеспечивает эффективное бюджетное планирование и строго целевое использование выделенных средств.

Из перечисленных основных понятий вытекает, что бюджетному учреждению не предоставлено право распоряжаться по своему усмотрению имеющимися в наличии средствами. Это обусловлено тем, что бюджетное учреждение не является собственником переданного ему имущества, а распоряжается им по доверенности собственника (государства или муниципального органа) на условиях оперативного управления.

Наибольший удельный вес в бюджетных учреждениях (после бюджетных ассигнований) занимают целевые средства и безвозмездные поступления.

Целевые средства являются специфическим источником приобретения активов и финансирования расходов бюджетного учреждения. Как и бюджетные средства, целевые расходуются, как правило, в течение отчетного года или ограниченного промежутка времени, если за счет целевых средств финансируются отдельные мероприятия (хотя переходящие остатки целевых средств имеют место гораздо чаще, нежели бюджетных). Основная причина, по которой источники образования этих средств и направления их расходования учитываются обособленно от бюджетных, является характер этих средств. Кроме того, это обуславливается потребностями составления и представления отчетности (которая представляется не только финансирующим органам, но в данном случае - и другим заинтересованным пользователям).

Каждый вид внебюджетных средств должен учитываться на обособленных счетах, открываемых в органах федерального казначейства или в кредитных организациях (для бюджетных учреждений, не переведенных на систему финансирования через органы федерального казначейства).

Так как получение внебюджетных средств, в той или иной степени обусловлено использованием имущества, приобретенного за счет бюджетных средств, то указанные счета открываются с разрешения органа, исполняющего соответствующий бюджет.

Все целевые средства подразделяются на следующие подгруппы:

Таблица 1.1 - Виды целевых средств

1) Целевые средства на содержание учреждения и другие мероприятия
2) Средства родителей на содержание детского учреждения;
3) Средства от реализации материальных ценностей, приобретенных за счет бюджетных средств
4) Целевые средства от реализации материальных ценностей, приобретенных за счет бюджетных средств
5) Прочие источники (излишки материальных ценностей, приобретенных за счет бюджетных средств, целевых средств и безвозмездных поступлений, кредиторская задолженность с истекшим сроком давности)
6) Заемные средства
7) Целевые средства, полученные учреждением от государственных внебюджетных фондов

К целевым средствам на содержание учреждения и другие мероприятия относятся:

средства, получаемые учреждениями от других органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и физических лиц для расчетов с молодыми специалистами, направленными к месту работы после окончания учебных заведений;

средства, предназначенные на выплату целевых стипендий студентам и учащимся, на выплату целевых социальных доплат и компенсаций населению, приобретение методической, научной литературы и учебных пособий, приобретение в централизованном порядке бланков документации по бухгалтерскому учету и отчетности и бланков учебно-аттестационной документации;

средства, полученные стационарными учреждениями социальной защиты населения на укрепление их материально-технической базы;

средства, поступившие за сбор лома черных и цветных металлов, за сдачу и сбор других видов вторичного сырья, пищевых отходов;

средства, заработанные учащимися в организациях;

средства, выделенные шефствующими предприятиями и другими организациями на создание фондов учебников в общеобразовательных школах и других учебных заведениях;

средства учащихся на приобретение льготных проездных билетов;

безвозмездные поступления (целевая финансовая помощь на содержание и развитие материально-технической базы учреждений, благотворительные взносы, гранты, безвозмездная международная финансовая помощь);

средства, поступающие учреждениям в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ на цели, связанные с выполнением их основной деятельности;

другие поступления на выполнение целевых мероприятий, не предусмотренные сметой доходов и расходов учреждения.

В составе доходов и расходов бюджетных организаций не учитываются доходы, образующиеся в результате целевых отчислений на содержание бюджетных организаций, поступившие от других организаций и граждан, а также расходы, производимые за счет этих средств; членские вступительные взносы, долевые (паевые и целевые вклады участников этих организаций) и расходы, производимые за счет этих средств.

В отличие от ранее действовавшего порядка, при котором поступающих от родителей на содержание детей в детских учреждений относились на восстановление проведенных расходов по бюджету, в настоящее время эти средства отнесены к числу целевых средств.

Учет доходов и фактических расходов покрываемых за счет средств родительской платы, ведется в соответствии с кодами экономической классификации расходов бюджетов РФ.

Относительно средств от реализации материальных ценностей, приобретенных за счет бюджетных средств, следует подчеркнуть, что бюджетное учреждение не имеет права на принятие решения о реализации излишествующего и неиспользуемого имущества, так как бюджетная организация не является собственником активов.

Для реализации необходимо разрешение того органа, который наделяет имуществом бюджетное учреждение. Как правило, этим органом является соответствующий распорядитель бюджетных ассигнований. По учреждениям, финансируемым из федерального бюджета, - это главный распорядитель бюджетных ассигнований, по учреждениям, финансируемым за счет бюджетов субъектов РФ, - распорядитель ассигнований второй степени и т.д. Кроме того, принимаемое решение должно быть согласовано с Мингосимуществом России.

Средства, поступающие во временное распоряжение бюджетных учреждений (определяемые ранее как суммы по депозитам), подлежат учету в кредитных организациях на лицевых счетах, открываемых бюджетным учреждениям на балансовых счетах 40302.

Средства, поступающие во временное распоряжение бюджетных учреждений, при наступлении определенных условий подлежат возврату владельцу или передаче по назначению.

К ним, например, относятся средства, изъятые в ходе дознания, предварительного следствия, не являющиеся вещественными доказательствами, при наложении ареста на имущество обвиняемого (подозреваемого), на которые может быть обращено взыскание в целях возмещения причиненного материального ущерба или исполнения приговора в части конфискации имущества, а также залоговые суммы, вносимые обвиняемым (подозреваемым) с санкции прокурора.

Заемные средства бюджетных учреждений. Статьей 118 Бюджетного кодекса установлено, что бюджетные учреждения не имеют права получать кредиты у кредитных организаций и других физических и юридических лиц.

Однако в соответствии с Федеральным законом «О введении в действие Бюджетного кодекса РФ», как уже отмечалось ранее, законодательные акты РФ в области образования, науки, научно-технической политики, культуры, содержащие нормы, регулирующие бюджетные отношения, действуют, если они не признаны утратившими силу. Вследствие этого привлечение заемных средств учреждениями возможно в соответствии со ст. 32 Закона РФ «Об образовании».

Порядок получения, погашения заемных средств и оплаты процентов по ним регулируется действующим законодательством.

Средства, поступающие в бюджетные учреждения от государственных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного медицинского страхования и др.), применяются на выплату пенсий и пособий, а также учреждениями здравоохранения при осуществлении медицинского обслуживания населения за счет средств Фонда социального страхования РФ.

Перечисление средств предприятиям и организациям, обеспечивающим выплату пенсий и пособий (выплатные центры, учреждения Сбербанка России, предприятия связи)

В медицинских учреждениях, получающих средства от федерального или территориального фонда обязательного медицинского страхования, а также от страховых компаний, фактические расходы отражаются согласно инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных организациях.

1.2 Основные формы и методы планирования расходов бюджетных учреждений и исполнения их смет

Объектом финансового планирования является финансовая деятельность субъектов хозяйственного управления, которое отражается в соответствующих финансовых планах. Финансовые планы составляются во всех звеньях финансовой системы, причем формы финансового плана отражают специфику соответствующего звена финансовой системы.

Конкретной задача финансового планирования определяется финансовой политикой. В целом по государству главным финансовым прогнозом является сводный баланс финансовых ресурсов государства.

Задачи финансового планирования:

определение объема денежных средств и их источников;

выявление результатов роста доходов;

определение основных направлений экономии расходов;

распределение денежных средств между фондами.

Методы финансового планирования:

экстраполяция, состоит в определении финансовых показателей на основе выявления их динамики;

нормативный, основывается на использовании финансовых норм и нормативов;

математического моделирования, предполагает построение финансовых моделей, которые имитируют течение реальных экономических процессов;

балансовый, используется для согласования направлений использования финансовых ресурсов и источников их формирования;

Смета бюджетного учреждения - в РФ вид финансового плана, основа для определения величины расходов, финансируемых из бюджета. Сметы составляют и используют организации и учреждения в основном сферы нематериального производства, состоящие на бюджетном финансировании. До перехода РФ к рыночным отношениям смета традиционно включала раздел расходов, разделенный на отдельные виды в соответствии с бюджетной классификацией расходов (заработная плата, начисления на нее и др.). В рыночных условиях структура сметы и методы расчетов ряда статей ее значительно изменились. Эти изменения связаны в значительной мере с потребностями всемерного развития социальной сферы (образования. здравоохранения и др.) в условиях появления новых источников для покрытия их расходов - средств благотворительных фондов, внебюджетных фондов, спонсорских взносов, своих средств от оказания платных услуг, аренды и др.

Смета включает два раздела с прилагаемыми расчетами к ним. В разделах конкретно по каждому виду расходов показана сумма на год в поквартальном разрезе.

Раздел 1. Доходы и поступления. В нем представлены доходы и поступления, подлежащие распределению по экономическим нормативам (поступления из бюджета по нормативам, другие поступления от платы за выполнение работы и услуги для других, за проживание в общежитиях (студентов), проценты банка за пользование временно свободными средствами учреждений). В разделе предусмотрена возможность получения бюджетной организацией прибыли по своей производственной деятельности. Вторая часть первого раздела отведена целевым доходам и поступлениям в виде дополнительных ассигнований на централизованные и неплановые мероприятия, поступлений из финансового резерва вышестоящего звена управления, добровольных взносов предприятий, кооперативов, общественные организаций, населения. В совокупности все средства, поступившие по этим источникам, составляют доходы.

Раздел 2. Расходы и направления. Оплата труда государственных служащих; стипендии; трансферы населению; материальные затраты (приобретение расходных материалов; оплата услуг связи; коммунального хозяйства; прочих услуг); расходы за счет фонда производственного и социального развития (ФПСР) - капитальный ремонт, приобретение инвентаря и др.

Третьим (неофициальным) разделом сметы можно назвать приложение к ней в виде расчетов статей сметы, состоящих из ряда таблиц: распределение расходов; производственные показатели; расчет расходов на оплату труда, на коммунальные услуги, тарифный список работников и др.

Порядок составления, утверждения и ведения смет учреждений принимается в форме единого документа.

Составлением сметы является установление объема и распределения направлений расходования средств бюджета на основании доведенных до учреждения в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств по расходам бюджета на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций учреждения на период одного финансового года (далее - лимиты бюджетных обязательств).

Показатели сметы формируются в разрезе кодов классификации расходов бюджетов бюджетной классификации Российской Федерации с детализацией до кодов статей (подстатей) классификации операций сектора государственного управления.

Главный распорядитель, распорядитель средств бюджета, учреждение вправе дополнительно детализировать показатели сметы по кодам аналитических показателей.

Главный распорядитель (распорядитель) средств бюджета вправе формировать свод смет учреждений, содержащий обобщенные показатели смет учреждений, находящихся в его ведении.

Смета составляется учреждением по форме, разработанной и утвержденной главным распорядителем средств бюджета, содержащей следующие обязательные реквизиты:

гриф утверждения, содержащий подпись (и ее расшифровку) соответствующего руководителя, уполномоченного утверждать смету учреждения (свода смет учреждений) и дату утверждения;

наименование формы документа;

финансовый год, на который представлены содержащиеся в документе сведения;

наименование учреждения, составившего документ, и его код по Общероссийскому классификатору предприятий и организаций (ОКПО)/наименование главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета, составившего документ (свод смет учреждений);

код по Сводному реестру главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета по главному распорядителю средств федерального бюджета (код по СРРПБС) (для федеральных учреждений);

наименование единиц измерения показателей, включаемых в смету и их код по Общероссийскому классификатору единиц измерения (ОКЕИ);

содержательная и оформляющая части.

Содержательная часть формы сметы должна представляться в виде таблицы, содержащей коды строк, наименования направлений расходования средств бюджета и соответствующих им кодов классификации расходов бюджетов бюджетной классификации Российской Федерации, а также суммы по каждому направлению.

Оформляющая часть формы сметы должна содержать подписи (с расшифровкой) должностных лиц, ответственных за содержащиеся в смете данные - руководителя учреждения, руководителя планово-финансовой службы учреждения или иного уполномоченного руководителем лица, исполнителя документа, а также дату подписания (подготовки) сметы (свода смет учреждений).

Главный распорядитель (распорядитель) средств бюджета, учреждение вправе установить дополнительные реквизиты к форме сметы.

Смета составляется учреждением на основании разработанных и установленных (согласованных) главным распорядителем (распорядителем) средств бюджета на соответствующий финансовый год расчетных показателей, характеризующих деятельность учреждения и доведенных объемов лимитов бюджетных обязательств.

1.3 Проблемы финансирования бюджетных учреждений в современных условиях

Конституция РФ закрепила за Россией статус социального государства. Приоритет нового экономического строя: - все для человека. От провозглашения до реального практического перехода к социальному государству необходима долгосрочная социальная политика государства, ориентированная на осуществление прав общества и человека на развитие.

К началу 90-х годов 20 века Россия обладала довольно развитой сетью объектов социально-культурного назначения, финансируемых государством. Однако общий уровень их материально-технической базы, оснащенность современным оборудованием были очень низкими в сравнении со странами с развитой рыночной экономикой. Причина в недостаточности финансовых вложений в социально-культурную сферу. За последние 15 лет реальный уровень ассигнований на нужды образования в России сократился в 5 раз.

Понятно, что без значительного увеличения объемов финансирования в социально-культурную сферу невозможно решение фундаментальных проблем образования, здравоохранения, культуры и искусства. А без этого невозможно и решение фундаментальных проблем экономического развития России.

Между тем, функционирование бюджетных учреждений в последнее десятилетие в кризисных условиях происходило путем неполного и нестабильного финансирования.

В результате к началу 2000-х по сравнению с 1990 годом уровень финансирования из бюджета социальных расходов сократился в 2 раза. На социально-культурные мероприятия отправлялось в среднем 2-3% ВВП.

Огромную проблему составлял вопрос о выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, основная нагрузка по этому поводу ложилась именно на региональные бюджеты.

Для изменения ситуации в положительную сторону необходимо было на государственном уровне переоценить роль вложений в социально-культурную сферу, рассматривая их как выгодные вложения. Во всех случаях при формировании и использовании бюджетных ресурсов социально-культурной сферы просматривалась необходимость увязки с фактором увеличения производительной силы человека и процессом воспроизводства.

Наибольший объем услуг социально-культурного характера оказывают бюджетные учреждения. Поэтому проблемы формирования и использования финансового механизма бюджетных учреждений, работающих в новых, рыночных условиях, как никогда актуальны.

Развитие в России рыночных отношений изменило порядок финансирования бюджетных учреждений в экономике. Теперь они могут оказывать услуги не только на бесплатной, но и на платной основе и оставаться бюджетными учреждениями при условии направлении дополнительно полученных доходов только на расходные статьи, предусмотренные сметой, за исключением расходов на заработную плату.

Финансовая деятельность государства в отношении учреждений бюджетной сферы сводится к предоставлению нужного объема финансовых ресурсов для осуществления социально значимых услуг и выполнения принятых обязательных программ. На этом перераспределительная функция государственных финансов в бюджетной сфере заканчивается. Далее каждое бюджетное учреждение, получив от главного распорядителя бюджетных ассигнований причитающуюся ему сумму, действует самостоятельно.

Самостоятельность бюджетных учреждений проявляется и в том, что изъять в бюджет финансовые ресурсы бюджетных учреждений как юридических лиц нельзя. В то же время настоящий этап экономического развития страны характеризуется централизацией государственных финансовых ресурсов и использованием их через лицевые счета Федерального казначейства. С 1 января 2000 года все средства бюджетных учреждений, в том числе и внебюджетные, проводят через единый счет Федерального казначейства. Движение как бюджетных, так и внебюджетных, денежных потоков осуществляется через лицевые счета в учреждениях Федерального казначейства без права «свободного» распоряжения заработанными средствами. Необходима четкая определенность в вопросе о том, можно ли считать дополнительные доходы, самостоятельно заработанные бюджетными учреждениями их собственными средствами, которыми они могут самостоятельно распоряжаться и перераспределять в пределах сметных назначений, или же их следует относить к бюджетным ресурсам.

Централизация государственных финансовых ресурсов в бюджете необходима. Однако излишняя централизация и регламентация внебюджетных источников лишает бюджетные учреждения инициативы в развитии и предоставлении населению необходимых объемов социальных услуг и заинтересованности в повышении качества обслуживания.

Переход бюджетных учреждений в рынок сделал возможным задействовать новые финансовые инструменты и методы, которые ранее не использовались. Изменился и механизм действия ранее используемых инструментов.

Такими инструментами финансового механизма являются государственные минимальные социальные стандарты, лизинг, кредитование, налогообложение и пр. Зарождающиеся рыночные отношения в бюджетной сфере позволяют также использовать финансовый маркетинг, факторинг, франчайзинг и др. Особенно перспективным видится использование лизинговых отношений, которые пока в социально-культурной сфере отсутствуют.

Таким образом, бюджетные учреждения, функционируя в условиях рынка, имеют множество проблем. Однако теоретического осмысления требует вопрос о возможности использования рыночных финансовых методов и инструментов в этой сфере, которые взаимодействуя между собой могут дать возможность эффективно функционировать финансовому механизму бюджетных учреждений, способствовать их интеграции в современный рынок.

В настоящее время органам государственной власти достаточно учреждать государственные унитарные и муниципальные предприятия, а также учреждения. За данными организациями имущество государства или муниципального образования закреплялось на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. Унитарные предприятия в основном решают задачи производственного характера и работают по государственным заказам. Учреждения не занимаются решением каких-либо производственных задач, они в большом количестве существуют на уровне муниципальных образований. В форме муниципальных учреждений (реже государственных) организовывают школы, детские сады, больницы. Это учреждения, которые занимаются обслуживанием таких потребностей населения как образование, здоровье, возможно и некоторые другие на строго определенной для них территории.

Автономное учреждение представляет собой новый вид образования. Сам статус автономного учреждения существенно отличается от всех подобных образований, кроме того, можно выявить ряд противоречий положений комментируемого закона действующему законодательству страны.

Принимался ряд дополнений в другие законодательные акты страны, связанные с введением в действие нового типа юридических лиц - автономных учреждений. В частности, изменения были внесены в законы «О некоммерческих организациях», «Об образовании», «О высшем и послевузовском образовании», «Об исполнительном производстве», в Основы законодательства о культуре, а также в Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы.

Согласно новому закону все учреждения с 01.01.2011 г. будут подразделяться на частные и государственные (муниципальные). При этом последние могут быть двух типов: бюджетные и автономные. В числе важнейших задач, которые пытались решить посредством введения учреждений нового типа, - создание условий для тех учреждений, которые способны зарабатывать самостоятельно, что позволит уменьшить возложенное на государство бремя их содержания и повысить качество услуг. На первый взгляд новый закон дает множество преимуществ: готовое зарабатывать автономное учреждение, реализуя предоставленные ему права, поставит во главу угла интересы потребителей, получит дополнительные доходы, повысит уровень материально-технического обеспечения, введет достойную оплату труда своим работникам. При этом государство не будет нести субсидиарную ответственность за неблагоприятные последствия деятельности подобных учреждений.

Проводимая реформа связана с проведением в последние годы главой государства административной реформы. Например, автономные учреждения в таких сферах, как наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт будут осуществлять полномочия, которые сейчас согласно законодательству Российской Федерации предоставлены органам государственной власти и органам местного самоуправления. Свои полномочия федеральные агентства в отношении названных автономных учреждений будут выполнять не на основе постоянных бюджетных ассигнований, а за счет субвенций и субсидий, получаемых в результате работы учебных, научных и других учреждений. Тем самым административная реформа, объявленная Указом Президента РФ от 9.03.2004 г. №311, получит реальное воплощение. Закон создает здоровую конкуренцию между эффективно работающими учреждениями и организациями, не имеющими в штате высококвалифицированных специалистов.

Преимущества и последствия практической реализации нововведений можно будет проверить после первых лет реализации данного закона. Однако уже сейчас можно отметить, что бесспорно положительным окажется действие рассматриваемого закона именно в связи с административной реформой. Создание автономных учреждений способно «перетянуть» на себя часть государственных и муниципальных полномочий, которые ранее осуществлялись не столь эффективного и требовали больших бюджетных вложений. Вместе с тем, несмотря на принятые поправки в другие законодательные акты страны все равно можно отметить некоторые противоречия между действующим законом об автономных учреждениях и другими законодательными актами страны. А потому можно говорить о недостаточной проработанности механизма правового регулирования в области деятельности автономных учреждений. Следовательно, законодатель еще должен совершенствовать нормативно-правовую базу по вопросам создания и деятельности автономных учреждений в системе некоммерческих организаций.

Правоотношения, в которых участвуют автономные учреждения в качестве одного из заинтересованных участников, можно охарактеризовать как гражданско-правовые, осложненные публично-правовым элементом. Гражданско-правовые они постольку, поскольку практически весь текст комментируемого закона состоит из норм, устанавливающих основы в организации и деятельности автономных учреждений. Правовое регулирование автономных учреждений построено законодателем по аналогии с правовым регулированием обществ с ограниченной ответственностью и акционерных обществ, потребительских кооперативов и других видов юридически лиц. Однако одним из непосредственных участников правоотношений будет являться орган государственной власти и местного самоуправления. Это такой участник правоотношений, который в силу закона наделен особыми властными полномочиями в отношении других участников гражданских правоотношений. Полномочный орган государственной власти и местного самоуправления будет являться особым участником правоотношений, так как обладает определенным набором прав и обязанностей, продиктованных двумя причинами (основаниями). Причем одно основание имеет гражданско-правовую природу своего происхождения, а другое основание происходит из административных (публичных) правоотношений.

Первое основание состоит в том, что полномочный орган государственной власти и местного самоуправлении является непосредственным учредителем автономного учреждения, следовательно, нормы гражданского законодательства для учредителей любого вида юридического лица предусматривают свои права и обязанности в отношении такого юридического лица у учредителя.

Другое основание связано с тем, что учредитель автономного учреждения - это субъект властных отношений, более того, само автономное учреждение создается для того, что бы реализовывать какие-то задачи (цели), стоящие перед государством, муниципалитетом (это здравоохранение, образование, культура, спорт, бытовое обслуживание, благоустройство и т.д.). Отсюда органы государственной власти и местного самоуправления наделяются уже другими контрольными полномочиями, как и любой другой субъект властных правоотношений.

Так, много норм административного характера можно увидеть в тексте ч. 4 ГК РФ. Подобное «размывание» границы между отраслями российского законодательства очень чревато и опасно. В настоящее врем одни и те же правоотношения в зависимости от участников правоотношений или способов защиты нарушенного права можно охарактеризовать как гражданско-правовые или публично-правовые. В соответствии с этим к урегулированию правоотношений (разрешению конфликтной ситуации) будут применяться нормы различных отраслей права.

В гражданском законодательстве, основанном на нормах частно - правового характера, участники конфликтных правоотношений равны между собой в правах и обязанностях, они могут пользоваться равными способами защиты своего права. А в административных правоотношениях все происходит «в одностороннем» порядке, органы государственной власти обладают властными полномочиями, которые обеспечены возможностью применения силы и другой формы наказания в случае их не исполнения. Органы государственной власти и местного самоуправления могут участвовать и в гражданско-правовых отношениях, там они пользуются равными правами и обязанностями с другими участниками правоотношений.

Применительно к автономным учреждениями органы государственной власти должны действовать как равные участники гражданских правоотношений без применения властных полномочий, как органов власти, в тех случаях, когда такие правоотношения основаны на том, что орган государственной власти является учредителем автономного учреждения.

Предполагается, что со временем такая организационно-правовая форма юридического лица как автономное учреждение сможет заменить собой ряд других видов организации юридических лиц в таких областях деятельности, как образование, медицина, спорт и физическая культура, социальное обслуживание.

2. Анализ формирования и использования финансовых ресурсов бюджетного учреждения на примере Управления Роспотребнадзора по Республике Мордовия

2.1 Формирование сметы расходов Управления Роспотребнадзора по Республике Мордовия

Территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Федеральная служба) является Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Мордовия, осуществляющее функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Управление в пределах своей компетенции осуществляет надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей.

Финансирование расходов на содержание Управления осуществляется за счет средств, выделяемых главным распорядителем и получателем средств федерального бюджета - Федеральной службой.

Бюджетная смета является документом, утверждаемым по установленной форме и устанавливающим объем и распределение расходов бюджета в соответствии с доведенными в установленном порядке лимитами бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств в разрезе классификации расходов бюджетов и классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ) с учетом детализации по кодам аналитических показателей на очередной финансовый год.

Указания по формированию и представлению проекта бюджетной сметы доводятся письмом Федеральной службы до федеральных бюджетных учреждений.

Федеральные бюджетные учреждения составляют и представляют в Федеральную службу бюджетную смету по разделам и подразделам на бумажном носителе в 3-х экземплярах.

Федеральная служба делегирует распорядителям средств федерального бюджета (руководителям федеральных государственных учреждений здравоохранения) права утверждать и вносить изменения в бюджетные сметы филиалам, которые являются их обособленными подразделениями и в сметы своего учреждения на основании сводной сметы, утвержденной главным распорядителем.

Управление Роспотребнадзора по Республике Мордовия не ведет предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, поэтому сметы доходов в отделении не имеется.

Для анализа основных расходов рассмотрим сметы расходов Управления Роспотребнадзора по Республике Мордовия на 2008-2010 гг. (Приложение А).

К основным направлениям расходов в Управлении Роспотребнадзора по Республике Мордовия относятся:

оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;

поступление нефинансовых активов.

Рассмотрим основные направления расходов Управления Роспотребнадзора по Республике Мордовия, запланированные в период 2008-2010 гг.

Таблица 2.1 - Основные направления расходов Управления Роспотребнадзора по Республике Мордовия в 2008-2010 гг., руб.

Наименование	2008 г.	2009 г.	2010 г.
Оплата труда и начисления на оплату труда	32850900	35869700	36013000
Прочие выплаты	80500	88600	98000
Приобретение услуг	20501400	18594200	18498800
Поступление нефинансовых активов	7257000	6649000	4284200
Итого расходов	62609300	61112900	58843300

Как видно из представленной таблицы, запланированные расходы Управления на протяжении всего рассматриваемого периода снижались, в 2010 году запланировано расходов на 3766000 р. меньше, чем в 2008 г. Наибольший удельный вес от всего объема запланированных расходов составляют расходы на оплату труда и начисления на оплату труда (в 2008 г. на данную статью расходов запланировано 52,5% от общего объема расходов, в 2009 г. 58,7%, в 2010 г. 61,2%).

Рисунок 2.1 - Динамика запланированных расходов Управления в 2008-2010 гг., руб.

Это перечень направлений использования отделением предоставленных им в качестве бюджетных ассигнований средств. По сути - это укрупненная экономическая классификация расходов бюджета, которая в дальнейшем детализируется в целях планирования и учета.

Необходимым условием эффективного функционирования бюджетных учреждений является оплата труда их работников. Оплата труда работников отделения осуществляется в соответствии с заключенными с ними трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников.

Работники Управления делятся на две категории:

- государственные служащие;

- работники бюджетных учреждений, не являющиеся государственными служащими.

Оплата труда в отделении осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 4 февраля 1999 г. №22-ФЗ «Об упорядочении оплаты труда работников организаций бюджетной сферы».

Названный Закон устанавливает, что оплата труда работников бюджетных учреждений осуществляется в соответствии с Единой тарифной сеткой по оплате труда работников организаций бюджетной сферы.

Тарифная ставка (оклад) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы определяется федеральным законом. Ныне действующая тарифная ставка первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы утверждена Федеральным законом от 25 октября 2001 г. №139-ФЗ.

Тарифные ставки (оклады) второго и последующих разрядов Единой тарифной сетки по оплате труда работников предприятий, учреждений и организаций бюджетной сферы определяются Правительством Российской Федерации исходя из размера тарифной ставки (оклада) первого разряда, установленного федеральным законом, и тарифных коэффициентов, за исключением случаев, установленных законом. В настоящее время (с 1 декабря 2001 года) действует Единая тарифная сетка по оплате труда работников организаций бюджетной сферы, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2001 г. №775.

Расходы по статье ЭКР 211 определяются штатным расписанием, Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» №79-ФЗ от 27.07.2004 г.

Оплата труда работников Управления производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством их материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы.

Денежное содержание Управлении Роспотребнадзора по Республике Мордовия состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат.

Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации. По отдельным должностям гражданской службы указом Президента Российской Федерации может устанавливаться денежное содержание в виде единого денежного вознаграждения, в котором учтены должностной оклад, оклад за классный чин и ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, за особые условия гражданской службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, но не учтены премии и ежемесячное денежное поощрение.

К дополнительным выплатам в отделении относятся:

1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе в размерах:

при стаже гражданской службы в процентах

от 1 года до 5 лет 10

от 5 до 10 лет 15

от 10 до 15 лет 20

свыше 15 лет 30;

2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200 процентов этого оклада;

3) премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента;

5) ежемесячное денежное поощрение;

6) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.

Фонд оплаты труда федеральных гражданских служащих и фонд оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной гражданской службы, составляют фонд оплаты труда федеральных гражданских служащих и работников федерального государственного органа.

При формировании фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов, предусматриваются следующие средства для выплаты (в расчете на год):

1) оклада за классный чин - в размере четырех должностных окладов;

2) ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе - в размере трех должностных окладов;

3) ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы - в размере четырнадцати должностных окладов;

4) ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, - в размере полутора должностных окладов;

5) премий за выполнение особо важных и сложных заданий - в размере двух окладов денежного содержания;

6) ежемесячного денежного поощрения - в размере, который устанавливается для федеральных государственных органов дифференцированно указами Президента Российской Федерации;

7) единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи - в размере трех окладов денежного содержания.

Управление Роспотребнадзора по Республике Мордовия вправе расходовать бюджетные средства, предоставленные ему на основании сметы, на возмещение своим работникам командировочных расходов, а также на осуществление в их пользу иных компенсационных выплат.

Возмещение командировочных расходов производится:

- федеральным государственным служащим, государственным служащим органов государственной власти субъектов Российской Федерации и служащим органов местного самоуправления в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. №1177 «О нормах расходов для федеральных государственных служащих на служебные командировки в пределах Российской Федерации»;

- работникам, занимающим должности, не отнесенные к государственным должностям, и осуществляющим техническое обеспечение деятельности федеральных государственных органов, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, аппаратов судов, органов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в субъектах Российской Федерации и органов прокуратуры Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, занимающим должности, не отнесенные к муниципальным должностям, а также работникам предприятий, организаций и учреждений - в порядке, установленном Постановлениями Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1992 г. №122 «О нормах возмещения командировочных расходов» и от 18 апреля 1992 г. №262 «О дополнении Постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1992 г. №122 «О нормах возмещения командировочных расходов».

Ныне действующие нормы возмещения командировочных расходов были установлены Приказом Минфина РФ от 6 июля 2001 г. №49н «Об изменении норм возмещения командировочных расходов на территории Российской Федерации». Названным нормативным правовым актом, который был принят по согласованию с Минтрудом РФ, были установлены следующие изменения норм возмещения командировочных расходов, связанных с командировкой (кроме расходов по проезду к месту командировки и обратно), работникам министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Российской Федерации:

- оплата найма жилого помещения - по фактическим расходам, подтвержденным соответствующими документами, но не более 550 рублей в сутки. При отсутствии подтверждающих документов расходы по найму жилого помещения возмещаются в размере 12 рублей в сутки;

- оплата суточных - 100 рублей за каждый день нахождения в командировке.

Указанные нормы возмещения командировочных расходов введены в действие с 1 января 2002 года.

Расходование средств на служебные командировки организациями, финансируемыми за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов, производится в пределах средств, установленных на их содержание.

Компенсационные выплаты в пользу работников отделения осуществляются также в следующих случаях:

- при переводах и увольнениях;

- за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

- за работу в условиях военного или чрезвычайного положения;

- за осуществление функций народных или арбитражных заседателей;

- в иных установленных действующим законодательством случаях.

Рассмотрим структуру запланированных расходов Управления Роспотребназора по Республике Мордовия по статье 210 «Оплата труда и начисления на оплату труда» в разрезе подстатей.

Таблица 2.2 - Структура запланированных расходов на оплату труда и начисления на оплату труда в разрезе подстатей в 2008-2010 гг., руб.

Наименование	2008 г.	2009 г.	2010 г.
Заработная плата	26245200	28352700	28458000
Прочие выплаты	80500	88600	98000
Начисление на выплаты по оплате труда	6525200	7428400	7456200
Итого	32850900	35869700	36013000

Как видно из представленной таблицы, расходы на оплату труда и начисления на оплату труда постоянно растут, в 2010 году запланировано по данной статье 36013000 р., что на 3162100 р. больше, чем в 2008 году. Наибольший удельный вес в разрезе подстатей приходится на расходы по заработной плате. Так, в 2008 году на заработную плату было запланировано 79,9% от всех расходов по данной статье, в 2009 г. 79%, в 2010 г. 79%. С 2009 года данный показатель остается неизменным, однако рост запланированных расходов по статье 210 происходит за счет запланированного увеличения расходов на начисление на выплаты по оплате труда и прочие выплаты.

Управлением Роспотребнадзора по Республике Мордовия бюджетные средства расходуются также на оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам или в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Таблица 2.3 - Расходы Управления Роспотребнадзора по Республике Мордовия на приобретение услуг, запланированные в 2008-2010 гг., руб.

Наименование	2008 г.	2009 г.	2010 г.
Услуги связи	1500000	1703000	1873300
Транспортные услуги	6301400	6300200	6100200
Коммунальные услуги	1270000	1427000	1986100
Услуги по содержанию имущества	6801100	3266000	3290000
Прочие работы, услуги	6760000	5898000	5249200
Прочие расходы	1008000	0	47300
Итого	20501400	18594000	18498800

Согласно данных, представленных в таблице 2.3, объемы планируемых затрат на приобретение услуг постоянно снижались, так, на 2010 год по данной статье запланировано на 10% меньше расходов, чем в 2008 году. Наибольший удельный вес в рассматриваемом периоде приходится на расходы, запланированные на оплату транспортных услуг. В 2008 году по данной статье было запланировано 30,7% от всех затрат на приобретение услуг, в 2009 г. 33,9%, в 2010 г. 33%. Запланировано на оплату прочих работ, услуг в 2008 г. 33% от всех затрат на приобретение услуг, в 2009 г. 32%, в 2010 г. 28,4%.

Поступление нефинансовых активов в рассматриваемый период было запланировано следующим образом.

Таблица 2.4 - Планируемые расходы на поступление нефинансовых активов 2008-2010 гг., руб.

Наименование	2008 г.	2009 г.	2010 г.
Увеличение стоимости основных средств	2520000	2480000	205000
Увеличение стоимости мат. запасов	4737000	4169000	4079200
Итого	7257000	6649000	4284200

Таким образом, на 2010 год запланировано поступлений нефинансовых активов на 2972800 р. меньше, чем было запланировано на 2008 год. Уменьшение произошло за счет снижения планируемых затрат по подстатье «Увеличение стоимости основных средств» (на 92% от уровня планируемых затрат по данной подстатье в 2008 г.), по подстатье «Увеличение стоимости материальных запасов» (на 14% от уровня планируемых затрат по данной подстатье в 2008 г.).

Рисунок 2.2 - Динамика планирования расходов на поступление нефинансовых активов 2008-2010 гг., руб.

Смета с приложением расчетов и обоснований показателей представляются в органы казначейства для проверки на соответствие доведенным уведомлениям о бюджетных ассигнованиях, так как сметы без оснований и расчетов к финансированию не принимаются.

2.2 Анализ основных расходов Управления Роспотребнадзора по Республике Мордовия за 2007-2009 гг.

бюджетный расход финансирование планирование

Учет по исполнению сметы доходов и расходов на содержание Управления Роспотребнадзора по Республике Мордовия в анализируемый период осуществлялся в соответствии с Инструкцией по бюджетному учету №25н, утвержденной приказом МФ РФ от 10.02.2006 г.

Бюджетная отчетность представляет информацию обо всех видах имущества, обязательств, доходов и расходов отделения, возможность прогнозировать финансовое состояние организации в будущем.

Основные отчеты, показывающие исполнение бюджета:

баланс исполнения бюджета;

отчет о финансовых результатах деятельности учреждения;

отчет о кассовых поступлениях и выбытиях;

отчет об исполнении бюджета;

справочная информация;

...