Государственное регулирование инвестиций

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

1. Государственное регулирование инвестиций

2. Инвестиции в советском и российском законодательстве

3. Российское законодательство об инвестициях

1. Государственное регулирование инвестиций

Развитие правовых форм, опосредующих инвестирование, шло в направлении диверсификации форм с тем, чтобы предоставить инвестору возможность находить для себя наиболее эффективный способ инвестирования в каждом конкретном случае, учитывая вероятность потери инвестированного капитала (предпринимательский риск в случае неудачи предприятия) и размер причитающегося ему дохода (в случае успеха предприятия). инвестиция доход законодательство право

Личное участие предпринимателя обеспечивает ему максимальную степень контроля за предпринимательским риском: именно инвестор (сам непосредственно либо через уполномоченных им лиц) принимает или оказывает влияние на принятие решения о развитии предприятия (бизнеса) и соответственно получает доход или несет убытки в зависимости от правильности принятого решения, обоснованности сделанного прогноза. Однако в ряде случаев предприниматель не намерен лично участвовать в предприятии, ограничиваясь только предоставлением свободного капитала. Инвестора при участии только капиталом в принципе не интересует успех или неуспех предприятия. Такой инвестор заинтересован лишь в доходе от инвестируемого капитала, получаемом в виде дивиденда, выплачиваемого ему как акционеру, или в виде положительной разницы между ценой первоначальной покупки и последующей перепродажи приобретенных акций. Каминка А.И. Основы предпринимательского права. Пг., 1917. С.49 Такого инвестора мало волнует судьба предприятия, акции которого он приобретает, точнее судьба предприятия его волнует лишь с точки зрения выплачиваемых дивидендов.

В этой ситуации наиболее заинтересованными в удовлетворении интересов как инвестора, заинтересованного в получении максимального дохода, так и в успехе предприятия и предпринимателя - реципиента инвестиций являются прежде всего общество в целом и государство как выразитель публичного интереса.

Успех инвестора во многом зависит от него самого, от обоснованности прогноза успеха предприятия, от предпринимаемых им усилий, правильности предпринимаемых решений. Немаловажную роль играет и разумность законодательства, принятого в государстве, которое должно обеспечивать минимальные расходы инвестора, связанные с организацией и ведением предприятия (ведением бизнеса), предсказуемость и возможность с разумной обоснованностью прогнозировать развитие предприятия (бизнеса). Другой стороной роли государства является то, что инвестирование капитала не должно вести к нарушению баланса общественного интереса.

Осуществляя регулирование прямых инвестиций, государство обязано обеспечить выполнение следующих задач:

· формирование благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности вообще (выполнение этой задачи осуществляется путем принятия разумного законодательства о предпринимательской деятельности; обеспечение неукоснительного соблюдения установленных норм; создание справедливой и предсказуемой системы разрешения споров);

· обеспечение защиты конкуренции, справедливых условий для ведения предпринимательской деятельности, в том числе и для других предпринимателей.

2. Инвестиции в советском и российском законодательстве

Особенность российского понимания категории "инвестиции" состоит в том, что его истоки находятся в недрах так называемой социалистической плановой системы хозяйствования. Отличительной чертой плановой экономики является то, что денежные средства рассматриваются в ее рамках в качестве условной единицы измерения стоимости (как выражения затраченного труда). В условиях так называемого "социализма" денежные средства никогда не могли превратиться в денежный капитал, и в качестве капитала как самовозрастающей стоимости никогда не рассматривались, в том числе и потому, что в капитале виделось орудие эксплуатации рабочей силы, орудие присвоения прибавочного продукта. Таким образом, законодательство советского социалистического периода не содержит правовых норм, касающихся правовых форм движения денежного капитала, осуществления инвестиций.

В качестве правовой формы решения задачи, связанной с мобилизацией и привлечением материальных ресурсов для развития производства (основных фондов), в условиях так называемого социалистического уклада экономики использовался договор подряда на капитальное строительство.

Под договором подряда на капитальное строительство понимался "плановый договор, заключаемый между социалистическими организациями, в силу которого одна сторона, подрядчик, обязуется построить и в установленный срок сдать предусмотренный планом объект, а другая сторона, заказчик, обязуется оказывать возложенное на нее содействие строительству, принять и оплатить выполненные строительные работы" Иоффе О.С. Обязательное право. М., 1975. С. 435..

Трудно не обратить внимание на то, что в рамках данного определения рассматриваемого договора проблема мобилизации материальных ресурсов оказывается скрытой в формулировке "плановый договор". Основной акцент в приводимом определении делается не на процесс использования ресурсов, а на результат - построение объекта. Таким образом, вне регулирования оказываются вопросы, имеющие принципиальное значение для тех случаев, когда описывается собственно движение денежного капитала (инвестирование). Речь идет о возвратности инвестированных средств и получении дохода как цели инвестирования.

Напротив, центральным с точки зрения сложившегося регулирования является вопрос объекта подрядных отношений: "материальный объект подрядных отношений по капитальному строительству составляет возводимое по плану сооружение - предприятие, жилое здание и т.п. Но в правоотношениях этого рода особую значимость приобретает объект юридический - деятельность подрядчика, на которую вправе притязать заказчик. Значение юридического объекта состоит не только в том, что сооружение должно являться результатом деятельности подрядной организации, но и прежде всего в том, что эта деятельность находится под непосредственным контролем заказчика, а в связи с ее осуществлением и складывается длительное сотрудничество между контрагентами". Что касается финансового аспекта договора подряда на капитальное строительство, то "основным источником финансирования капитального строительства служат безвозвратные бюджетные ассигнования" и, таким образом, вопрос о доходности инвестирования и собственно денежном капитале как самовозрастающей стоимости даже не возникает.

Иными словами, все, что было связано с капиталовложениями, с правовыми формами, опосредующими движение капитала, было выхолощено и заменено плановым распределением финансовых ресурсов.

Находясь в плену иллюзии того, что надо привлечь иностранных инвесторов во что бы то ни стало, законодатель стремился разработать такие законы, которые были бы в первую очередь привлекательны для инвесторов, причем на первом этапе речь шла об иностранных инвесторах, поскольку в своем государстве в лице граждан - держателей денежных средств законодатель не видел и не хотел видеть потенциальных денежных капиталистов. Эти стереотипы и иллюзии оказали существенное влияние на законодательство об инвестициях "первой волны". К числу таких законодательных актов относятся принимавшиеся в самом начале 90-х годов Законы РСФСР "Об инвестиционной деятельности" и "Об иностранных инвестициях в РСФСР".

Недостатки законов 1991 г. "Об инвестиционной деятельности" и "Об иностранных инвестициях" не позволили создать эффективное регулирование в данной области. Когда несовершенство законодательства стало очевидным, возникла необходимость пересмотра и изменения подходов в регулировании деятельности как инвестиционной деятельности вообще, так и иностранных инвесторов, в частности. В результате появились законы так называемой "второй волны" 1999 г.: ФЗ от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации в форме капитальных вложений" и ФЗ от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации".

3. Российское законодательство об инвестициях

История инвестиционного законодательства Российской Федерации насчитывает три этапа в своем развитии. Первый этап - до экономической реформы, начавшейся в 1990 г. Содержание этого этапа, длившегося с 1980 по 1990 г., связано с созданием в национальной правовой системе необходимых условий для международного экономического сотрудничества. На этом этапе были намечены направления развития права, т.е. подготовлен переход к рыночному типу экономики.

Второй этап соответствует начальному периоду перехода к рынку (1990-1999 гг.). В этот период были приняты первые законы об иностранных инвестициях и об инвестиционной деятельности. Само понятие "инвестиции" прочно вошло в лексику закона и правоприменительных органов. В настоящее время Россия переживает третий решающий этап развития законодательства, содержанием которого является создание правового регулирования инвестиций, соответствующего рыночному характеру экономических отношений.

Нa первом этапе развития инвестиционного законодательства в основе регулирования инвестиций и инвестиционной деятельности лежало международное экономическое сотрудничество между странами - членами СЭВ. Основными правовыми формами осуществления инвестиций в социалистических государствах следует считать договоры о специализации и кооперировании, активно применявшиеся в области научно-технического сотрудничества между предприятиями различных государств-членов СЭВ, а также правовую форму совместных хозяйственных организаций.

Создание основ инвестиционного законодательства в России началось, когда стало возможным привлечение инвестиций не только из социалистических, но также из капиталистических и развивающихся стран Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Правовое регулирование иностранных инвестиций в России и за рубежом. М., 1993.. Постановления Совета Министров СССР № 48 и № 49, определяющие правовую форму осуществления экономической деятельности иностранными лицами на территории СССР, стали, по существу учебником для реформаторов в части регулирования иностранных инвестиций. Это подтвердил и принятый Указ Президента СССР от 26.10.1990 г. "Об иностранных инвестициях в СССР.

Второй этап развития инвестиционного законодательства в России занял почти десятилетие (1990-1999 гг.). Он дат путевку в жизнь инвестиционному законодательству переходного периода, т.е. законам рыночной экономики первого поколения. Закон о собственности от 6.03.1990г., Основы законодательства об инвестиционной деятельности от 10.12.1990г. Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности, Положение об акционерных обществах и др. вводили в повседневную лексику новые правовые понятия и категории, характерные для рыночной экономики.

Первый период второго этапа в развитии инвестиционного законодательства отличается тем, что в большинстве своем новые законы, вводя рыночные категории и понятия, не обеспечивали их действие необходимым механизмом регулирования. Кроме того, взаимодействие между различными законами, связанными с осуществлением инвестиций, было пока еще плохо налажено. Практически все эти законы были впоследствии заменены более подробным и приближенным к рыночным отношениям регулированием, в основание которого был положен Гражданский кодекс Российской Федерации, первая часть которого вышла в 1995г.

Второй этап в развитии законодательства об инвестициях следует разделить на два периода: до 1995 г. и после 1995 г. Период после 1995 г. включает большое число нормативных актов, связанных с регулированием инвестиций. Практически в каждой отрасли экономики вопросы финансирования предпринимательской деятельности решались самостоятельно с учетом особенностей их реструктуризации. Кроме того, после 1995 г., следуя общему принципу развития рынка - поддержание условий конкуренции - большая часть принятых в этот период законов, регулировала инвестиции в общем порядке без их деления на иностранные и отечественные.

Развитие российского инвестиционного законодательства в 1991-1995 гг. тесно связано с принятием двух законов: Закона РСФСР об иностранных инвестициях в РСФСР и Закона РСФСР об инвестиционной деятельности в РСФСР.

В 1994 г. была сделана первая попытка перейти на единую основу в регулировании инвестиций, т.е. на регулирование частных инвестиций вообще, независимо от их происхождения. В основе принятого в 1994 г. Указа Президента "О частных инвестициях в Российской Федерации" №1928 от 17.09.1994 г. лежала идея создать материальные стимулы для продвижения высокоэффективных и быстроокупаемых проектов. В качестве материальных стимулов была избрана финансовая поддержка государством таких проектов путем предоставления средств из федерального бюджета. Условием предоставления бюджетных средств инвесторам было участие иностранных инвесторов в проекте, проведение конкурса среди проектов на получение государственной поддержки, коммерческая эффективность проектов. Государственная поддержка предоставлялась, если фактическое вложение инвестором составляло не менее 20% средств, необходимых для реализации проекта, а также, если срок окупаемости проекта не превышал два года.

Критерием отбора инвестиций в случае проектного финансирования являлось фактическое вложение капитала частным инвестором и признание их целесообразности и государственной значимости.

Для характеристики первоначального периода второго этапа развития законодательства об инвестициях необходимо назвать также нормативные акты, лежащие в основе регулирования рыночной экономики в целом. Эти акты составляли основу так называемого инвестиционного климата в стране. К ним относятся принятые в этот период антимонопольное законодательство, валютное регулирование и законодательство, связанное с проведением приватизации государственной собственности.

Законодательство об инвестициях первых лет экономических реформ исходило из того, что производителям, инвестирующим свои средства в реальное производство, необходимо предоставлять налоговые и таможенные льготы или оказывать в той или иной форме государственную поддержку.

В 1998 г. договорные формы инвестиций продолжали совершенствоваться. Основными законами, которые были приняты в 1998 г. и которые касались прямых иностранных инвестиций, были Федеральный закон "О введении изменений и дополнений в Федеральный закон "О соглашениях разделе продукции" от 7.01.1999 г. № 19-ФЗ и Федеральный закон "О лизинге" от 29.10.1998 г. № 164-ФЗ. Принятые в 1998 г. законы показали, что договорные формы инвестиций в Российской Федерации развиваются не как договоры о совместной деятельности, а, скорее, как различного вида соглашения (договоры) о разделе продукции. Так, в соответствии со ст. 28 закона о лизинге, согласно которой определен порядок осуществления платежей и взаиморасчетов между сторонами, допускается осуществление расчетов по лизинговым платежам продукцией (в натуральной форме), производимой с помощью предмета лизинга.

Кульминационным годом в развитии инвестиционного законодательства следует считать 1999 г. В этом году был полностью обновлено законодательство об иностранных инвестициях и инвестиционной деятельности. Были приняты Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" от 9.07.1999 г. № 160-ФЗ, который отменил действие Закона РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР" 1991 г. В 1999 г. был введен в действие Федеральный закон "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" от 25.02.1999 г. № 39-ФЗ, который применяется наряду с ранее принятым Законом "Об инвестиционной деятельности в РСФСР". При этом Закон об инвестиционной деятельности 1991 г. применяется в части, не противоречащей закону, принятому в 1999 г.

Законы об инвестиционной деятельности в Российской Федерации (Закон РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" 1991 г. и Федеральный закон об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений) под инвестиционной деятельностью понимают процесс вложения инвестиций или инвестирование как совокупность практических действий по реализации инвестиций. Инвестирование в создание и воспроизводство основных фондов или инвестиции в форме капитальных вложений выделяются как специальная область инвестиционной деятельности. Ключевым понятием этих законов является понятие инвестиционный проект, под которым понимается обоснование экономической целесообразности, объемов и сроков капитальных вложений.

В России Федеральный закон "Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений" отражает указанную особенность инвестиционных проектов - зависимость действий субъектов инвестиционной деятельности от воли государства. В Главе III Закона, носящей название "Государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений", содержатся четыре статьи, посвященные вопросам государственного регулирования инвестиционных проектов. В них определены формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности (ст. 11), порядок государственного регулирования в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций (ст. 12), порядок принятия решений об осуществлении государственных капитальных вложений (ст. 13) и порядок проведения экспертизы инвестиционных проектов (ст. 14).

В названном законе подчеркивается, что государственное регулирование инвестиционных проектов осуществляется как органами государственной власти Российской Федерации, так и органами государственной власти субъектов федерации. Перечень методов государственного регулирования инвестиционных проектов можно условно разделить на прямые и косвенные. К косвенным относится создание благоприятных условий для инвестиционной деятельности, совершенствование системы налогообложения, расширение использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования инвестиционной деятельности, принятие антимонопольных мер, обеспечение возможности для субъектов инвестиционной деятельности формировать собственные инвестиционные фонды. Косвенным методам регулирования инвестиционной деятельности отдается в законе первое место в перечне методов регулирования (п.1 ст. 11).

К прямым методам государственного регулирования инвестиционной деятельности относятся прямое участие государства в инвестиционной деятельности, разработка, утверждение и финансирование инвестиционных проектов, формирование перечня потенциальных объектов инвестиционных проектов, предоставление государственных гарантий за счет бюджета Российской Федерации и бюджета субъектов федерации, проведение экспертизы инвестиционных проектов, предоставление концессий российским и иностранным инвесторам.

Практически лишена содержания норма, касающаяся регулирования инвестиционной деятельности в условиях возникновения чрезвычайной ситуации, в которой содержится лишь отсылка к законодательству Российской Федерации (ст. 13). Можно лишь только предположить, что к чрезвычайным ситуациям следует относить существенное изменение обстоятельств, которые, если бы стороны могли разумно их предвидеть, никогда не привели к заключению договора (ст.451 ГК РФ). Однако в законе нет даже и намека на то, какая чрезвычайная ситуация имеется в виду, равно как нет указания на то, какие правовые последствия наступают для сторон в случае ее возникновения. Такими правовыми последствиями могут быть перераспределение инвестиционных рисков между субъектами инвестиционной деятельности в результате изменения условий договора или в случае невозможности реализации инвестиционного проекта - прекращение всего комплекса договорных отношений, именуемых инвестиционным проектом.

Особое значение в государственном регулировании инвестиционных проектов отводится экспертизе инвестиционных проектов. Согласно ст.14 Закона она проводится в целях предотвращения создания объектов, использование которых нарушает права физических и юридических лиц и интересы государства. Если инвестиционный проект не отвечает требованиям утвержденных в установленном порядке стандартов (норм и правил), он может не пройти экспертизу. Экспертиза осуществляется также в целях оценки эффективности проекта.

В нормах ст.14 об экспертизе инвестиционных проектов заложена основа для принятия главного решения государством: быть или не быть инвестиционному проекту, т.е. решения о допуске инвестиций. Основным критерием в принятии этого решения, помимо формального соответствия установленным стандартам (нормам и правилам), является отсутствие нарушения прав физических и юридических лиц и интересов государства. Аналогичный критерий лежит в основе принятия решений антимонопольным органом. Предотвратить злоупотребление своим правом участниками рыночных отношений и обеспечить соблюдение публичного интереса при реализации инвестиционного проекта становится основной целью правового регулирования инвестиций и инвестиционной деятельности в условиях рыночной экономики. В достижении этой цели важное значение приобретают методы государственного регулирования, применяемые в рамках антимонопольного законодательства.

Методы государственного регулирования, содержащиеся в антимонопольном законодательстве, обладают универсальным характером. Они применяются и в отношении государственных контрактов, о которых говорится в законе об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, и в результате недобросовестной конкуренции, которая может присутствовать как в действиях органов государства, государственных организаций, так и в действиях частных лиц, в том числе иностранных частных инвесторов.

Согласно ст. 8 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений" отношения между субъектами инвестиционной деятельности осуществляются на основании договора и (или) государственного контракта, заключаемых между ними в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Особенностью таких договоров является то, что они подчинены действию Гражданского кодекса РФ. Условия этих договоров сохраняют свою силу на весь срок их действия, за исключением случаев, предусмотренных настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.

К государственным контрактам, согласно характеристикам ст.8 названного закона, следует относить различного вида договоры, в которых одной из сторон является орган государственной власти или государство. К таким договорам могут быть отнесены регулируемые специальным законодательством договоры на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд. К ним, по нашему мнению, могут быть отнесены договоры с участием государственных организаций, регулируемых нормами частного права, если в заключаемых ими договорах или в самих государственных организациях присутствует интерес государства - публичный интерес. К государственным контрактам могут быть согласно указанным характеристикам отнесены также пока еще не урегулированные специальным законом концессионные договоры. К государственным контрактам относятся и соглашения о разделе продукции, регулируемые специальным законом.

В последнее время в практике капитального строительства широкое распространение получило понятие инвестиционный договор (инвестиционное соглашение), а также "инвестиционный контракт", под которыми обычно понижаются смешанные договоры, включающие в себя различные элементы нескольких гражданско-правовых договоров (договоров простого товарищества, строительного подряда и др.). В законе об инвестиционной деятельности, осуществляемой, в форме капитальных вложений, ничего не говорится о таких договорах. Однако толкование указанных понятий в соотношении с отдельными положениями закона об инвестиционной деятельности позволяет предположить, о какого рода договорах в данном случае может идти речь.

Инвестиционными соглашениями, договорами, контрактами могут называться различного рода договоры, связанные с инвестициями. Ими являются, прежде всего договоры, заключаемые в рамках инвестиционного проекта. К ним могут быть отнесены также и отдельные договорные формы инвестиций. Отличительной чертой этих договоров является то, что они обеспечивают финансирование одной стороной договора деятельности другой стороны. Использование в практике собирательного понятия, применяемого в отношении отдельных видов договоров, с целью выделения их общих черт, может найти отражение в практике выделения в рамках договоров, регулируемых Гражданским кодексом конкретных подвидов существующих договоров. Например, такое выделение уже имело место, когда из договора аренды была выделена специальная его разновидность - договор финансовой аренды.

Важное значение в законе об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, имеет норма, предусматривающая равные права инвесторов нa осуществление инвестиционной деятельности, на самостоятельное определение объемов и направлений капитальных вложений, заключение договоров с другими субъектами инвестиционной деятельности в соответствии с ГК РФ, владение, пользование и распоряжение объектами капитальных вложений и др. (ст. 6 ФЗИД). Указанная норма подчеркивает гражданско-правовой характер отношений, возникающих между субъектами инвестиционной деятельности. Эту норму не следует относить к числу норм, обеспечивающих национальный режим, если в числе субъектов инвестиционной деятельности имеется иностранный инвестор. Эта норма обеспечивает применение норм антимонопольного законодательства, направленного на защиту конкуренции на рынке.

B российском антимонопольном законодательстве заложены основы защиты прав инвесторов, осуществляющих инвестиции в корпоративной или договорной форме, как иностранных, так и российских, а также защита интересов государственных структур и государственных организаций, участвующих в инвестиционной деятельности. Однако в полной мере возможности антимонопольного законодательства в части правового регулирования инвестиций пока еще не использованы. Причиной тому является недооценка антимонопольного законодательства как метода регулирования рыночных отношений.

Размещено на Allbest.ru