Особенности российского бюджетного федерализма

4. Существенная часть федеральных средств по-прежнему поступает в регионы по неформализованным каналам, без предварительного распределения их в федеральном бюджете.

Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений становится все более жестким. Активная передача из центра на места функций по осуществлению бюджетных расходов не сопровождалась адекватным наделением нижестоящих уровней власти полномочиями по сбору дополнительных доходов.

В результате в тяжелом состоянии оказались территориальные и в первую очередь местные бюджеты: сейчас подавляющая часть местных бюджетов практически полностью зависит от дотаций. Сложилась устойчивая тенденция сокращения доли местных бюджетов в общей сумме доходов консолидированного бюджета России, в то время как по расходам их доля возрастает. В то же время возможности региональных и местных властей по уменьшению бюджетного дефицита достаточно ограниченны, поскольку резервы сокращения расходов не так велики и не все виды бюджетных обязательств можно профинансировать путем взаимозачетов и других неденежных форм платежа.

В этих условиях наблюдается устойчивая тенденция к повышению удельного веса налогов, передаваемых в федеральный бюджет. Одновременно происходило устойчивое сокращение поступлений из федерального бюджета в территориальные бюджеты по всем направлениям межбюджетных расчетов. Региональные власти, несмотря на это, используют любые возможности для получения финансовой поддержки от федерального центра. Дело в том, что финансовая поддержка, как правило, поступает «живыми» деньгами и позволяет выдать заработную плату и сделать иные социальные платежи, которые нельзя реализовать в товарной, зачетной и денежно-суррогатной формах. В середине 1998 г. трансферты покрывали от 10 до 15% дефицита региональных бюджетов, а по некоторым территориям -- до 50%.[5] Помощь, которую регионы требуют от федерального правительства, значительно превосходит его возможности. В этом заключается важная проблема бюджетного федерализма в России. Поэтому целью бюджетной политики государства должно быть сокращение в несколько раз числа регионов-реципиентов (получателей помощи): среди них должны остаться только регионы (не более 12-15), которые по объективным причинам, связанным с географической удаленностью, несовершенством коммуникаций и т.п., значительно отстают от среднероссийского уровня. Важнейшим условием предоставления федеральной финансовой поддержки должно стать выполнение программы оздоровления регионального бюджета: сокращение доли производственных и жилищно-коммунальных дотаций в расходах регионального бюджета.

Сохраняющиеся в России традиции централизованного государства, высокая доля территориальных бюджетов в совокупных государственных расходах -- все это свидетельствует о том, что в нашей стране формируется модель бюджетного федерализма кооперативного типа, близкая к Скандинавским странам. Процесс формирования этой системы характеризуется трудными поисками путей реальной децентрализации бюджетно-налоговой системы в интересах Федерации и ее субъектов, а также приемлемых по политическим и социальным соображениям темпов и масштабов этого процесса.

3. Перспективы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации

3.1 Основные направления развития бюджетного федерализма

Фундаментальное противоречие сложившейся в конце 1990-х годов системы межбюджетных отношений в России определяется высокой централизацией ресурсов (как по доходам, так и по расходам) и чрезмерной формальной децентрализацией в процессе принятия решений. Реализация правительственной Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.[2] подтвердила необходимость продолжения начатой работы по повышению эффективности финансовых взаимоотношений бюджетов разных уровней. Реализация главных положений Концепции по совершенствованию и формализации механизма распределения финансовой помощи территориальным бюджетам способствовала значительному прогрессу в области межбюджетных отношений. Однако для формирования базовых условий фукционирования бюджетов всех уровней на основе федеративного устройства, обеспечивающего одновременно стабильность и эффективность работы публичных органов власти, этого оказалось недостаточно.

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.[2] (далее - Программа) была направлена на совершенствование системы межбюджетных отношений и реализацию соответствующих разделов стратегии развития страны на среднесрочную перспективу с учетом результатов выполнения утвержденной в 1998 г. правительственной Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. В соответствии с Программой главными задачами реформирования межбюджетных отношений являются создание и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей региональным и муниципальным органам власти (здесь и далее понятие «региональный» относится к субъекту РФ, а понятие «местный» и «муниципальный» - к органам местного самоуправления) проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности.

Задачи Программы включают пять основных направлений:

упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации;

четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»;

четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.[2]

Если реформы 1991, 1994, 1999-2001 гг. были ориентированы на «разделение денег» между бюджетами разных уровней, то в основе реформы межбюджетных отношений последующих лет лежит концепция перехода от «разделения денег» к принципиально иной системе - «разделению полномочий».

Однако, установленные в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года требования, в процессе реформы не были удовлетворены. По мнению экспертов, современная система межбюджетных отношений в Российской Федерации имеет ряд недостатков и нуждается в дальнейшем реформировании.[9]

Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение собственными доходными источниками реализации этих полномочий каждым уровнем бюджетной системы и другие, вообще оставались за рамками реформирования.

Главной ошибкой этого этапа было то, что вся проблема сводилась только к разработке формализованных методов оказания финансовой помощи субъектам Федерации. Тем не менее, есть и положительные результаты этого этапа -- прежде всего это тот факт, что в России сформирована достаточно разумная система распределения трансфертов -- формализованная -- и достаточно объективная.

Однако остались и нерешенные проблемы. Во-первых, это проблема диспропорций в соотношении доходов к расходам при первичном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы. По существу -- это проблема разбалансировки бюджетной системы по вертикали, и она обостряется год от года.[7]

Совершенно очевидно, что главная тенденция развития бюджетного федерализма в России сегодня выражается во все большей концентрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновременном сбросе все большего объема социально значимых и других расходных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации, что по существу означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. В результате, на протяжении нескольких последних лет активно формируются «налоговые ножницы», характеризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет. Причем интенсивность этого процесса настолько велика, что становится угрожающей для бюджетной системы в целом.

Эти проблемы должны решаться на фоне действия принципа «соответствия доходных полномочий расходной компетенции каждого уровня бюджетной системы».

Во-вторых, это возрастание неравномерности бюджетной обеспеченности регионов, несмотря на использование рычагов бюджетного выравнивания (это, по сути, есть не что иное, как разбалансировка бюджетной системы по горизонтали).

Характерно, что по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты» -- заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы). Основная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же «сверху» доходных источников.

Пассивная позиция государства в отношении экономического развития регионов уже совершенно определенным образом проявилась в увеличении многократного разрыва между регионами по уровню доходов населения и экономического развития.

Отстающие, проблемные регионы постепенно выпадают из системы межрегионального обмена, что приводит к появлению разрывов в рыночном пространстве и усилению дезинтеграционных тенденций. Глубокая дотационность многих региональных бюджетов серьезно затрудняет развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации. Но самое опасное, что в погоне за возможными и даже невозможными методами концентрации налоговых ресурсов на федеральном уровне создаются искусственно дотационные регионы.

Возникает вопрос: какова должна быть степень централизации бюджетных средств в федеративном государстве, чтобы она не входила в противоречие с принципами бюджетного федерализма. Проработка этой проблемы должна проводиться на базе конкретных расчетов и анализа движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы и по каждому субъекту Российской Федерации. Для этого необходимо:

1) провести комплексную оценку социально-экономического развития регионов Российской Федерации;

2) осуществить количественный анализ основных факторов, по влиявших на усиление неравномерности бюджетной обеспеченности по каждому региону.

При этом необходимо рассматривать всю систему межбюджетного регулирования, а не только механизмы финансовой помощи регионам из федерального бюджета. И в этой системе львиную долю занимают финансовые потоки, формирующие доходную базу региональных бюджетов.

Конечные цели бюджетной реформы находятся в русле общих целей государственной политики: экономический рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности государственной власти.

Их можно рассматривать в системе критериев: экономическая эффективность -- бюджетная ответственность - социальная справедливость - политическая консолидация. Применительно к межбюджетным отношениям это означает создание для субнациональных властей долгосрочных институциональных стимулов проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат; управлять общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики; поддерживать на всей территории страны равный доступ граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям; достигать общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создавать условия для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества.

3.2 Новая методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации

В 2006 году постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2006 г. № 580 были внесены существенные изменения в методику распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Соответственно дотации из ФФПР на 2007 г. рассчитаны уже по новой методике. Можно выделить следующие нововведения, отличающие новые принципы распределения средств ФФПР от существовавших ранее:[19]

1. При определении налогового потенциала региона изменен порядок расчета добавленной стоимости. Если темп роста величины добавленной стоимости по региону превышает темп роста величины добавленной стоимости в среднем по РФ, то величина добавленной стоимости по субъекту РФ определяется исходя из среднероссийского уровня. Данная норма позволяет получить дополнительный выигрыш наиболее динамично развивающимся регионам, так как расчетный уровень их налогового потенциала оказывается ниже фактического.

Следующие два изменения отражают постепенный переход на 100% оплату населением услуг ЖКХ в рамках проводимой в стране реформы этой сферы и стремление Министерства финансов РФ стимулировать регионы к проведению данной реформы.

1. Изменены удельные веса, использующиеся при определении индекса бюджетных расходов (ИБР). Доля расходов на оплату труда (включая начисления на оплату труда, и другие расходы, на формирование которых оказывает влияние уровень оплаты труда), в ИБР не изменилась и составляет 0,55. В то же время удельный вес прочих расходов увеличился с 0,2 до 0,35 за счет снижения доли расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и коммунальные услуги (а также других расходов, на формирование которых оказывает влияние стоимость жилищно-коммунальных услуг) с 0,25 до 0,10.

2. При расчете коэффициента стоимости жилищно-коммунальных услуг (входящего в индекс бюджетных расходов) вместо предельной стоимости данных услуг (включая расходы на капитальный ремонт) используется стоимость, рассчитанная на основе экономически обоснованных тарифов (по-прежнему учитывая стоимость капитального ремонта). При этом необходимо отметить, что в случае установления Федеральной службой по тарифам предельных индексов максимально возможного изменения тарифов ЖКХ в расчетах используются эти предельные индексы.

3. В связи с вышеописанными изменениями методики и с целью компенсации соответствующих потерь регионов с 2007 г. создается дополнительная вторая часть ФФПР. В состав Фонда включаются средства, необходимые для доведения объема дотаций из Фонда на 2007 г. до уровня 2006 г. Вторая часть ФФПР распределяется также в два этапа. На первом этапе рассчитываются размеры дотаций для тех регионов, у которых расчетный объем дотаций из Фонда на 2007 г. меньше объема дотаций на 2006 г. На следующем этапе остаток средств, полученный после расчета дополнительных дотаций, распределяется между субъектами РФ, у которых темпы роста дотаций из Фонда на 2007 г. выше уровня 2006 г., но ниже среднероссийского уровня, рассчитанного без учета дополнительной дотации (первого этапа). Следует отметить, что при расчете дополнительных дотаций из второй части ФФПР применяется корректирующий показатель выполнения мер по сокращению кредиторской задолженности и увеличению поступления доходов в бюджет субъекта Российской Федерации. Данный показатель включает 3 компонента, учитывающих динамику изменения следующих параметров: удельный вес кредиторской задолженности в доходах бюджета субъекта РФ; общий размер кредиторской задолженности регионального бюджета и, наконец, общий объем доходов бюджета. Новая методика также содержит следующую норму.

Общий размер дотации субъекту РФ, рассчитанный на 2007 г., с учетом дополнительной дотации, распределенной на первом этапе, не может превышать объем дотации из Фонда, предусмотренных Федеральным законом

«О федеральном бюджете на 2006 год». А при учете дополнительной дотации, распределяемой на втором этапе, общий объем дотации не может превышать объем дотации из Фонда, предусмотренного Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год», увеличенного на среднероссийский уровень роста ФФПР (без учета дополнительной дотации).

Правила распределения второй части ФФПР приводят к нарушению «принципа монотонности», т.е. субъект РФ, имевший большую бюджетную обеспеченность до выравнивания, после выравнивания не сохраняет свой ранг. В группу проигравших попал 31 регион, а в группу выигравших - 16 регионов. Нарушение «принципа монотонности» является существенным недостатком новой методики. Однако необходимо иметь в виду, что соблюдение данного принципа является непростой задачей даже в рамках существующей бюджетной системы. При переходе к трехлетнему бюджету соблюдение «принципа монотонности» становится трудно достижимым.

Заключение

Итак, бюджетный федерализм - это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы. Бюджетный федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов.

В мире существуют две основные модели бюджетного федерализма: централизованная и децентрализованная. При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, обычно, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. Существующая система бюджетного федерализма в России ближе к централизованному типу бюджетного устройства.

В механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов; с другой стороны -- дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.

По сравнению с другими национальными экономическими системами российский бюджетный федерализм и вся совокупность межбюджетных отношений в моделях характеризуются рядом особенностей и противоречий:

наличием большой совокупности субъектов межбюджетных отношений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровне;

существенной дифференциацией экономических потенциалов и соответственно бюджетно-налоговых потенциалов (как в объемном выражении, так и на душу населения) регионов;

ограниченной способностью большинства субъектов Федераций и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности;

отсутствием горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений и отечественного исторического опыта в этой области;

существенной дифференциацией уровня первичных (в сфере трудовой занятости) реальных доходов населения в региональном аспекте и отсутствием развитых рыночных механизмов, обеспечивающих сглаживание территориальных различий в уровне жизни населения различных регионов, а также острой социальной дифференциацией;

сложившейся децентрализацией бюджетных поступлений и централизацией официальных бюджетных полномочий.

Одной из первостепенных задач реформирования бюджетного федерализма в России является разграничение расходных полномочий бюджетов различных уровней. Целесообразно перейти к установлению предельной ставки налогового бремени для налогоплательщиков различных сфер деятельности; принять компромиссные решения о составе основных налогов на уровне Федерации, субъектов Федерации, муниципалитетов; предоставить возможность субъектам Федерации вводить собственные налоги и самостоятельно отвечать за собираемость налогов.

Еще оной из наиболее важных и сложных проблем является проблема закрепления налогов за бюджетами различных уровней. За региональными бюджетами необходимо закреплять стабильные источники налоговых поступлений и оставлять те налоги, сбор которых в меньшей степени зависит от фактора мобильности.

В механизме бюджетного федерализма России важное место должны занять вопросы стимулирования регионов к достижению финансовой самодостаточности. Действенными рычагами, стимулирующими регионы к достижению финансового самообеспечения, могут быть предоставление субъектам Федерации права устанавливать региональные налоги и установление на несколько лет фиксированного норматива выделения трансфертов из фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Одним из важнейших направлений развития бюджетного федерализма в РФ является совершенствование методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

В 2006 году постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2006 г. № 580 были внесены существенные изменения в данную методику. В целом следует отметить неоднозначность внесенных изменений. С одной стороны, большая часть нововведений направлена на создание стимулов к увеличению эффективности управления региональными финансами с параллельной компенсацией возможных потерь из-за изменений в методике. В то же время дотации из второй части Фонда нарушают «принцип монотонности» их распределения. Кроме того, как уже было отмечено выше, дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности прежде всего должны обеспечивать возможность предоставления одинакового уровня бюджетных услуг при приложении одинаковых налоговых усилий во всех регионах. При этом не должно происходить дестимулирование регионов к самостоятельному увеличению бюджетной обеспеченности. Однако эффективное стимулирование регионов к увеличению налогового потенциала, скорее всего, возможно при применении иных инструментов государственного регулирования.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. М.: Известия, 1996.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. - М.: НОРМА, 2006.

3. Александров И. М. Бюджетная система Российской Федерации. - М.: «Дашков и Ко», 2007.

4. Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. Романовского М. В. и Врублевской О. В. - М.: Юрайт, 2004.

5. Виноградов В. В. Экономика России. - М.: Юристъ, 2002.

6. Годин А. М., Максимова Н. С., Подпорина И. В. Бюджетная система Российской Федерации. - М.: «Дашков и Ко», 2003.

7. Государственные и муниципальные финансы / Ермасова Н. Б., Миронов М. Г., Ермакова Е. А. И др.; Под ред. Поляка Г. Б. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

8. Игудин А. Г., Папанова Н. А. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России // Финансы, 1999, №4.

9. Колпакова Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит. - М.: Финансы и статистика, 2004.

10. Лавров А. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономики, 1995, № 8.

11. Лавров А., Христенко В. Экономика и политика российского бюджетного федерализма //http://www. mmfin.ru/off_inf/93.htm.

12. Лушин С. Бюджетная реформа // Экономист, 2005, № 2.

13. Марченко Г. В., Мачульская О. В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания // Финансы и кредит, 2000, № 1.

14. Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы. - М.: ИНФРА-М, 2003.

15. Нешитой А. С. Бюджетная система Российской Федерации. - М.: «Дашков И Ко», 2006.

16. Поляк Г. Б. Территориальные финансы. - М.: Вузовский учебник, 2006.

17. Реформа бюджетного федерализма в России должна решить ряд серьезных проблем //http://www.creditrussia.ru

18. Родионова В. М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы, 1994, № 8.

19. Российская экономика в 2006 году. Тенденции и перспективы. Выпуск 28. - М.: ИЭПП, 2007.

20. Селезнев А. Проблемы бюджетной политики в 2005 г. // Экономист, 2004, № 12.

21. Федерализм: Энциклопедический словарь. М: ИНФРА-М, 1997.

22. Финансы в вопросах и ответах / Под ред. Иванова В. В., Ковалева В. В. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004.

23. Финансы и кредит / Под ред. Романовского М. В., Белоглазовой Г. Н. - М.: Высшее образование, 2005.

24. Финансы / Под ред. Архипова А. И., Погосова И. А. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007.

25. Финансы / Под ред. Ковалева В. В. - М.: «Проспект», 2001.

26. Финансы / Под ред. Лушина С. И., Слепова В. А. - М.: Экономистъ, 2005.

27. Ходасевич С. Бюджетный федерализм: оценка условий // Экономист, 2004, № 4.

28. Российская экономика в 2007году. Тенденции и перспективы. Выпуск 29.-М.:ИЭПП,2008.

Размещено на Allbest.ru