Бюджетный федерализм

Как финансовая категория бюджетный федерализм имеет объективное содержание. Это означает, что бюджетный федерализм прежде всего выступает формой финансовых отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов, денежных ресурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов (рис. 1).

Рис. 1 - Объективное и субъективное в межбюджетных отношениях

В системе бюджетного федерализма денежный поток означает перемещение бюджетных средств от одного субъекта или уровня бюджетной системы к другому. В зарубежной финансовой литературе это движение денежных средств выражается понятием "трансферт". Под трансфертом понимается любое перемещение денежных средств, не опосредованное движение товаров и услуг. Это самая широкая трактовка трансферта. Как будет показано ниже, в практике российского бюджетного федерализма трансферту придается более узкий смысл как денежному потоку из фонда финансовой помощи субъектам Российской Федерации.

Бюджетный федерализм как объективная системно организованная совокупность денежных потоков и фондов финансовых ресурсов характеризуется рядом свойств и особенностей: специфическими субъектами, направленностью бюджетных потоков, потенциалом и интенсивностью межбюджетных связей, наличием той или иной причинной обусловленности трансфертов, признаками их повторяемости, воспроизводимости и замкнутости.

Рассмотрим необходимые условия существования эффективной бюджетной системы:

1. Четкая иерархия. Должна существовать иерархия уровней власти с четким разграничением полномочий, при котором каждый из уровней власти является независимым от других в пределах своих полномочий;

2. Субнациональная автономия. Должна соблюдаться высокая степень автономии региональных и местных властей в проведении экономической политики на вверенной им территории;

3. Единый рынок. Центральная власть должна обладать достаточными полномочиями для обеспечения единства экономического пространства страны, которое означает отсутствие административных и экономических барьеров на пути перетока товаров, капитала и рабочей силы в пределах страны;

4. «Жесткие бюджетные ограничения». Распределение доходов и заимствований между уровнями власти должно происходить в соответствии с жесткими бюджетными ограничениями;

5. Институциональная устойчивость. Центральное правительство не должно иметь возможности изменять распределение полномочий и ответственности ни в одностороннем порядке, ни под давлением субнациональных властей.

2. Состояние бюджетного федерализма в современной России

В существующей на данный момент в России системе бюджетного федерализма нарушаются большинство необходимых условий ее эффективного функционирования.

1. Нечеткая иерархия. Существующая система характеризуется недостаточно четким разграничением полномочий и ответственности между различными уровнями власти и неясностями относительно процедуры формирования местных органов власти.

Значительная часть государственной деятельности, включая всю социальную и экономическую политику, находится в сфере совместного ведения различных уровней власти без четкого разграничения обязанностей и полномочий каждого из уровней, а некоторые области деятельности, находящиеся в сфере ведения субнациональных властей, воспринимаются населением и представителями этих властей как находящиеся в ведении федеральных органов власти. В результате нарушается принцип четкого разделения полномочий и ответственности между различными уровнями власти.

Характерным примером являются нефинансируемые мандаты, то есть дополнительные расходы нижестоящих органов власти, возникающие в результате решений вышестоящих властей и не сопровождающиеся соответствующим увеличением доходов. Особую роль в расходах как региональных, так и местных властей играют федеральные мандаты на социальные выплаты и льготы отдельным категориям граждан. Подобные льготы и выплаты устанавливаются более чем 150 федеральными законодательными актами, 45 из которых приняты еще до 1992 года и до сих пор остаются в силе (наиболее ярким примером является постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 г. «О льготах квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселках»). При этом объемы федеральных мандатов заведомо не реалистичны. Для финансирования всего объема обязательств по федеральным мандатам требуется около 22% ВВП или 170% доходов консолидированного бюджета регионов. Средний уровень финансирования федеральных мандатов на уровне регионов составляет около 35%.

Существующее законодательство практически не ограничивает размеры населенного пункта, на территории которого образуется муниципалитет. В результате в некоторых регионах произошло формирование местного самоуправления по поселенческому типу, когда муниципалитеты формируются не только в границах районов и крупных городов, но и в границах сельских советов, состоящих из нескольких сельских поселений. Это приводит к возникновению огромного количества муниципальных образований (в Оренбургской области их число доходит до 578), а также к их значительной неоднородности по размеру и населению. В результате большинство местных органов власти оказываются практически не в состоянии осуществлять самостоятельную политику, и региональным органам власти приходится формировать промежуточные уровни власти и брать на себя часть полномочий местных властей.

Отсутствие субнациональной автономии. Региональные и местные власти по закону имеют достаточно ограниченные возможности по проведению самостоятельной экономической политики. Практически полное отсутствие самостоятельности при определении уровня налогообложения и налоговой базы на подведомственной им территории лишает субнациональные власти возможности использовать фискальные методы воздействия на экономику. В их руках остаются лишь возможности по формированию законодательной среды, выделению субсидий, развитию местной инфраструктуры. В результате как регионы, так и местные власти используют многочисленные неформальные методы проведения фискальной политики.

К числу неформальных методов проведения фискальной политики относятся использование денежных суррогатов, внебюджетных фондов, преднамеренных процедур банкротства, заключение сделок с предприятиями, влияние на фискальные органы, осуществляющие сбор налогов.

* Денежные суррогаты (векселя, зачеты, неплатежи, гарантии) позволяют решать проблему нехватки денежных средств, устанавливать прямой контроль над распределением ресурсов через выстраивание бартерных цепочек, понижать прозрачность финансовой деятельности, заключать индивидуальные налоговые договоренности с предприятиями.

* Средства во внебюджетные фонды поступают в виде «добровольных» пожертвований со стороны предприятий. Особенно сильно страдают от подобных поборов представители малого бизнеса. Такие методы воздействия на предприятия, как контроль над лицензированием и сертифицированием, проведением всевозможных административных инспекций, предоставлением коммунальных услуг, контроль над правоохранительными органами, могут использоваться региональными и местными властями для извлечения ренты, в частности, для принуждения к уплате взносов во внебюджетные фонды.

* Установление контроля над судами позволяет региональным властям осуществлять процедуры преднамеренного банкротства, которые становятся мощным оружием в их руках. Так, например, вступая в сговор с менеджерами предприятий, они могут инициировать процедуру банкротства с целью защиты предприятия от представителей федеральных властей и внешних инвесторов.

* Возможности по заключению индивидуальных налоговых договоренностей позволяют вступать в сделки с предприятиями, в соответствии с которыми органы власти предоставляют предприятиям явные и скрытые налоговые льготы взамен на предоставление таких услуг как строительство жилья, дорог, спортивных сооружений, благоустройство территории и т.д. Кроме того, большинство крупных промышленных предприятий продолжает финансировать такие унаследованные от советских времен объекты социальной инфраструктуры как больницы, детские сады, жилье.

* Влияние региональных властей на фискальные органы приводит к тому, что они уделяют значительно больше внимания сбору тех налогов, которые поступают целиком в региональные бюджеты, в ущерб другим видам налогов. Особенно явно это проявляется в тех случаях, когда различные уровни власти конкурируют за одну и ту же налоговую базу. В такой ситуации налоговые задолженности перед федеральными и местными властями оказываются существенно больше. Кроме того, это влияние иногда даже позволяет региональным властям получать доходы по налогам, которые в соответствии с законодательством должны поступать другим уровням власти.

3. Отсутствие единого рынка. На данный момент единого экономического пространства не существует как из-за наличия административных барьеров на пути перемещения товаров, так и из-за крайне низкой мобильности труда и капитала. Особенно остро стоит вопрос о наличии барьеров для перетока факторов производства, так как это препятствует перемещению ресурсов из регионов и секторов производств, где они используются менее эффективно, в те регионы и сектора производства, где они будут использоваться более эффективно, что, в свою очередь, тормозит развитие экономики в целом и способствует сохранению межрегионального неравенства. Многие регионы (например, Татарстан и Краснодарский край) стараются сделать свою экономику как можно менее зависимой от соседей, не используя свои сравнительные преимущества.

Несмотря на то, что законодательство запрещает регионам принимать какие-либо решения, ведущие к нарушению единого экономического пространства страны, руководство регионов постоянно нарушает эти требования. Наиболее распространенными нарушениями являются запрет на вывоз определенных продуктов из региона и введение региональных сертификационных марок, цена которых отличается в зависимости от того, произведен ли товар внутри или вне региона.

Более 40 регионов, в первую очередь зернопроизводящих, вводили те или иные ограничения на вывоз продовольствия. Волгоградская область, Краснодарский край, Ставропольский край, Ростовская область, Оренбург, Челябинская область, Алтайский край вводили прямой запрет на вывоз зерна за территорию региона и подключали правоохранительные органы к контролю над выполнением этих запретов. Помимо прямого запрета, региональные власти могут настолько затруднить оформление сопроводительных документов, необходимых для вывоза сельскохозяйственных продуктов, что их экспорт из региона становится невыгодным.

Кроме запрета на вывоз сельскохозяйственных продуктов, ряд регионов устанавливал ограничения на вывоз древесины. К числу таких регионов, как ни странно, относится и считающаяся во многих отношениях примером Новгородская область, где было запрещено перевозить лес по дорогам области, не получив соответствующего разрешения администрации района области, где он был заготовлен. Данный запрет был отменен лишь в начале 2001 года.

Помимо контроля над вывозом, многие регионы вводят ограничения на ввоз продукции из других регионов. Так, в Удмуртии ставка налога с продаж установлена в размере 4 процентов от суммы реализации товаров, выполненных работ и оказанных услуг. Согласно вступившему в действие с 1 января 2001 г. местному закону "Об особенностях взимания налога с продаж на территории Удмуртской Республики" продукция товаропроизводителей этого региона (за исключением алкоголя), а также все услуги, реализуемые на территории республики, этим налогом не облагаются. Он распространяется только на продукцию, завезенную из других регионов России, и импорт.

Многие регионы самостоятельно осуществляют маркирование продукции специальными голограммами, защищенными от подделок. При этом их стоимость, как правило, устанавливается неодинаковой в отношении товаров, произведенных в самом регионе, и товаров, поступающих из других регионов. Чаще всего подобная дискриминация касается алкогольной продукции. Так, в Саратовской области был введен специальный местный акцизный сбор на привозную водку. А администрация Великого Новгорода выпустила рекомендательное письмо, в котором настоятельно советовала предприятиям розничной торговли продавать алкогольную продукцию местного производства, зорко следя за тем, чтобы торговцы следовали их советам. Во многих регионах Поволжья фуры с водкой, идущие с юга, попросту разворачивались сотрудниками ГИБДД.

Кроме того, наблюдается крайне низкая мобильность факторов производства. В случае рынка капитала это происходит в основном за счет общей неразвитости финансовой инфраструктуры и проблем корпоративного управления, хотя важную роль играют и сознательные действия руководителей регионов. В случае рынка труда основными причинами являются административные барьеры, неразвитость рынка жилья, отсутствие информации. Кроме того, мобильность рабочей силы понижается за счет сознательных действий крупных предприятий. Многие из предприятий стараются уменьшить долю заработной платы, выдаваемой наличностью, предлагая взамен непосредственное предоставление социальных услуг. Это приводит к недостатку денежных средств на руках у работников предприятия, и, следовательно, делает переезд невозможным.

4. «Мягкие бюджетные ограничения». Мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей являются следствием отсутствия четких формальных правил определения размера средств, получаемых от вышестоящего бюджета, или их невыполнение. В таких условиях размеры этих средств во многом определяются переговорной силой нижестоящего уровня власти, которая увеличивается с ростом разрыва между расходными обязательствами и доходными возможностями. Основной причиной возникновения мягких бюджетных ограничений у регионов является неспособность федеральных властей брать на себя обязательства не предоставлять дополнительных трансфертов, которые серьезно воспринимались бы руководителями регионов. Региональные власти требуют выделения дополнительных трансфертов на финансирование расходов, на которые у них не хватает средств, несмотря на то, что эта нехватка может являться следствием их неэффективных действий. Местные органы власти используют те же приемы для получения дополнительных средств из регионального бюджета. При этом бюджетные ограничения местных властей являются еще менее жесткими, поскольку механизмы распределения средств между региональными и местными бюджетами являются еще менее прозрачными.

Одним из наиболее показательных примеров мягких бюджетных ограничений стала ситуация с задолженностью по заработной плате бюджетников в середине девяностых. Региональные власти сознательно накапливали такую задолженность, шантажируя центральное правительство массовым недовольством работников бюджетной сферы. В канун президентских выборов 1996 года федеральное правительство выделило регионам 19 миллиардов рублей (0.8% ВВП) на погашение задолженностей по заработной плате, что привело к практически полному исчезновению данного вида неплатежей. Но и после этого, вплоть до кризиса 1998 года, регионы продолжали накапливать подобные задолженности, регулярно получая от центрального правительства дополнительные трансферты на их погашение.

Еще одним ярким примером наличия мягких бюджетных ограничений была ситуация в Приморье, где региональные и местные органы власти постоянно тратили не по назначению средства, предназначенные на подготовку к отопительному сезону, после чего угроза энергетического кризиса вынуждала федеральные власти выделять им в экстренном порядке дополнительным средства.

Недостаточная четкость разделения доходов между регионами и муниципалитетами во многом связана с тем, что около 40% всех доходов местных органов власти составляют отчисления от регулирующих налогов. Распределение средств от этих налогов между муниципалитетами находится целиком на усмотрении региональных властей. Лишь несколько регионов (включая Нижегородскую, Новгородскую, Новосибирскую области) заключили (и выполнили) долгосрочные договоры о разделении доходов с местными властями. Единственным формальным ограничением при распределении средств между муниципалитетами является условие, что общая сумма средств, выделенных всем муниципалитетам данного региона, должна быть не ниже определенной доли от всех поступлений по данному налогу. В результате, мягкость бюджетных ограничений местных властей связана не только с возможностью получения дополнительных средств в случае финансовых затруднений, но и с опасностью экспроприации дополнительных доходов вышестоящими властями, что самым негативным образом сказывается на стимулах к проведению эффективной политики.

5. Институциональная неустойчивость. Опыт показывает, что сложившаяся в РФ федеральная система не обладает достаточной институциональной устойчивостью. Распределение обязанностей и полномочий между различными уровнями власти существенно изменялось в зависимости от конкретной политической и экономической ситуации, как под давлением центра, так и под давлением регионов19.

Как уже отмечалось выше, в течение девяностых годов под давлением регионов происходило изменение распределения обязанностей и полномочий между уровнями власти, приведшее к ослаблению центральной власти. В последнее время наблюдается обратная тенденция увеличения роли центральных властей и уменьшения влияния регионов. Основными шагами в этом направлении были изменения в работе верхней палаты парламента и учреждение федеральных округов. Первая из этих мер позволила снизить влияние губернаторов в сфере федерального законодательства, а вторая - в сфере исполнения этого самого законодательства. В обоих случаях наблюдается изменение распределения полномочий между уровнями власти за счет односторонних действий центральной власти.

Неэффективность существующей системы бюджетного федерализма приводит к тому, что Россия в полной мере столкнулась со всеми возможными проблемами, связанными с децентрализацией. К числу таких проблем относятся: утрата центральным правительством монополии на денежную эмиссию, рост бюрократизации, увеличение коррупции, нехватка человеческого капитала на местах, недостаточная прозрачность деятельности субнациональных властей, сложности налогового администрирования, рост неравенства между регионами.

1. Утрата центральным правительством монополии на денежную эмиссию. Децентрализация уменьшает возможности центрального правительства по проведению стабилизационной монетарной политики, в то время как у региональных властей отсутствуют необходимые стимулы для ее проведения, так как расходы по ее проведению целиком лежаться на них, в то время как дивиденды делятся между всеми регионами. Эта проблема стояла особенно остро в середине девяностых годов, когда широкое распространение получили всевозможные денежные суррогаты. Практически, выпуская всевозможные векселя и зачеты, субнациональные власти осуществляли денежную эмиссию. К настоящему времени эта проблема стоит не столь остро, хотя в руках субнациональных властей по прежнему остаются некоторые инструменты, позволяющие осуществлять скрытую денежную эмиссию.

2. Увеличение количества уровней власти - рост бюрократизации. Увеличение количества уровней власти привело к росту количества чиновников, регулирующих экономику, что, в свою очередь, привело к росту избыточного регулирования и связанной с ним коррупции. «Хуже монополии могут быть только две последовательные монополии».

3. Рост коррупции и «захвата» власти. Помимо роста коррупции, связанного с увеличением количества регулирующих органов (см. выше), происходит рост коррупции вследствие того, что на местном уровне чаще нарушается анонимность во взаимодействии власти и экономических агентов. Сложнее отказать в просьбе своему соседу или родственнику, чем незнакомому человеку. Кроме того, на местном уровне выше вероятность осуществления «захвата» власти локальными элитами. Проведенные исследования свидетельствуют о том, что уровень захвата власти в России находится на очень высоком уровне, определяя политику значительной части местных органов власти.

В декабре 1997 года Брянской Областной Думой был принят закон "О временном регулировании реализации алкогольной продукции...", в соответствии с которым оптовой поставкой любого алкоголя в область могли заниматься только аккредитованные для этого фирмы. Аккредитацию давала только специальная комиссия областной администрации. Условия аккредитации были очень жесткие - фирма должна уже проработать на алкогольном рынке не менее двух лет, иметь складские помещения не меньше определенной площади и т.д. Аккредитованная фирма имела право наклеивать на алкоголь новую специальную марку. Спиртное без этой марки подлежало уничтожению. Из всех действующих на алкогольном рынке фирм под эти условия попадала только одна, руководителями которой, по словам участников конфликта, были "лица, крайне дружественные местной власти". Другой пример - туристическая фирма «Кречет» на Камчатке, которая, благодаря своим тесным связям с местными властями, получила эксклюзивное право организовывать экскурсии в Долине Гейзеров. Монопольное положение крайне негативно отразилось на качестве предоставляемых этой фирмой услуг.

4. Недостаток человеческого капитала на местах. Центральная власть более привлекательна в плане карьеры, поскольку обычно предлагает бьльшие зарплаты и более заманчивые карьерные перспективы. Поэтому наиболее подготовленные кадры идут именно в центральное правительство, а местным властям просто не хватает человеческого капитала. Несмотря на высокий средний уровень образования в целом по стране, практически все квалифицированные специалисты работают в крупных городах. Кроме того, уровень специалистов в области финансов остается достаточно низким в среднем по стране. Свою лепту вносит и отсутствие сильных партий, которые могли бы предложить достаточно заманчивые карьерные перспективы представителям местных властей (как это происходит, например, в США).

5. Недостаточная прозрачность деятельности местных властей. Местные власти обычно с меньшей охотой, чем центральные, публикуют данные о своей деятельности. Ни региональные, ни местные власти не считают себя обязанными отчитываться о проделанной работе перед избирателями, а средства массовой информации находятся под их же контролем. Эта проблема может быть решена как с помощью прямого давления из центра, так и за счет растущей потребности местных властей в привлечении внешних инвестиций.

Исследования электоральных циклов в России подтверждают разрыв между реальными результатами деятельности региональных и местных органов власти и представлениями о них у избирателей. В большинстве стран для того, чтобы повысить качество своей работы в глазах избирателей, органы власти увеличивают расходы на предоставления общественных благ при приближении выборов. В России же, наоборот, в год перед выборами наблюдается сокращение предоставления общественных благ, поскольку финансовые средства бюджета используются на подкуп средств массовой информации и создание «виртуальных» общественных благ.

6. Сложности налогового администрирования. Фискальная децентрализация приводит к тому, что агентства по сбору налогов начинают уделять больше внимания тем налогам, которые идут в бюджет того уровня власти, которому они непосредственно подчинены или от которого реально зависят, в ущерб другим налогам. Существующая на данный момент система сбора налогов делает упор на сбор налогов, поступающих преимущественно в региональные бюджеты, в ущерб другим видам налогов.

Сбор всех налогов, за исключением таможенных платежей, осуществляет Государственная налоговая служба. Официально чиновники ГНС подчиняются исключительно федеральным властям. Однако работники региональных отделений ГНС изначально отбирались из числа чиновников региональной администрации. Из-за недостаточного финансирования, отсутствия карьерных перспектив и территориальной ротации реально они попадают в зависимость от региональных властей.24 В результате они уделяют значительно большее внимание сбору тех налогов, доходы от которых идут преимущественно в региональные бюджеты и умудряются даже зачислять в региональные бюджеты средства от налогов, которые по закону должны зачисляться целиком в местные бюджеты. Так, например, данные 1999 года свидетельствуют о том, что региональные бюджеты получали доходы по налогу с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, которые в соответствии с законодательством должны полностью перечисляться в местные бюджеты.

7. Рост неравенства между регионами и тенденция к сепаратизму (особенно при наличии неравномерного распределения природных ресурсов). Децентрализация налоговых ресурсов привела к уменьшению ресурсов центрального правительства, направляемых на выравнивание доходов местных бюджетов, что послужило причиной роста неравенства между регионами, негативно отразившегося на развитии всей страны в целом. Проблема регионального сепаратизма стояла особенно остро в девяностые годы, когда регионы, богатые ресурсами, старались оставить себе как можно большую часть доходов, полученных за счет этих ресурсов. На данный момент угроза выхода из состава страны даже наиболее обеспеченных регионов практически отсутствует, что, однако, не исключает возможность ее появления в будущем. В настоящее время большее значение приобретает рост неравенства между регионами и муниципалитетами.

Исследования показывают, что рост фискальной децентрализации в России приводит к росту неравенства между муниципалитетами. Причем это происходит в основном за счет того, что бедные муниципалитеты становятся еще беднее. Одной из основных причин роста неравенства является отсутствие развитых рынков капитала, способствующих перетоку ресурсов из муниципалитета в муниципалитет. Рост межрегионального неравенства опасен не только в связи с проблемой социальной справедливости - высокий уровень неравенства между регионами отрицательно сказывается на экономическом развитии страны в целом.

Неэффективность существующей системы бюджетного федерализма приводит к тому, что Россия не только испытывает на себе все отрицательные последствия децентрализации, но и не использует ее потенциальные положительные стороны, к которым относятся гибкость, конкуренция между юрисдикциями, возможности проведения экономических экспериментов, большая политическая ответственность субнациональных властей, взаимное ограничение различных уровней власти.

1. Гибкость. Субнациональные власти лучше информированы относительно того, какие бюджетные услуги и каким способом следует предоставлять на вверенной им территории. Кроме того, при наличии соответствующих экономических и политических стимулов, они способны быстрее адаптироваться к меняющимся нуждам населения, однако, отсутствие экономических и политических стимулов, а также низкая самостоятельность местных органов власти не дает возможности в полной мере использовать данное преимущество.

В сложившейся на данный момент ситуации у местных органов власти нет стимулов к проведению более эффективной политики на вверенной им территории. Любые усилия, направленные на повышение эффективности экономики, приводят к тому, что все издержки ложатся на местные власти, в то время как получаемые выгоды практически полностью экспроприируются региональными властями. Проведенные исследования показывают, что из одного рубля дополнительных налоговых доходов, полученных местными властями, девяносто копеек изымается в вышестоящий бюджет.

Отсутствие политических стимулов связано с тем, что не существует развитой партийной системы, при которой у представителей местных властей появляются перспективы карьерного роста, связанного с эффективностью их работы.

2. Конкуренция между юрисдикциями. Это преимущество децентрализации может быть реализовано только при строгом соблюдении экономического единства страны, так как конкуренции имеет место только при высокой мобильности капитала и рабочей силы. Как уже указывалось выше, единое экономическое пространство страны на данный момент отсутствует. Низкая мобильность труда и капитала существенно ослабляет конкуренцию между юрисдикциями, нивелируя данное преимущество децентрализации.

3. Возможность проведения экономических экспериментов. При проведении реформ, отсутствие информации о том, какие именно действия органов власти являются оптимальными, делает возможность проведения локальных экспериментов крайне важными. Цена в случае неудачи не столь большая, а положительный опыт может быть заимствован другими регионами. Подобная практика часто использовалась в Китае. Указанное выше отсутствие у субнациональных властей стимулов к проведению каких-либо реформ не позволяет в полной мере использовать данное преимущество децентрализации.

Однако существуют свидетельства того, что некоторые руководители регионов хотят использовать опыт своих коллег в проведении реформ. Так, губернатор Псковской области Евгений Михайлов указывал на то, что одним из основных достоинств межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия «Северо-запад» является возможность обмена информацией и опытом между руководителями регионов. В частности, он говорил о том, что использует в своей работе опыт своего коллеги Михаила Прусака, добившегося значительных успехов в развитии экономики Новгородской области.

4. Большая политическая ответственность субнациональных властей при обеспечении прозрачности их деятельности. Местные власти «ближе к народу». Население более отчетливо видит результаты работы местных органов власти, что увеличивает зависимость между хорошей работой на своем посту и вероятностью быть избранным. Однако для этого необходимо знать, кто и что именно сделал, т.е. должна быть обеспечена прозрачность деятельности местных органов власти и четкое разграничение полномочий, известное населению. На данный момент, политическая ответственность региональных и местных властей крайне низка из-за недостаточной прозрачности их деятельности. Если на федеральном уровне наблюдается достаточно большое количество независимых средств массовой информации, то на региональном и местном уровне они чаще всего находятся под контролем властей, что не позволяет избирателям получать объективную информацию о результатах деятельности органов власти.

5. Взаимное ограничение различных уровней власти (механизм "сдержек и противовесов"). Конфликт интересов различных уровней власти может ограничить рентоориентированное поведение как субнациональных, так и центральных органов власти. Однако для этого необходимо наличие соответствующих институтов, так как в противном случае может наблюдаться противоположный эффект, приводящий к росту рентоориентированного поведения из-за наличия сговора или, наоборот, отсутствия координации между уровнями власти. В России соответствующие институты развиты достаточно слабо. Как следствие, несмотря на то, что в определенной степени конфликты интересов действительно ограничивают деятельность различных уровней власти, направленную на извлечение ренты, гораздо более актуальной является проблема роста рентоориентированного поведения из-за отсутствия координации между уровнями власти. При извлечении ренты, каждый из уровней учитывает негативный эффект подобной деятельности на экономику и ограничивает себя (чтобы не заморить до смерти дойную корову). Недостаток координации приводит к тому, что каждый из уровней власти не учитывает в полной мере негативное влияние рентоориентированного поведения всех уровней, что ведет к большему давлению на экономику, чем в случае наличия договоренности между ними.

Кроме того, в России практически отсутствует механизм сдержек и противовесов за счет конфликта интересов различных ветвей власти, поскольку и законодательная, и судебная власти, и средства массовой информации находятся в значительной степени под контролем исполнительной власти (или «захвачены» теми же людьми, что и исполнительная власть).

3. Практическое задание

бюджетный фискальный политика расход

Руководствуясь законом о федеральном бюджете на текущий год, проанализируйте структуру расходов федерального бюджета РФ в разрезе разделов функциональной классификации расходов.

Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации - это группировка расходов бюджетов всех уровней, отражающая направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства и решение вопросов местного значения. Иными словами, функциональная классификация распределяет расходы бюджета по отраслям деятельности и звеньям управления.

Первым уровнем функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации являются разделы, определяющие расходование бюджетных средств на выполнение функций государства.

Вторым уровнем функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации являются подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов.

Классификация целевых статей расходов федерального бюджета образует третий уровень функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и отражает финансирование расходов федерального бюджета по конкретным направлениям деятельности в пределах подразделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Четвертый уровень функциональной классификации детализирует направления финансирования расходов бюджета по целевым статьям.

Бюджетная классификация Российской Федерации подразделяет бюджетные расходы на 11 функциональных разделов:

общегосударственные вопросы,

национальная оборона,

национальная безопасность и правоохранительная деятельность,

национальная экономика,

жилищно-коммунальное хозяйство,

охрана окружающей среды,

образование,

культура, кинематография и средства массовой информации,

здравоохранение и спорт,

социальная политика,

межбюджетные трансферты.

В зависимости от приоритетности развития той или иной области экономики эти функциональные разделы делятся на 82 подраздела.

Таблица 1 - Распределение расходов федерального бюджета в 2007 г. по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации

Из таблицы видно, что самая большая доля бюджета приходится на межбюджетные трансферты. На втором месте по величине доли находится раздел «Общегосударственные вопросы». Раздел «Жилищно-коммунальное хозяйство», как и обещал Президент, существенно увеличился по сравнению с прошлым годом, и уже больше разделов «Образование» и «Здравоохранение и спорт».

Заключение