Диверсифікація джерел формування місцевих бюджетів розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДИВЕРСИФІКАЦІЯ ДЖЕРЕЛ ФОРМУВАННЯ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ РОЗВИТКУ

В.В. Кулешір

Зменшення бюджетного фінансування в умовах кризи веде за собою загострення вже традиційних для місцевого господарства проблем, пов'язаних зі зношеністю міської інфраструктури, зростанням заборгованості за комунальні послуги та незадовільним фінансовим станом підприємств комунальної сфери.

В ситуації, коли місцеві органи влади відчувають гострий дефіцит коштів, бюджети розвитку міст фактично не наповнюються, а на фінансових ринках проблематично залучити кредити чи розмістити муніципальні облігації через високі відсоткові ставки, під великим питанням залишається реалізація нових інфраструктурних проектів.

Тому, в умовах обмеженого фінансування з боку державного бюджету, перед місцевими бюджетами постає задача пошуку альтернативних джерел фінансування. Отже, питання диверсифікації джерел формування місцевих бюджетів є актуальними і потребують подальшого вдосконалення для вирішення низки проблем, які пов'язані з невідповідністю між функціями і повноваженнями місцевого самоврядування та ресурсами, необхідними для їх виконання; обмеженістю власних коштів, значною централізацією в управлінні міжбюджетними відносинами.

Доходи місцевих бюджетів були предметом дослідження провідних вітчизняних та іноземних науковців. У працях вітчизняних науковців, зокрема О. Василика,

Н. Винниченко, М. Гапонюка, Л. Петкова знайшли відображення шляхи розвитку боргових інструментів залучення коштів до місцевих бюджетів. О. Диба, Є. Матвіїшин, В. Кравченко досліджували питання менеджменту фінансовими ресурсами місцевих бюджетів розвитку. Але у роботах перелічених вчених відсутня єдина думка щодо основних причин недостатньої активності на ринку України муніципальних облігацій та прямих запозичень як інструменту поповнення місцевих бюджетів.

Структура надходжень та видатків бюджетів розвитку місцевих бюджетів згідно ст. 71 Бюджетного Кодексу України представлена в табл. 1.

Таблиця 1. Структура доходів і видатків місцевих бюджетів розвитку І № І Доходи І Видатки

Складено автором на основі [1, с. 26].

Отже, традиційні джерела фінансування місцевих проектів розвитку можна поділити на боргові (випуски облігацій муніципальних запозичень чи залучення кредитних ресурсів) та неборгові (кошти місцевих бюджетів і цільові трансферти містам з державного бюджету). На сьогоднішній момент у наукових працях досліджуються в основному питання наповнення місцевих бюджетів, у тому числі бюджетів розвитку, за рахунок податкових джерел, у той час як можливість застосування неподаткових, зокрема, боргових інструментів, вивчена недостатньо.

Основними цілями даної статті є аналіз проблем сучасного стану фінансування місцевих бюджетів розвитку, знаходження їх оптимальної структури, пошуку нових неподаткових джерел їх наповнення та ефективний менеджмент формування місцевих бюджетів розвитку.

У більшості міських бюджетів України поточні витрати становлять понад 90%, у той час як інвестиційна складова залишається на низькому рівні. І це в той час, коли комунальна інфраструктура, що становить чверть основних фондів економіки, зношена більш ніж на 60% [2, с. 239]. Кількість техногенних аварій в Україні за останні 10 років виросла в 5 разів. Близько 90% доріг загального користування є дорогами місцевого значення. При цьому, 70% автодоріг мають потребу в капітальному ремонті. Відповідно до розрахунків Всесвітнього Банку, у наступні 10 років місцева інфраструктура України вимагає інвестицій 29 млрд. дол. США [3].

Постійне фінансування соціальних витрат та ігнорування значенням капітальних інвестицій на місцях - це безперспективний шлях, оскільки капітальні інвестиції на місцевому рівні дають мультиплікативний ефект розвитку реального сектора економіки. А саме розвиток реального сектора економіки веде до зростання надходжень до бюджету, що в свою чергу веде до збільшення соціальних видатків.

Одним з інструментів активізації інвестиційних проектів місцевих органів влади є місцеві бюджети розвитку. На сьогодні існує декілька підходів до розуміння сутності бюджету розвитку. У роботі [1] автор під бюджетом розвитку розуміє складову частину спеціального фонду місцевих бюджетів, у якому зосереджуються бюджетні ресурси, призначені для проведення інвестиційної та інноваційної діяльності. У закордонній практиці під бюджетом розвитку розуміють складову частину державного бюджету, що формується в складі його капітальних витрат і використовується для кредитування, інвестування та гарантійного забезпечення інвестиційних проектів [3].

Отже, бюджет розвитку - це частина бюджету органів державної влади чи місцевого самоврядування будь-якого рівня, яка призначена для фінансування інноваційної й інвестиційної діяльності і пов'язана з капітальними вкладеннями як у виробничу, так і в невиробничу сфери, й іншими витратами по розширеному відтворенню з метою соціально-економічного розвитку як країни, так і її окремих територіальних утворень, а також витратами по відновленню навколишнього середовища. Як вже зазначалось, інвестиційна складова місцевих бюджетів на сьогоднішній день в Україні є вкрай низькою. Проаналізуємо темпи зростання доходів місцевих бюджетів в Україні за період 2005-2010 рр. (рис. 1).

Рис. 1. Динаміка темпу зростання доходів місцевих бюджетів за січень-грудень 2005-2010 рр., % (джерело: [4])

Як видно з рис. 1, найбільшими темпи зростання даних доходів були у 2007 р. (146,4%) порівняно з 2006 р., а найбільше зниження спостерігалось у 2009 р. (96,2% порівняно з 2008 р.). Це пояснюється тим, що у період світової фінансово-економічної кризи відбулось суттєве падіння ВВП, і, як наслідок, зменшення надходжень до бюджетів всіх рівнів, у тому числі і до місцевих бюджетів. Цей факт наочно засвідчив, що поряд з неборговими інструментами (податкові джерела місцевих бюджетів і цільові трансферти містам з державного бюджету), варто розвивати також боргові інструменти залучення коштів.

В цьому контексті варто проаналізувати структуру доходів місцевих бюджетів України (рис. 2).

З рис. 2 видно, що основу в структурі доходів місцевих бюджетів займають податкові надходження, причому їх частка постійно зростає: з 77,8% у 2005 р. до 83,9% у р. Натомість частка доходів, які входять до бюджетів розвитку, постійно знижується. Зокрема, частка доходів від цільових фондів за аналізований період зменшилась з 6,9 до 3,2%, а частка доходів від операцій з капіталом з 3,7 до 2,0%. Отже в умовах бюджетного дефіциту складається ситуація, коли основними джерелами наповнення бюджетів розвитку є податкові надходження, у той час коли частка доходів від операцій з капіталом та боргових джерел знижується.

? Доходи від операцій з капіталом Податкові надходження

? Неподаткові надходження Цільові фонди

Рис. 2. Динаміка структури надходжень до місцевих бюджетів за період 2005-2010рр. (джерело: [4])

Оскільки основним джерелом надходжень до місцевих бюджетів є податкові надходження, то варто проаналізувати їх структуру (рис. 3).

Рис. 3. Динаміка структури податкових надходжень до місцевих бюджетів за період 2005-2010 рр. (джерело: [4])

Податок з доходів фізичних осіб є основним джерелом податкових надходжень до місцевих бюджетів і його частка складає близько 75%, у той час як єдиний податок, що є одним з формоутворюючих джерел місцевих бюджетів розвитку, займає незначну частину. Єдиний податок був включений до джерел місцевих бюджетів розвитку тільки з 2010 року завдяки Бюджетному кодексу України, проте його частка у доходах місцевих бюджетів зменшується з 5,8% у 2005 р. до 2,8% у 2010 р.

Якщо проаналізувати інвестиційну спрямованість видатків місцевих бюджетів (рис. 4), то можна констатувати, що основною статтею витрат є соціальні видатки (охорона здоров'я, духовний та фізичний розвиток, освіта, соціальний захист та соціальне забезпечення тощо). Причому за період 2005-2010рр. частка соціальних видатків у видатках місцевих бюджетів зросла на 9,1%, натомість на такий самий відсоток зменшились видатки на розвиток економічної діяльності, ЖКГ тощо. Тобто через популізм та відсутність стратегічного бачення розвитку країни на місцях, інвестиційна спрямованість місцевих бюджетів знижується і становить близько 10% видатків місцевих бюджетів.

Частка,%

Рис. 4. Динаміка структури видатків місцевих бюджетів за період 2005-2010рр. (джерело: [2])

До основних причин такої ситуації треба віднести:

- низька дохідна автономія. Відповідно до розрахунків Асоціації міст в 2010 р. недофінансування видатків на місцевому рівні склало 12,1 млрд. грн [4]. Питома вага власних доходів у доходах місцевих бюджетів в 2006-2010 рр. становила 10-13% і має тенденцію до скорочення. Відсутність дохідної автономії, недостача ресурсів на делеговані повноваження знижують відповідальність місцевої влади за якість послуг, що надаються;

- обмеженість у доступі до запозичень. Чинне законодавство майже унеможливлює використання запозичень для інвестицій на місцях;

- нечіткий розподіл і нестача повноважень. У Бюджетному кодексі видаткові повноваження розподілені як відповідальність за фінансування бюджетних установ по типу, а не по суспільних функціях. Формування бюджетів на рівні установ засновано на секторних нормативах. Таким чином, органи місцевого самоврядування дублюють повноваження й обмежені в можливостях оптимізувати ресурси;

- недоліки контролю за витрачанням коштів на місцях. На місцевому рівні дефакто відсутній внутрішній і зовнішній аудит.

З метою диверсифікації шляхів наповнення місцевих бюджетів розвитку варто звернути увагу на боргові неподаткові інструменти. У всьому світі використання боргових інструментів, таких як місцеві муніципальні позики та прямі залучення кредитних ресурсів для реалізації інвестиційної стратегії розвитку на місцях набули широкого поширення. Адже місцеві органи влади мають високий кредитний рейтинг, оскільки їх зобов'язання опосередковано гарантуються державою через надання міжбюджетних трансфертів та субвенції з державного бюджету.

Муніципальний борг складається із сукупності боргових зобов'язань муніципалітетів. Він забезпечується муніципальним майном.

Боргові зобов'язання місцевих органів влади існують у формі [5, с. 56]:

1) кредитних угод і договорів, укладених місцевою радою;

2) позик муніципалітетів, здійснюваних шляхом випуску цінних паперів від імені муніципалітетів;

3) договорів про надання муніципальних гарантій, договорів поруки місцевих рад по забезпеченню виконання зобов'язань третіми особами;

4) боргових зобов'язань юридичних осіб, переоформлених у муніципальний борг на основі правових актів органів місцевого самоврядування.

Але, відповідно до вітчизняного законодавства, центральні органи влади, погодивши на першому етапі рішення муніципалітету про залучення позики, згодом не несуть відповідальності у випадку недотримання органами місцевого самоврядування зобов'язань по боргових платежах. Система мір по захисту інтересів інвесторів, що вкладають кошти в муніципальні позики, зводиться до законодавчих обмежень на здійснення позик у місцеві бюджети й перевірки відповідності рішень міських рад про плановані запозичення діючим нормам закону.

Діючою нормативною базою, що регулює фінансово-кредитні відносини органів місцевого самоврядування в Україні (Бюджетним кодексом України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", Постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку здійснення запозичень у місцеві бюджети"), установлений ряд обмежень на здійснення запозичень органами місцевого самоврядування. Насамперед, обмеження накладені на права по залученню позикових коштів: позики можуть здійснювати винятково міські ради й Верховна рада Автономної республіки Крим, а на зовнішній ринок можуть виходити лише міста, чисельність населення яких перевищує 800 тис. чоловік. Існує також обмеження, що встановлює граничний обсяг коштів на обслуговування боргу (не більше 10% видатків загального фонду бюджету міста-позичальника), і на здійснення нових запозичень міською радою, що порушила графіки платежів по боргу.

При цьому українським законодавством не встановлений граничний обсяг муніципального боргу, а міра відповідальності міст у випадку порушення зобов'язань (п'ятирічна заборона на здійснення запозичень) не є досить серйозним стимулом для мобілізації зусиль для погашень муніципального боргу. Це може привести до неконтрольованого росту муніципальних боргів, а також не виключає можливість відмови нових міських влад (після проведення чергових виборів у місцеву раду) платити по боргах попередників.

Отже, у випадку виникнення кризової ситуації місто самостійно вирішує питання розрахунку по боргах. В умовах, коли більша частина доходів місцевих бюджетів направляється на виконання соціальних зобов'язань, делегованих державою органу місцевого самоврядування, у кризовій ситуації буде вкрай важко знайти додаткові ресурси й самостійно вирішити проблему погашення боргу.

Крім прямих запозичень ефективним може бути залучення фінансових ресурсів у місцеві бюджети розвитку шляхом випуску позикових фінансових інструментів, що дозволяє місцевій владі фінансувати різноманітні дорогі проекти, включаючи будівництво й утримання доріг, шкіл, економічний розвиток регіону. Муніципальні облігації - це один з можливих позикових інструментів, за допомогою яких місцеві влади можуть фінансувати такі проекти. Облігації не тільки приносять необхідні кошти за низьким відсотком, але й дозволяють розтягувати погашення боргу на весь строк функціонування створюваних споруд.

Муніципальна облігація - це цінний папір з фіксованим доходом, що представляє собою договір між позичальником (муніципалітетом) і кредитором [6, с. 34]. На облігації вказується джерело коштів, за рахунок яких вона буде погашатися, ставка відсотка, дата погашення й розмір боргу, що доводиться на неї (номінал). На відміну від власників акцій, які беруть участь у власності на підприємство, що випустило акції, власники облігацій є стосовно емітента всього лише кредиторами, тобто прав власності на муніципальне майно з покупкою облігації не набувають. Покупка муніципальних облігацій традиційно вважається досить привабливим вкладенням грошей, оскільки такі папери надійні, а доходи, які по них виплачуються, не обкладаються податком.

Муніципальні облігації володіють і іншими перевагами, у тому числі:

- багатий вибір: муніципальних облігацій багато, і завжди можна підібрати те, що потрібно конкретному інвесторові - за ступенем надійності, географічно, за ставкою відсотка й графіком погашення;

- їх можна використовувати як заставу: муніципальні облігації відмінно підходять на цю роль і як забезпечення під одержання кредиту котируються вище, ніж акції або облігації корпорацій;

- з ними просто працювати: хоча сам ринок муніципальних облігацій досить складний, володіти або розпоряджатися ними досить просто. Купони виплачуються два рази на рік, і ведення обліку виплачених купонів цілком адекватно відображає адміністративні або накладні видатки;

- їх легко продати: муніципальні облігації досить ліквідні й попит на них на вторинному ринку завжди високий.

Випуск муніципальних облігацій як довгострокового позикового інструмента має досить давню стабільну історію. Наприкінці 1950-х і в 1960-х роках надходження від розміщення облігацій і інших довгострокових позикових інструментів давали приблизно 50% коштів, необхідних для фінансування штатних і муніципальних програм перспективного розвитку (програм капітального будівництва) в США. Наприкінці 1970-х років ця частка в середньому становила приблизно 60% [3].

У світовій практиці існує три основних способи розміщення муніципальних облігацій серед інвесторів на первинному ринку: за конкурсом, через договірний продаж і приватне розміщення.

Розміщення облігацій за конкурсом - це своєрідний аукціон, що проводиться серед андерайтерів (банків або інших кредитно-фінансових установ, які хотіли б взяти на себе розміщення облігацій). Переможцем конкурсу вважається той андерайтер або синдикат андерайтерів, що запропонує розмістити весь випуск на умовах емітента за найнижчою для емітента вартістю.

При розміщенні облігацій через договірний продаж емітент може вибрати одного андерайтера, з яким і обговорить всі умови емісії - умови продажу, відсоток, структуру погашення, і питання про гарантії. Таким чином, при договірному продажі умови емісії визначаються в процесі переговорів з андерайтером, а не заздалегідь, як це буває при конкурсному продажі. Найчастіше через договірні продажі розміщають дохідні облігації.

Третя можливість - це приватне розміщення, коли емітент сам продає облігації інвесторам, обходячись без допомоги андерайтера або при мінімальному сприянні з його боку. Інвесторами при цьому переважно виступають місцеві банки.

Основною проблемою, на яку варто звернути увагу при оцінці ймовірності повернення коштів по незабезпечених боргових зобов'язаннях, є відсутність стабільних джерел погашення міських боргів. На сьогодні джерелом погашення прямого муніципального боргу є доходи бюджету розвитку, які в основному формуються за рахунок продажу землі й комунального майна, а також коштів, переданих із загального фонду бюджету міста. Всі перераховані джерела надходжень, як правило, непостійні. Ускладнює процес їхнього прогнозування також відсутність належної облікової політики й статистичної звітності на місцевому рівні.

Наявність у муніципальної позики забезпечення у вигляді комунального майна, землі або майбутніх надходжень місцевого бюджету дає кредиторові додаткові гарантії виконання муніципалітетом своїх зобов'язань, але не рятує від труднощів при здійсненні стягнення на вказану комунальну власність у випадку відмови міста здійснювати розрахунки за позикою.

Важливим питанням є не тільки диверсифікація джерел формування місцевих бюджетів розвитку, але й ефективне управління залученням кредитних ресурсів [7, с. 60]. До сфери управління муніципальним боргом відносяться питання обліку боргових зобов'язань, визначення обсягів і умов залучення позикових коштів, з погляду забезпечення оптимальної структури боргу й мінімізації видатків на його обслуговування, підтримки економічно безпечного рівня боргового навантаження, забезпечення рівномірного графіка виплат по боргу.

Основні напрями диверсифікації та зміцнення фінансування місцевих бюджетів розвитку були проголошені в ході круглого столу "Місцеві бюджети: реалії та перспективи" , проведеного 17 квітня 2011 року за ініціативою Комітету Верховної Ради України з питань бюджету [2]. Зокрема, необхідно зараховувати до них:

- частину податку на прибуток підприємств (крім податку на прибуток підприємств і фінансових установ комунальної власності) відповідно до додаткових ставок такого податку з наданням права Верховній Раді Автономної Республіки Крим, обласним, районним та міським (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) радам встановлювати їх у законодавчо визначених розмірах;

- надходження від орендної плати за користування майновим комплексом та іншим майном, що перебуває у комунальній власності;

- плату за розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів;

- податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки (при цьому необхідно розглянути можливість розширення бази оподаткування такого майна);

- унормування питання зарахування до бюджету розвитку коштів, отриманих відповідно ст. 40 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" як пайова участь у розвитку інфраструктури населеного пункту - потребує внесення змін до Бюджетного кодексу України;

- удосконалення вимог щодо здійснення місцевих запозичень та надання місцевих гарантій, зокрема, розширення переліку міст, що можуть здійснювати зовнішні запозичення, збільшення розміру обмеження обсягу місцевого та гарантованого боргу, доповнення переліку витрат бюджету розвитку наданням кредитів суб'єктам господарювання з метою виконання гарантійних зобов'язань - потребує внесення змін до Бюджетного кодексу України;

- упорядкування системи надання, розподілу та використання субвенцій на виконання інвестиційних програм (проектів) через встановлення прозорих і чітких критеріїв їх розподілу, спрямування субвенцій на пріоритетні напрями соціально-економічного розвитку регіону, запровадження стандартних процедур конкурсного відбору проектів, що мають реалізовуватися за рахунок таких коштів, реалізацію органами місцевого самоврядування права розподілу субвенцій за об'єктами відповідно до частини п'ятої статті 71 Бюджетного кодексу України;

- створення умов для розробки, супроводження та реалізації місцевих інвестиційних програм (насамперед, щодо підготовки відповідного кадрового потенціалу органів місцевого самоврядування), а також для залучення коштів інвесторів на умовах державно-приватного партнерства та співпраці з міжнародними фінансовими установами з метою модернізації та розвитку житлово-комунального господарства [8, c. 106].

Висновки. Отже, проведений в статті аналіз показав, що в Україні фінансування місцевих бюджетів розвитку відбувається, в основному, за рахунок податкових джерел. Частка бюджетів розвитку у загальній структурі доходів місцевих бюджетів становить близько 10%, у той час як на фінансування соціальних видатків витрачається близько 80% всіх коштів. Фінансово-економічна криза розкрила проблемність формування місцевих бюджетів розвитку в основному за рахунок податкових джерел і змусила місцеві органи влади все ширше використовувати боргові інструменти. На сьогоднішній день в Україні існує ряд нормативно-правових перешкод для розвитку ринку місцевих боргових інструментів. Зокрема держава повинна стати гарантом повернення місцевих позик та активно виходити на місцевий ринок запозичень. Для ефективного використання боргових фінансових інструментів варто суттєво удосконалити менеджмент фінансових потоків та стимулювати зацікавленість місцевих органів влади в більш ефективній реалізації інвестиційних проектів.

фінансування місцевий бюджет розвиток

Бібліографічні посилання і примітки

1. Винниченко Н.В. Місцеві бюджети розвитку в системі інвестиційного забезпечення соціальної сфери: дис. канд. екон. наук: 08.00.08 / Н.В. Винниченко / Укр. акад. банківської справи НБУ. - Суми, 2008. - 237 с.

2. Офіційний сайт Міністерства фінансів України [Електронний ресурс]. -

3. Офіційний сайт Світового банку

4. Офіційний сайт Асоціації міст України [Електронний ресурс].

5. Матвіїшин Є.Г. Інвестиційний менеджмент у муніципалітетах / Є.Г. Матвіїшин, М.А. Артеменко / Львівський регіональний ін-т держ. управління Української академії держ. управління при Президентові України. - Львів: ЛРІДУ УАДУ, 2003. - 169 с.

6. Кравченко В.В. Основи муніципального менеджменту: навч. посіб. / В.В. Кравченко; под ред. В.В. Кравченко / Товариство науковців із сприяння муніципальній реформі, Асоціація міст України, Інститут економіки та права "КРОК". - К.: Атіка-Н, 2003. - 303 с.

7. Диба О.М. Механізм залучення зовнішніх ресурсів формування інвестиційного потенціалу місцевих бюджетів / О.М. Диба, В.В. Крук // Ефективна економіка. - 2009. - №10. -

С. 54-63.

8. Петкова Л.О. Муніципальні інвестиції та кредити / Л.О. Петкова, В.В. Проскурін. - К., 2006. -158 с.

9. Гапонюк М.А. Окремі аспекти боргової політики органів місцевого самоврядування в Україні / М.А. Гапонюк // Ефективна економіка. - 2009. - №12. - С. 234-244.

Размещено на Allbest.ru