Історичні етапи становлення інституту місцевих запозичень в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Історичні етапи становлення інституту місцевих запозичень в Україні

О. Духовна

За інформацією Міністерства фінансів України, за останні роки до місцевих запозичень вдалися більше 25 міст України. Важко заперечувати той факт, що український ринок місцевих запозичень має чимало недоліків. Разом з тим, таких недоліків можна було б уникнути за умови вивчення історичного досвіду здійснення місцевих запозичень та використання позитивних напрацювань минулого при розробці проектів нормативно-правових актів, необхідних для удосконалення правового регулювання здійснення запозичень до місцевих бюджетів.

Недостатньо дослідженим на теперішній час залишається, зокрема, питання історичної еволюції інституту місцевих запозичень в Україні, а, разом з цим, і виокремлення етапів становлення та розвитку запозичень до бюджетів органів місцевого самоврядування. У зв'язку з цим, пропонуємо власне бачення періодизації зародження, становлення та розвитку інституту місцевих запозичень, та характеристику кожного етапу.

На нашу думку, варто виокремити такі етапи становлення інституту місцевих запозичень в Україні:

І етап (VII ст. - початок XIX ст.) - етап зародження уявлення про місцеві запозичення та їх становлення, що відбувається в контексті формування основ кредитної справи.

Підвалини кредитного забезпечення управлінських і ділових відносин, закладені славетним правником Київської Русі Ярославом Мудрим, отримали свій історичний розвиток не тільки на українських землях, а й у європейських державах, між окремими людьми, торговими і кредитними утвореннями, на державному, і навіть міждержавному рівнях [6, С. 75].

З розвитком суспільних відносин розвивалася й кредитна справа, зокрема, запозичення через випуск облігаційних позик на державному та місцевому рівнях. Першу згадку про облігацію як письмове зобов'язання зустрічаємо в "Облігаційному праві" [6, С. 75] Харонда із Катани на Сицилії (VII ст. до н.е.), який включив його до загального законодавства країни і, таким чином, доповнив свого сучасника Залєвка з італійських Локрів, що вважається найпершим законодавцем в історії людства. Відтоді процеси обігу грошей через їх позичання стали об'єктом предметно-практичної діяльності людей, та постійно вдосконалюючись, призвели до формування основ кредитної справи [6, С. 75 - 76].

Розвиток інституту місцевих запозичення у вказаний період також відбувався у нерозривному зв'язку з процесом виникнення і розвитку місцевого самоврядування, початкові форми якого пов'язують з формуванням основ магдебурзького права, що виникло у XIII ст. в німецькому місті Магдебург. Джерелами цього права були привілеї, надані міській владі, різноманітні постанови суду. Магдебурзьке право мало універсальний характер, воно регламентувало самоврядування міст, діяльність міської влади, суду, питання земельної власності в межах міст, торгівлі, ремесел, оподаткування та ін. Упродовж XIV - XVI ст. ст. магдебурзьке право прийняли інші німецькі міста, а також деякі міста Чехії, Угорщини, Польщі, Литви, Галіції та Білорусії. На території Русі, раніше за інші міста, магдебурзьке право у повному обсязі отримав Кам'янець-Подільський в 1374 р., пізніше в 1432 р. - Луцьк, а в 1497 р. - Київ. Проіснувало магдебурзьке право до XVIII - XIX ст., поступово втрачаючи своє значення [2, С. 26].

ІІ етап (друга половина XIX ст. - початок ХХ ст.) - період розквіту інституту місцевих запозичень або дореволюційний етап здійснення запозичень до місцевих бюджетів.

Подальше формування й розвиток механізмів місцевих запозичень в Україні продовжувало бути тісно пов'язаним з процесами зміцнення місцевого самоврядування на території нашої країни, які відбувалися у другій половині XIX ст. Саме в цей час на українських землях у складі Російської імперії було проведено земську (1864) та міську (1870) реформи, а в Галичині, що входила до складу Австрійської держави (з 1867 р. - Австро-Угорщина), введено в дію державний закон про місцеве самоврядування (1862) та прийняті галицьким сеймом закони про сільське (1866) та міське (1889) самоврядування [2, С. 167].

Низка регіонів та міст України, які свого часу входили до складу царської Росії, накопичили чималий досвід місцевих запозичень. Такий досвід фактично забутий, проте практика тогочасних запозичень може бути корисною для України сьогодні.

Отже, виникнення місцевих запозичень у царській Росії (до складу якої тоді входила й більша частина сучасної України) припадає на епоху реформ 6070 років XIX століття, що, у свою чергу, спричинили бурхливий розвиток економіки країни, у тому числі й міського господарства. Невдовзі Рада міністрів царської Росії видає дозвіл органам місцевого самоврядування вносити до кошторисів міст суми щорічних платежів за позиками та облігаціями як обов'язкові [8, С. 10].

Основними формами залучення коштів стали фонди, а також муніципальний кредит. У свою чергу, основними формами муніципального кредиту були позики в кредитних установах та облігаційні позики. Облігаційні позики здебільшого здійснювалися шляхом випуску міських й земських облігацій. Змішаною формою були позики за посередництва кредитних установ.

Починаючи з 1912 р., надавалися позики з державної каси міського та земського кредиту. З каси містам та земствам надавалися довгострокові та короткострокові позики. Довгострокові позики надавалися тільки на капітальні видатки, пов'язані з придбанням та розширенням комунальної власності, а короткострокові - як під конкретні проекти, так і на поповнення місцевих бюджетів. Втім, незважаючи на те, що міста Російської імперії використовували різноманітні інструменти місцевих запозичень (позики громадських та приватних банків, позики приватних осіб та закладів, заборгованість власним спеціальним капіталам, позики казначейства та Державного банку), більшу частину міської заборгованості все ж становили облігаційні позики.

Проведений аналіз другого етапу здійснення місцевих запозичень, дозволяє нам стверджувати, що інституту місцевих запозичень були притаманні такі основні особливості.

По-перше, принциповою особливістю місцевих запозичень у зазначений період було те, що в своїй більшості вони мали цільовий характер. Основну категорію (понад 60%) становили позики, призначені для реалізації дохідних проектів або покриття витрат на обслуговування боргу. Близько 22% позик були спрямовані на реалізацію суспільно важливих неприбуткових проектів. Окремі позики були спеціально емітовані з метою погашення заборгованості за раніше здійсненими запозиченнями [4, С. 212].

По-друге, уряд не надавав гарантій під випуск таких позик, місцеві запозичення у дореволюційній Росії не включалися до складу боргу Росії. Держава лише контролювала емісію муніципальних облігацій, а з метою підвищення їх статусу передбачалася кримінальна відповідальність за підробку таких паперів. Міністр фінансів особисто призначав керівника вищого органу з управління коштами, отриманими за рахунок місцевих запозичень - Комітету власників облігацій [9, С. 156].

По-третє, і останнє, на що варто звернути особливу увагу, - вагомим чинником, який стояв на перешкоді інтенсивнішому поширенню інституту місцевих запозичень у дореволюційній Росії, була слабкість внутрішнього ринку муніципальних цінних паперів, у зв'язку з чим більша частина запозичень розміщувались у країнах Західної Європи (першу зовнішню позику дореволюційна Росія отримала від Голландії у 1769 р.). Крім того, в Росії муніципальні облігації випускали, як правило, тільки великі міста, яким було під силу організувати їх виготовлення та розміщення [3, С. 127 - 128]. Обмеження середніх і малих міст у праві на випуск облігацій пояснювалося недостатньою обізнаністю з технікою емісійно-банківської справи, умовами грошового ринку та відсутністю зв'язків з банківським світом, побоюванням, що вони не зможуть організувати належним чином випуск облігацій та забезпечити їх стале розміщення. На нашу думку, ці побоювання насправді були небезпідставними, у чому ми можемо переконатися, вивчаючи сучасний досвід здійснення місцевих запозичень провідними містами України, зокрема, містом Одеса.

Таким чином, можна стверджувати, що етап розквіту місцевих запозичень у дореволюційній Росії тривав близько 50 років і завершився з приходом радянської влади. Незважаючи на безумовно позитивний вплив практики здійснення місцевих запозичень на розвиток міст, треба відзначити, що інститут місцевих запозичень все ж був розвинений недостатньо, та не зміг досягти рівня розвитку більшості зарубіжних держав.

ІІІ етап (з 1917 року і по 1991 рік) - період занепаду здійснення місцевих запозичень, або радянський період.

З приходом радянської влади практика запозичень органами місцевого самоврядування припинилася, і відновилася лише під час нової економічної політики: позики на короткостроковий період, які отримувалися місцевими Радами від Нарбанку у 1918 - 1920 роках, фактично зводилися до безповоротної допомоги. У липні 1920 року була затверджена Постанова другої сесії ВЦВК, скликаної 1920 року, один із пунктів якої був такого змісту: "Поділ бюджету на загальнодержавний і місцеві скасувати, і надалі місцеві витрати й доходи включити до загальнодержавних бюджетів" [7, С. 18].

Пізніше влада усвідомила нераціональність такого заходу, і з 1 січня 1922 року знову було відновлено систему місцевих бюджетів. Місцевим Радам також надавалася можливість здійснювати запозичення, які повинні були мати цільове призначення. При цьому, місцеві Ради самостійно відповідали за позиками усім своїм майном, загальнодержавна скарбниця відповідальності за ними не несла. Запозичення могли здійснюватися під спеціальне забезпечення окремими видами доходів або майна, що визначалися під час їх випуску. Закріплені як забезпечення позики доходи не підлягали вилученню в порядку бюджетного перерозподілу аж до повного погашення позики [9, С. 158 - 159].

У свою чергу, облігаційних позик, які так були поширені у дореволюційний період, у цей час місцеві Ради не випускали. Лише наприкінці 20-х років були поодинокі спроби випустити міські облігації. Так, у березні 1929 року у Москві була випущена позика на потреби шкільного, лікарняного й комунального будівництва [9, С. 159].

Вже у 30-х роках можливість здійснення запозичень до місцевих бюджетів СРСР згортається. Отже, у радянський період, незважаючи на незначні та недовготривалі спроби, не вдалося відродити в повній мірі інститут здійснення місцевих запозичень.

lV етап (з 1991 року і по сьогодні) - період, що формується в умовах незалежної України, та в межах якого фактично заново відбувається становлення інституту місцевих запозичень.

Сучасна українська система місцевих запозичень активно формується з середини 90-х років минулого століття. Процес емісії облігацій місцевих позик в незалежній Україні з початку відбувався майже стихійно. Після ухвалення Закону "Про цінні папери і фондову біржу" у червні 1991 р. жоден орган місцевого самоврядування за чотири роки не став емітентом, і тільки за рік до прийняття Закону "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" (30 жовтня 1996 р.) до емісії власних облігацій вдалися одразу декілька органів місцевого самоврядування. Так, перші в Україні місцеві облігаційні позики з'явилися в 1995 р. у Дніпропетровську, Києві, Харкові та Донецьку, а до середини 1998 р. вже 10 міст України розмістили місцеві позики на суму майже 200 млн. грн. Запозичені кошти здебільшого використовувалися для вирішення питань комунального господарства, житлового будівництва та розвитку міської транспортної інфраструктури [2, С. 156].

В межах запропонованого IV етапу виділимо декілька підетапів, серед яких:

1995-1997 рр. - міста України активно розпочинають вдаватися до можливості здійснення місцевих запозичень. Цей період відзначається появою перших нормативно-правових актів з питань здійснення запозичень до бюджетів органів місцевого самоврядування.

Перш за все, 21 травня 1997 року був прийнятий Закон України "Про місцеве самоврядування в України", де в ст. ст. 63, 70 вперше в незалежній України було передбачено можливість формування доходів місцевого бюджету розвитку за рахунок коштів, залучених від розміщення місцевих позик.

13 жовтня 1997 року Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку також було прийнято "Положення про порядок випуску та обігу облігацій місцевої позики", затверджене рішенням №48, а 18 червня 1998 року Президент України видав Указ №655/98 "Про впорядкування внутрішніх і зовнішніх запозичень, що провадяться органами місцевого самоврядування".

1998-2001 рр. - спад активності вітчизняного ринку місцевих запозичень. Насамперед, причиною цього вважають оголошення дефолту за випущеними в Одесі облігаціями на суму, що перевищувала 91,5 млн. грн.

Йде мова про рішення щодо випуску облігацій внутрішньої місцевої позики міста Одеси, прийняте сесією Одеської міської ради народних депутатів XXII скликання 27 лютого 1997 р. за №113 - XXII. Одеські облігації стали скандальними з самого початку. Оголошений обсяг випуску 91,5 млн. грн. (близько 44,5 млн. дол. США) був дуже великим як на тодішні умови українського ринку цінних паперів. Навіть тепер ринкові публічні випуски обсягом у 10-20 млн. дол. США і більше все ще є рідкісним явищем для внутрішнього ринку цінних паперів. Крім того, запропонована відсоткова ставка у 50% річних була дуже привабливою - дохідність українських внутрішніх державних облігацій на той час становила близько 30% [5, С. 179].

Які ж були головні причини дефолту міста? З цього приводу висловлювалися різні точки зору. Зокрема, вважалося, що це нераціональне використання запозичених коштів [10, С. 117]. Так, кошти розміщувалися на українському міжбанківському ринку, а не вкладалися у перспективні проекти розвитку міської інфраструктури (за призначенням було використано близько 15 млн. грн.). Також не було розроблено програму погашення та обслуговування боргу з визначенням джерел фінансування і програм цільового використання коштів. Крім того, була встановлена висока процентна ставка за емітованими облігаціями (50%). Мали місце непродумані умови організації місцевого запозичення та відсутність механізму страхування ризиків [11].

Отже, ситуація навколо внутрішньої місцевої позики міста Одеси 1997 року викликала недовіру до місцевих запозичень в наступні роки. Після цього порядок випуску муніципальних облігацій суттєво змінили. Однак, протягом 1998-2002 рр. було зареєстровано лише одну емісію облігацій внутрішніх міських позик (м. Бровари Київської області), і лише в 2003 р. український ринок муніципальних облігацій пожвавився.

2001 р. - і по теперішній час - новий етап розвитку запозичень до місцевих бюджетів, пов'язується саме з прийняттям 2001 року Бюджетного кодексу України.

Крім Бюджетного кодексу України, основу правової бази вітчизняної системи місцевих запозичень в зазначений період складають вже згадуваний Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закони України "Про цінні папери і фондову біржу" (Закон діяв до 2006 року), "Про цінні папери та фондовий ринок", "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні", Постанови Кабінету Міністрів "Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів" (Постанова діяла до 2011 року), "Про затвердження Порядку здійснення місцевих запозичень" і "Положення про порядок випуску облігацій внутрішніх місцевих позик", ухвалене рішенням №414 Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 07 жовтня 2003 року.

Надзвичайно актуальним питання на теперішній час залишається питання удосконалення правового регулювання здійснення місцевих запозичень. У зв'язку з цим, не можна не відмітити внесені до Бюджетного кодексу України зміни у липні 2010 року (набрали чинності 01.01.2011 року), які все одно не виключили потребу у прийнятті закону з питань здійснення запозичень до бюджетів органів місцевого самоврядування, що маєстати запорукою успіху здійснення місцевих запозичень містами України в майбутньому.

Таким чином, за результатами проведеного аналізу етапів становлення інституту місцевих запозичень в Україні пропонуємо у процесі удосконалення законодавства України в сфері здійснення запозичень до місцевих бюджетів врахувати такі рекомендації:

1) використання органами місцевого самоврядування коштів, отриманих в результаті запозичень, з метою інвестування має бути максимально ефективним. Така ефективність, перш за все, обумовлюється цільовим використанням запозичених коштів, наприклад, на конкретні капіталоємні проекти місцевого значення. Крім того, доцільно було б дотримуватися такого позитивного історичного досвіду здійснення місцевих запозичень, коли отримані кошти використовувалися в більшості (понад 60%) для вирішення капітальних проблем регіонів, а в меншій мірі (близько 20%) - для покриття дефіциту місцевого бюджету або погашення заборгованості за попередніми запозиченнями, а також на інші цілі;

2) розвиток інституту місцевих запозичень повинен бути безпосередньо пов'язаний з покращенням інвестиційного клімату регіонів для внутрішніх та іноземних інвесторів [1, С. 19]. У зв'язку з цим, більшу увагу необхідно приділяти зовнішнім місцевим запозиченням, в тому числі і внаслідок недостатнього розвитку внутрішнього ринку муніципальних цінних паперів;

3) державна політика має бути спрямована на заохочення та контроль здійснення запозичень до місцевих бюджетів. Кримінальна відповідальність за підробку облігацій внутрішніх позик, що використовувалася в минулому, може бути трансформована в іншу відповідальність, зокрема, цивільну, дисциплінарну, адміністративну відповідальність. До такої відповідальності мають притягатися посадові особи органів місцевого самоврядування, при встановленні, наприклад, факту нецільового використання грошових коштів, отриманих в результаті здійснення місцевих запозичень. Також важливими на сьогодні питанням залишається створення структури, уповноваженої здійснювати контроль за діями органів місцевого самоврядування на усіх стадіях здійснення запозичень (їх отримання, використання, погашення).

На підставі вищевикладеного, історичний досвід здійснення місцевих запозичень переконує, що за умови ефективного використання запозичених коштів і вмілого управління боргом, запозичення до бюджетів органів місцевого самоврядування можуть стати одним із важливих каталізаторів поліпшення соціально-економічного становища в регіонах України. Як невід'ємний чинник зміцнення матеріально-фінансової бази органів місцевого самоврядування , вдосконалення інституту місцевих запозичень у нашій країні сприятиме досягненню органами місцевого самоврядування належної фінансової самостійності та надасть їм можливість вийти на новий, якісно вищий рівень розвитку.

Література

місцевий запозичення фінансовий

1. Баринов В.Т. Муниципальные облигации. Выпуск и размещение. - М.: Русская Деловая Литература, 1997. - 160 с. 2. Місцеві фінанси: Підручник / За ред. О.П. Кириленко. - К.: Знання, 2006. - 677 с.

2. О.П. Кириленко, А.В. Лучка, Б.С. Малиняк. Історичний досвід місцевих запозичень в Україні та Росії до 1917 р. // Міжнар. науково - практ. конф. "Проблеми фінансування розвитку великих міст за рахунок муніципальних запозичень та шляхи їх розв'язання", Київ, 29 вересня 2004 р. / за заг. ред. В.І. Кравченка, В.М. Падалки, Д.М. Гриджука. - К.: [Міжнародний інститут фінансів], 2005. - С. 127 - 132.

3. Кравченко В.І. Місцеві фінанси України: Навч. посіб. - К.: Т-во "Знання", КОО, 1999. - 487 с.

4. Короткий огляд практики муніципальних запозичень в Україні (середина 90-х років XX ст.. - 2005 р.) / За заг. ред. В.І. Кравченка, В.М. Падалки, Д.М. Гриджука. - К.: [Міжнародний інститут фінансів], 2005. - С. 158 - 187.

5. Н.О. Мудрик Муніципальні облігації: історичний та сучасний досвід // Наукові праці НДФІ/ Науковий збірник/ Випуск 6/ 1998 р. (Київський Науково-дослідний фінансовий інститут при Міністерстві фінансів України). - С. 75 - 81.

6. Музика О.А. Доходи місцевих бюджетів за українським законодавством. - К.: Атіка, 2004. - 344 с.

7. Становлення та розвиток ринку місцевих запозичень в Україні: автореф. дис.канд.. екон. наук 08.04.01./ В.М. Падалка; Н.- д. фін. ін.-т. при М- ві фінансів У. - К., 2006. - 18 с.

8. Падалка В. Муніципальні запозичення в Україні за часів царської Росії // Фінанси України. - 2005. - № 10. - С. 151 - 159.

9. Падалка В. Ризики муніципальних запозичень // Фінанси України. - 2005. - 3 2. - С. 114 - 122.

10. . Перерва Г.Л. Розвиток ринку муніципальних запозичень у 1995-1998 роках. - [Електронний ресурс] - Режим доступу: www.nbuv.gov.ua/e-journals/Dutp/2005- 2/txts/region/05pglmzr.pdf.

Размещено на Allbest.ru