Формування і розвиток системи місцевих податків і зборів в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

Формування і розвиток системи місцевих податків і зборів в Україні

Піхоцька Ольга Миколаївна

АНОТАЦІЯ

фінансовий самоврядування оподаткування

Піхоцька О.М. Формування і розвиток системи місцевих податків і зборів в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спеціальністю 08.04.01 - фінанси, грошовий обіг і кредит. - Інститут регіональних досліджень НАН України, Львів, 2006.

Дисертація присвячена проблемам формування фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування, основним джерелом доходів яких є місцеві податки і збори, процесу формування місцевого оподаткування, визначення його ролі в системі діяльності місцевих органів влади та держави в цілому. В роботі проведено комплексне дослідження системи місцевого оподаткування, показано його роль і місце в економічній системі держави.

В результаті аналізу існуючої практики справляння місцевих податків і зборів доведено необхідність реформування місцевого оподаткування, удосконалення механізмів справляння місцевих податків по забезпеченню повного і своєчасного надходження місцевих податків і зборів до місцевих бюджетів.

Обґрунтовано проблеми місцевого оподаткування, їх наслідки та розроблено і запропоновано пропозиції щодо внесення змін і доповнень до проекту Податкового кодексу України, інших законодавчих актів, перегляду переліку місцевих податків і зборів, включення до їх складу майнових податків з метою забезпечення органів місцевого самоврядування фінансовими ресурсами, необхідними для виконання їх функцій і завдань.

Ключові слова: місцеве самоврядування, місцеві бюджети, місцеві податки і збори, реформування місцевого оподаткування.

АННОТАЦИЯ

Пихоцкая О.Н. Формирование и развитие системы местных налогов и сборов в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата экономических наук по специальности 08.04.01 - Финансы, денежное обращение и кредит - Институт региональных исследований НАН Украины, Львов, 2006.

Диссертация посвящена проблемам формирования финансовых ресурсов органов местного самоуправления, основным источником доходов которых есть местные налоги и сборы, процесса формирования местного налогообложения, определена его роль в системе деятельности местных органов власти и государства в целом. В работе проведены комплексные исследования системы местного налогообложения, показано его роль и место в экономической системе государства.

Целью диссертационной работы были исследования процессов формирования местного налогообложения, определение его роли в системе финансовой деятельности местных органов власти, разработка методических основ и практических предложений по усовершенствованию действующей системы местных налогов и сборов. Для достижения этой цели в работе необходимо было выполнить следующие задачи: исследовать экономическое содержание местных налогов и сборов; проанализировать зарубежный опыт в формировании системы местного налогообложения; исследовать этапы становления и развития местного налогообложения; дать оценку соответствия действующей системы местного налогообложения в Украине общепринятым критериям наполнения бюджетов местного самоуправления; проанализировать поступление местных налогов и сборов в Украине и во Львовской области; разработать методические подходы усовершенствования действующего механизма функционирования местного налогообложения; разработать проекты усовершенствования законодательной базы местного налогообложения и предложений по внесению изменений и дополнений к проекту Налогового кодекса.

В диссертации разработана концепция развития местных налогов и сборов, сущность которой состоит в передаче части полномочий органам местного самоуправления по администрированию местных налогов и сборов, внедрению новых механизмов управления ими.

В результате анализа существующей практики взымания местных налогов и сборов доведена необходимость реформирования местного налогообложения, усовершенствования механизмов взымания местных налогов и сборов, расширения базы налогообложения, осуществления мероприятий по обеспечению полного и своевременного поступления местных налогов и сборов в местные бюджеты.

Подчеркнута важность и необходимость пересмотра перечня местных налогов и сборов, исключив из него малоэффективные в плане поступлений в бюджет и ввода имущественных налогов, которые должны стать стабильным источником доходов местных бюджетов. Поскольку многие из проблем и предложений по местному налогообложению возможно решить только на государственном уровне в работе разработаны предложения по усовершенствованию законодательства в области местного налогообложения.

Ключевые слова: местное самоуправление, местные бюджеты, местные налоги и сборы, реформирование, местное налогообложение.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. На сучасному етапі розвиток місцевого самоврядування визначений одним із найважливіших напрямків державної політики. Розширення функцій і повноважень органів місцевого самоврядування, яке відбулося протягом останніх років, не супроводжується адекватним збільшенням обсягів фінансових ресурсів, що надходять у їх розпорядження. Незначними залишаються власні доходи і, зокрема, місцеві податки і збори. Перешкодою на шляху розвитку місцевого оподаткування стали нестабільність законодавства, неузгодженість і суперечливість окремих його положень.

Ефективність структурних перетворень та загальний стан розвитку на місцях багато залежать від того, які бюджетні ресурси отримають у своє розпорядження місцеві органи влади та через які фінансові важелі це здійснюватиметься. У зв'язку з цим, пошук форм і методів зміцнення фінансів місцевих органів влади в Україні є актуальним завданням. Потребує розв'язання проблема створення соціально-економічних умов і правових основ для того, щоб місцеві органи влади мали достатні кошти для виконання своїх функцій і повноважень. Основним джерелом таких коштів мають стати місцеві податки і збори.

Адже вся система фінансування виробничої і соціальної інфраструктури, підготовки та перепідготовки робочої сили, комунально-побутового обслуговування населення, здійснення заходів по благоустрою, забезпечення санітарного та екологічно чистого навколишнього середовища та ряду інших заходів, здійснюється через місцеві органи влади. Саме місцеві податки і збори повинні становити основну доходну статтю бюджетів територіальних громад міст, селищ, сіл та їх об'єднань і направлятися на підтримку та розвиток місцевої інфраструктури. Діюча система оподаткування не дозволяє розв'язати такі проблеми, що вимагає необхідності її реформування.

Проблематика місцевого оподаткування займає важливе місце в дослідженнях як зарубіжних, так і вітчизняних вчених. Але, варто відзначити, що не дивлячись на актуальність, тема місцевого оподаткування не знайшла достатнього висвітлення в економічній та правовій літературі. Питання правового регулювання місцевого оподаткування, як правило, розглядаються лише при аналізі податкової системи України в цілому, або в аспекті загальної характеристики податків і зборів щодо їх основних елементів. На проблемах справляння місцевих податків і зборів юристи в галузі фінансового права фактично не акцентували уваги. Частково проблеми, пов'язані із механізмом справляння місцевих податків і зборів, розглядались у працях вчених-економістів Алексєєва І.В., Барановського О.І., Біленчука П.Д., Буковинського С.А., Василика О.Д., Вишневського В.П., Геєця В.М., Данілова О.Д., Кириленко О.П., Козоріз М.А., Кравченка В.І., Крупки М.І., Кульчицького М.І., Кучерявенко Н.П., Луніної І.О., Огонь Ц.Г., Опаріна В.М., Павлюка К.В., Пасічника Ю.В., Петренко Ю.В., Тарангул Л.Л., Чугунова І.Я., Юрія С.І. та ін. На теперішній час особливої актуальності набувають питання, пов'язані з аналізом, систематизацією нагромадженого досвіду вітчизняної економіки, узагальненням досягнень зарубіжних країн в області формування та раціонального використання місцевих податків і зборів, що особливого значення набуває в умовах проведення адміністративно-територіальної реформи. Недостатня дослідженість таких питань у вітчизняній економіці та їх актуальність зумовили вибір теми дисертаційної роботи та окреслили її завдання і структуру.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дисертаційного дослідження пов'язаний із науковими темами, які виконувалися у Інституті регіональних досліджень НАН України (номер державної реєстрації 0103U004996 “Механізм управління ефективністю інновацій в регіоні”) та у Львівському державному фінансово-економічному інституті Міністерства фінансів України (номер державної реєстрації 0100U003503 "Дослідження методів фінансової підтримки підприємництва в умовах ринкової трансформації економіки України" та відповідно до укладеного договору між Львівським державним фінансово-економічним інститутом та Департаментом по бюджету Міністерства фінансів України від 09.02.2001 №03-01 виконувалися дослідження по темі "Моделювання податково-бюджетної політики держави").

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є дослідження процесу формування місцевого оподаткування, розробка теоретико-методичних основ і практичних рекомендацій щодо удосконалення діючої системи місцевих податків і зборів.

Реалізація мети обумовила розв'язання наступних завдань:

§ дослідження економічного значення місцевих податків і зборів та їх ролі у соціально-економічних процесах;

§ аналіз зарубіжного досвіду у формуванні системи місцевого оподаткування та можливостей його застосування в Україні;

§ дослідження етапів становлення та розвитку місцевого оподаткування та чинного законодавства України;

§ проведення аналізу і оцінки стану надходжень місцевих податків і зборів протягом 2001-2005 рр. в Україні та у Львівській області;

§ розробка методичних підходів щодо удосконалення існуючого механізму функціонування місцевого оподаткування;

§ розробка проектів з удосконалення законодавчої бази місцевого оподаткування та пропозицій щодо внесення змін і доповнень до проекту Податкового кодексу та інших законодавчих актів з питань формування доходів бюджетів місцевого самоврядування та оподаткування місцевими податками і зборами.

Об'єктом дисертаційного дослідження є процеси формування та адміністрування місцевих податків і зборів.

Предметом дисертаційного дослідження є механізми управління місцевими податками і зборами.

Методи дослідження. Теоретичними і методичними засадами дослідження стали фундаментальні праці вітчизняних і зарубіжних вчених у сфері місцевого оподаткування.

У процесі дослідження використовувалися методи аналізу і синтезу, індукції і дедукції, статистичної обробки інформації. Ретроспективний аспект розвитку системи місцевого оподаткування здійснений із застосуванням методу порівняльного аналізу вітчизняного та зарубіжного досвіду. Інформаційну базу дослідження складають законодавчі та нормативно-правові акти з питань бюджету та оподаткування: звітні дані Міністерства фінансів України, Державного казначейства України, Державної податкової адміністрації України, статистичні матеріали Державного комітету статистики України, звітні дані фінансового управління Львівської обласної державної адміністрації, державної податкової адміністрації у Львівській області, Львівського міського фінансового управління, державної податкової інспекції у м. Львові.

Наукова новизна одержаних результатів. Основні теоретичні і практичні результати, які характеризують новизну дослідження, особистий внесок автора і виносяться на захист, є наступні:

вперше:

§ запропоновано концепцію розвитку місцевих податків і зборів, яка полягає у передачі повноважень органам місцевого самоврядування з питань адміністрування місцевих податків і зборів, у відповідності із їх функціями і завданнями у забезпеченні ефективного розвитку територій;

удосконалено:

§ процес проведення моніторингу і аналізу економічного середовища для розширення бази місцевого самоврядування;

§ методику формування доходної частини бюджетів місцевого самоврядування за рахунок місцевих податків і зборів та аналізу інформаційно-аналітичної системи для забезпечення повного і своєчасного надходження місцевих податків і зборів.

знайшли подальший розвиток:

§ напрямки запровадження нових методологічних підходів щодо впровадження в податкових органах єдиної технології приймання та обробки документів податкової звітності платників місцевих податків і зборів з урахуванням різних способів надходження документів;

§ пропозиції щодо внесення змін і доповнень до проекту Податкового кодексу України, інших законодавчих актів, якими регулюється порядок оподаткування місцевими податками і зборами для зміцнення фінансової бази органів місцевого самоврядування.

Практичне значення одержаних результатів. Запропоновані в дисертації методичні підходи можуть бути використані при розробці заходів з удосконалення бюджетної і податкової систем України, реформування місцевого оподаткування, при обґрунтуванні цілей і завдань державної регіональної політики розвитку фінансової бази органів місцевого самоврядування, розробці основних напрямів розвитку законодавчої бази місцевого оподаткування та обґрунтуванні конкретних пропозицій щодо внесення змін і доповнень до проекту Податкового кодексу України, інших законодавчих актів, якими регулюється порядок оподаткування місцевими податками і зборами.

Практичну цінність має використання інформаційно-аналітичної системи для здійснення постійного моніторингу і аналізу економічного середовища для розширення бази місцевого оподаткування.

Методичні підходи та рекомендації, сформульовані в дисертації, були впровадженні при складанні проекту рішення "Про міський бюджет м. Львова на 2005 рік" (довідка №01-25 від 15.06.2004) в частині прогнозування місцевих податків і зборів, використані в роботі державної податкової інспекції м. Львова при плануванні прогнозних показників на 2006 рік по цих видах платежів (довідка №01-398 від 20.11.2005). Окремі положення дисертації використовуються в навчальному процесі Львівської державної фінансової академії при викладанні дисципліни “Податкова система”, “Бюджетна система”, “Місцеві бюджети”, “Місцеві фінанси” (довідка №1/11 від 07.02.2006).

Особистий внесок здобувача. Наукові положення, розробки, висновки і рекомендації, які виносяться на захист, одержані автором самостійно. Особистий внесок у працях, опублікованих у співавторстві, наведено окремо у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні результати проведених досліджень, висновки та рекомендації, які викладені в дисертаційній роботі, доповідалися і були схвалені на: Міжнародній науково-практичній конференції “Соціально-економічні та екологічні проблеми розвитку адміністративних районів” (м. Тернопіль, ТАНГ, 1997р.), Міжнародній науково-практичній конференції “Становлення фінансової системи України та шляхи її стабілізації” (Львів, ЛДФЕІ, 1999р.), Науково-практичній конференції “Бюджетно-податкова політика в Україні (проблеми та перспективи)” (Ірпінь, Академія ДПС України, 2001р).

Публікації. Основні результати досліджень опубліковано в 6 наукових працях загальним обсягом 2,23 д.а., у тому числі особисто автору належить 1,93 д.а., з них: 3 публікації у фахових виданнях, 3 - у матеріалах наукових конференцій.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів і висновку, викладених на 178 сторінках друкованого тексту, у тому числі 14 таблиць і 14 рисунків. Список використаних джерел із 148 найменувань приведений на 12 сторінках і 6 додатків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ

У вступі обґрунтовані актуальність теми, мета та завдання дослідження, сформульовані наукова новизна та висновки щодо практичного значення одержаних результатів, описані форми їх апробації та використання.

У першому розділі “Теоретичні основи формування системи місцевого оподаткування” розкрито проблеми регіонального розвитку, де визначальну роль у державній політиці відіграють фінансові чинники, проаналізовано зарубіжний та вітчизняний досвід формування регіональних та місцевих бюджетів, визначено, що основою фінансової стійкості регіонів, гарантом розширення їхньої фінансової автономії повинні стати місцеві податки і збори.

Проведені дослідження показали, що децентралізація державної влади в тій чи іншій формі відбуваються у більшості країн із перехідною економікою, в тому числі й в Україні. Проведення місцевих виборів і референдумів, децентралізація органів державного управління, делегування й передача окремих функцій місцевій владі, безперечно свідчать про посилення ролі інститутів місцевого самоврядування у суспільно-економічному розвитку держави. Відповідні зміни повинні відбуватись і в сфері фінансового забезпечення потреб органів самоврядування. Однак, на теперішній час органи місцевого самоврядування в Україні не мають реальної фінансової автономії, залишаючись і надалі залежними від політики, здійснюваної центральним урядом. Роль інститутів місцевого самоврядування зводиться до практичного виконання політики, розробленої на верхніх щаблях влади. Підстав для надання широкої фіскальної автономії територіальним громадам немає.

Тому, як показали дослідження, в останні роки в Україні набула загальнодержавної ваги проблема хронічної нестачі фінансових ресурсів у органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел. За таких умов серйозним фактором забезпечення стабілізації економічної ситуації в країні має стати процес ефективного формування місцевих фінансів, який би перетворив територіальні громади із дотаційних на суб'єктів, які самостійно, за рахунок власних доходів, спроможні вирішувати важливі соціально-економічні проблеми. Аналіз зарубіжного досвіду з питань формування місцевих податків і зборів показав, що у розвинутих країнах світу саме територіальні громади, спираючись на власні фінанси, є стабілізатором соціально-політичної та фінансово-економічної ситуації в державі. Зокрема, згідно із Статтею 9 Європейської Хартії, органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики на свої власні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Значна частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків і зборів, розмір яких вони мають повноваження встановлювати в межах закону. Фінансові системи, які складають підґрунтя ресурсів органів місцевого самоврядування, мають достатньо диверсифікований і гнучкий характер, що дає можливість приводити наявні ресурси у відповідність до реального зростання вартості виконуваних ними завдань.

В процесі дослідження встановлено, що місцеві органи влади в країнах Західної Європи мають різну компетенцію щодо встановлення місцевих податків і зборів, або щодо так званого “права податкової ініціативи”. В унітарних країнах місцеві органи влади, як правило, такого права не мають. Всі види місцевих податків запроваджуються законами, які ухвалює парламент країни. Місцеві органи влади мають певні повноваження щодо встановлення ставок податків у законодавчо визначених межах.

Слід зазначити, що у міжнародній термінології місцеві податки і збори визначаються, як “локальні податки”, які є основною статтею доходів місцевих бюджетів у більшості західних держав.

В деяких країнах застосовується модель контролю центрального уряду за місцевими податками. Місцеві органи влади самостійно встановлюють місцеві податки і збори, а центральна влада обмежує їх максимальні ставки. З 1983 року така практика існує в Норвегії та Бельгії. У федеративних державах основне коло питань місцевого самоврядування, включаючи питання місцевого оподаткування, знаходиться у компетенції суб'єктів федерації. Існує кілька моделей побудови податкових систем місцевих органів влади. Їх основу складає спосіб встановлення і зарахування до місцевих бюджетів основних видів місцевих податків. Автор звертає увагу на те, що в розвинутих державах світу місцеві податки і збори забезпечують реальну фінансову автономію органів місцевого самоврядування і місцевих органів державної влади. У федеральних державах суб'єкти федерацій мають власні служби, які збирають місцеві податки. Муніципальні податкові служби є і в органах місцевого самоврядування в багатьох федеративних та унітарних державах. Контроль за стягненням податків здійснюють державні податкові служби. Механізм місцевого оподаткування досить стійкий і традиційний.

На основі проведеного аналізу в роботі визначено три характерні особливості системи місцевих податків і зборів в розвинутих країнах, а саме :

- численність, наприклад, у Бельгії запроваджено 100 місцевих податків і зборів, в Італії - 70, у Франції - більш як 50.

- масовість, вони сплачуються всім дорослим населенням, незалежно від соціального статусу та рівня доходів.

- регресивність, що передбачає зменшення частки місцевих податків і зборів стосовно сукупного розміру доходів, якщо доходи зростають, хоча в окремих країнах щодо головних місцевих податків застосовуються прогресивні ставки оподаткування (таке явище характерне для Фінляндії, Норвегії, Іспанії, Швеції, Швейцарії щодо оподаткування особистого майна громадян).

На основі узагальнення зарубіжного досвіду з питань розвитку системи місцевих податків і зборів визначено наступне:

§ право органів місцевого самоврядування встановлювати місцеві податки і збори гарантується конституціями цих країн та окремими спеціальними законами;

§ місцеві органи влади мають різну компетенцію щодо встановлення місцевих податків і зборів (щодо права податкової ініціативи);

§ в унітарних державах усі види місцевих податків запроваджуються законами, які ухвалює парламент країни, а місцеві органи влади мають повноваження щодо встановлення ставок податків у межах законодавчо визначених їхніх граничних рівнів;

§ у деяких країнах (Норвегія, Бельгія) місцеві органи влади самостійно встановлюють місцеві податки і збори, а центральна влада обмежує їхні максимальні ставки.

Ретроспективний аналіз становлення і розвитку інституцій місцевих податків та місцевого самоврядування в Україні показав, що у вітчизняній практиці використовуються методи формування місцевих податків та механізми їх використання, які докорінно відрізняються від тих, що функціонують у розвинутих державах світу. При цьому автор звертає увагу на досить довгий історичний досвід формування місцевих податків і зборів.

Ретроспективний аналіз показав, що історія формування місцевих податків в Україні починалась ще з часів Київської Русі та її міських самоврядних громад. Міські громади Київської Русі, як і інших середньовічних європейських держав, встановлювали збори з населення, які спрямовувалися на розв'язання найважливіших громадських проблем у містах, отже їх можна вважати праобразами місцевих податків. Об'єктом оподаткування були земля, житлові будинки, виробничі і торгівельні приміщення та інші споруди. Крім нерухомого майна, оподатковувались свідоцтва на промислову продукцію та патенти заводів з виробництва напоїв та інші земські збори. Перелік земських зборів розроблявся земською управою і затверджувався земськими зборами - представницьким органом місцевого самоврядування. За їх рахунок формувалось майже 70% доходної частини бюджету.

В дисертаційній роботі автором досліджено основні етапи становлення і розвитку місцевих бюджетів на етапі реформування вітчизняної економіки і відзначено, що 1993 рік став вирішальним у створенні законодавчої бази для використання місцевих податків і зборів.

Місцеві податки і збори в Україні регламентується Законом України “Про систему оподаткування та Декретом Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори”, які визначають механізм нарахування, граничні розміри та порядок їх сплати. Відповідно до статті 15 Закону України “Про систему оподаткування” на теперішній час справляється 2 місцевих податки та 12 місцевих зборів.

Склад місцевих податків і зборів в Україні представлено на рисунку 1.

Рис.1 Система місцевих податків і зборів в Україні

Основну роль у країнах з розвиненою ринковою економікою відіграють майнові місцеві податки на нерухоме майно фізичних і юридичних осіб та на землю. У більшості зарубіжних країн кількість місцевих податків і зборів коливається від 50 - у Франції, до 100 - у Бельгії.

Дослідження показали, що в Україні органи місцевого самоврядування не можуть перевищувати своїх повноважень і мають діяти лише в рамках Декрету “Про місцеві податки і збори”. Тобто в рішенні про встановлення того чи іншого місцевого податку або збору на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці вони мають право:

§ встановлювати ставки податку нижчі, а не вищі;

§ звужувати базу оподаткування, а не розширювати;

§ скорочувати кількість потенційних платників податку, а не збільшувати.

На думку автора, головним напрямом зміцнення місцевих бюджетів, розширення їхньої фінансової автономії мають стати надходження від місцевих податків і зборів, збільшення їх частки у фінансових ресурсах територіальних громад. Ефективне функціонування інституту місцевих податків і зборів слід вважати важливим інструментом зміцнення всієї фінансової системи України.

В роботі доведено, що для розвитку будь-якої території необхідна розробка і реалізація стратегії управління її фінансовими ресурсами, яка дозволяє не тільки впровадити ідеї в реальність, але й знайти джерело фінансування, розробити ефективну методику управління фінансовими ресурсами, в першу чергу місцевими податками і зборами, які мають стати головним інструментом формування доходів місцевого самоврядування. Враховуючи цей фактор в Україні місцеве оподаткування потребує докорінного реформування. Частка місцевих податків і зборів у доходах бюджетів місцевого самоврядування поки що незначна. У державі в 90-х роках відбулося роздержавлення місцевих податків і зборів. Вони, згідно із законодавством України, є власними доходами місцевих бюджетів. Подальший розвиток податкової системи України неможливий без радикальної реформи місцевого оподаткування, без значного збільшення в податковій системі України ролі й частки місцевих податків і зборів за рахунок скорочення загальнодержавних податків.

У другому розділі “Аналіз стану надходження місцевих податків і зборів в Україні” досліджено методичні підходи до аналізу надходжень і використання місцевих податків і зборів, визначено, що в управлінні сферою оподаткування фінансово-економічний аналіз займає особливе місце. По-перше, він повинен виконувати внутрішню функцію - здійснювати моніторинг економічного середовища, а відтак - служити основою для планування податкових надходжень, в тому числі місцевих податків і зборів.

По-друге, - служити основою для стратегічного аналізу сфери оподаткування у процесі вироблення податкової політики на загальнодержавному та місцевому рівнях.

Дослідження показали, що на теперішній час в Україні відсутня об'єктивна інформаційна база для аналізу зворотного впливу системи оподаткування на стан і динаміку економічного середовища. Так, замість моніторингу й аналізу економічного середовища, податкові органи здійснюють фактично лише моніторинг платників податків та аналіз надходження платежів, а зв'язок між суб'єктами економічної системи країни, включаючи галузі, регіони, місцеве самоврядування та фінансовим станом платників податків і платежами, не здійснюється.

Виходячи з цього визначено, що оподаткування слід досліджувати з позицій виконання ними комплексної економіко-управлінської функції, реалізація якої вимагає застосування методів системного підходу та фінансово-економічного аналізу. В процесі аналізу податкових надходжень, на думку автора, необхідно досліджувати об'єкти мікроекономіки (підприємства), регіональне господарство і національну економіку в єдності.

Завдання аналізу у сфері оподаткування полягають у формуванні необхідної інформації для розв'язання наступних завдань:

§ визначення впливу основних податків на розвиток економіки;

§ оцінка ефективності управління процесами оподаткування, прогнозування, планування;

§ організація контролю за надходженням та використанням місцевих податків і збрів;

§ обґрунтування напрямів удосконалення сфери оподаткування. (рис. 2.)

Для досягнення мети автором виділено чотири етапи дослідження вітчизняної системи місцевих податків і зборів.

Рис. 2. Методичні підходи до аналізу і оцінки надходжень від місцевих податків і зборів

Перший етап включає комплекс досліджень, що характеризують загальний стан системи місцевого оподаткування та його вплив на розвиток національної економіки, включаючи:

§ аналіз взаємодії податкової системи й економічного середовища;

§ аналіз і розрахунок бази оподаткування;

§ аналіз, прогнозування і планування податкових надходжень;

§ моніторинг виконання податкових надходжень;

§ оцінка діяльності податкових інспекцій щодо мобілізації податкових надходжень в бюджет.

Другий етап спрямований на визначення складу показників, які використовуються при обчисленні податків згідно з чинною нормативно-методичною базою систем оподаткування.

Третій етап включає питання, пов'язані з вибором методів, дослідження інформаційних і програмно-технічних засобів аналізу, які базуються на моделюванні зв'язків між параметрами стану і динаміки об'єктів оподаткування, з одного боку, і податковими надходженнями - з іншого.

Четвертий етап передбачає процеси моделювання форм взаємозв'язків між величиною податкових надходжень від місцевих податків і зборів і доходами бюджету, обґрунтування напрямів удосконалення системи місцевого оподаткування.

В залежності від мети досліджень автором обґрунтована доцільність використання різних методів

Для аналізу податкових надходжень запропоновано три основних види аналізу: ретроспективний, оперативний (поточний) та перспективний.

За розробленою методикою проаналізовано стан надходжень місцевих податків і зборів до зведеного бюджету України, зведеного бюджету Львівської області, бюджету м. Львова. Результати аналізу показали, що доходи зведеного бюджету України (65,8% у 1999р., 64,4% у 2003р., 63,9% у 2004р.) формуються в основному за рахунок надходжень п'яти основних податків - податку на доходи фізичних осіб, податку на прибуток підприємств, ПДВ, акцизного збору і податків на міжнародну торгівлю та зовнішні операції. При цьому якщо у 1998-1999 роках у структурі бюджетоутворюючих показників переважали непрямі податки, то в останні роки співвідношення між ними змінилося на користь прямих податків.

В той же час частка місцевих податків і зборів у структурі доходів зведеного бюджету України зменшується з 1,4% у 1998 році до 0,6% у 2004 році (табл.1).

Таблиця 1.Структура податкових надходжень до зведеного бюджету України, %

Доходи	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Доходи зведеного бюджету, у т.ч. Податкові надходження - всього з них: місцеві податки і збори	100 75,6 1,4	100 76,4 1,3	100 63,8 1,0	100 66,8 1,0	100 73,3 0,9	100 72,3 0,7	100 72,4 0,6

Аналіз статистичної звітності, яка характеризує динаміку надходжень до зведеного бюджету від місцевих податків і зборів показав, що за досліджуваний період сформувалась негативна тенденція, яка характеризує зниження частки місцевих податків і зборів у доходах зведеного бюджету. Отже наростає протиріччя між політикою на державному рівні, спрямованою на посилення ролі місцевих органів влади у розв'язанні економічних проблем розвитку територій і реальною фінансовою базою забезпечення їх потреб за рахунок місцевих податків. Місцеві податки в теперішньому стані не здатні виконувати свої функції.

Отже, існуючу в Україні структуру наповнення місцевих бюджетів не можна вважати досконалою, оскільки питома вага надходжень від власних джерел - в першу чергу від місцевих податків, зборів й обов'язкових платежів, як свідчать дані в таблиці 2, є порівняно невеликою і має тенденцію до зниження з 2,9% у 2001 році до 2,62% у 2003 році та 2,5% у 2005 році.

Таблиця 2.Структура доходів місцевих бюджетів у 2001-2005 роках

Доходи	2001	2002	2003	2004	2005
	Сумамлн. грн.	% до загальної суми доходів	Сумамлн. грн.	% до загальної суми доходів	Сумамлн. грн.	% до загальної суми доходів	Сумамлн. грн.	% до загальної суми доходів	Сумамлн. грн.	% до загальної суми доходів
Всього доходів	17735,6	100	19334,2	100	22577,4	100	18582,3	100	23893,1	100
місцеві податки і збори	513,6	2,90	543,0	2,81	592,4	2,62	555,5	2,99	598,2	2,50

Поглиблений аналіз надходжень місцевих податків і зборів до зведеного бюджету Львівської області підтвердив наявність виявлених вище недоліків. Зокрема, частка місцевих податків і зборів у структурі доходів бюджету Львівської області є нижчою від середнього показника по Україні і має тенденцію до зниження з 2,74% у 2001 році до 2,23% у 2005 році.

Такий стан не тільки суперечить одному з основних принципів місцевого самоврядування, зафіксованих в Європейській хартії про місцеве самоврядування, але й Конституції і законам України, а саме принципу правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування. Більш того, мізерна частка місцевих податків і зборів в місцевих бюджетах не дає можливості вирішувати фінансові проблеми територій.

Разом з тим аналізом встановлено, що діючий порядок адміністрування місцевих податків і зборів є недосконалим.

Причинами цього є :

§ відсутність законодавчо визначеного інформаційного обміну між органами місцевого самоврядування та органами державної податкової служби України щодо рішень органів місцевого самоврядування. Дослідження показали, що для певних місцевих Рад, особливо для сільських та селищних, виявляється складною процедура правильного документування рішень про надання пільг;

§ законодавчо не визначений перелік місцевих податків і зборів, по яких необхідно подавати розрахунки;

§ складність централізованої обробки звітності по місцевих податках і зборах. Навіть за умови введення єдиної форми звітності можуть існувати до 161462 різних ставок (14 місцевих податків та зборів помножити на 11533 органів місцевого самоврядування)

§ використання органами податкової служби давно вже морально та фізично застарілих пакетів прикладних програм.

Вказані недоліки функціонування місцевих податків і зборів негативно впливають на повноту і своєчасність їх справляння, зменшуючи доходи місцевих бюджетів. Усе це вимагає оновлення правової бази, що регламентує місцеві податки і збори в Україні. Потребує перегляду також перелік місцевих податків і зборів, оскільки система місцевого оподаткування недостатньо враховує об'єктивні можливості надходжень до бюджетів місцевого самоврядування різних їх видів. Тобто сучасна система місцевого оподаткування в Україні насамперед не відповідає загальновизнаним у світовій практиці критеріям самодостатності та економічної доцільності.

Для визначення фінансової забезпеченості регіону власними доходами на основі статистичних даних про чисельність населення та звітних даних ДПА України автором визначено величину надходжень місцевих податків і зборів на душу населення а також рейтинг регіону за обсягами їх надходжень у 2004 році (табл.3).

Як свідчать дані таблиці 3 між регіонами існує певна диференціація щодо обсягів місцевих податків і зборів на душу населення. У зв'язку з цим регіони поділено на 4 групи.

До регіонів першої групи віднесені такі, в яких обсяг сплати місцевих податків і зборів на душу населення перевищує 20 грн.;

до регіонів другої, третьої і четвертої груп віднесено такі, де обсяги сплати місцевих податків і зборів на душу населення складають відповідно понад 15,10 і менше ніж 10 грн.

Таблиця 3. Надходження місцевих податків і зборів у регіонах України у 2004 році

Регіон (область)	Сукупні надходження	Надходження на душу населення
	тис. грн.	у % до загальної суми	грн.	у % до середнього рівня	місце регіону
Усього	555496,73	100	11,79
АР Крим	31967,34	5,75	16,10	136,56	3
Вінницька	11784,12	212	6,88	58,35	26
Волинська	9822,62	1,77	9,43	79,98	14
Дніпропетровська	40846,21	7,35	11,76	99,75	9
Донецька	46941,71	8,45	10,08	85,50	13
Житомирська	13582,88	2,45	10,09	85,58	12
Закарпатська	9682,98	1,74	7,77	65,90	20
Запорізька	24121,13	4,34	12,86	109,08	8
Івано-Франківська	10417,31	1,88	7,49	63,53	22
Київська	13490,10	2,43	7,61	64,55	21
Кіровоградська	7872,61	1,42	7,31	62,00	24
Луганська	24902,20	4,48	10,22	86,68	11
Львівська	19960,85	3,59	7,77	65,90	19
Миколаївська	11112,42	2,00	9,04	76,68	15
Одеська	38037,75	6,85	15,82	134,18	5
Полтавська	17244,00	3,1	11,02	93,47	10
Рівненська	9694,18	1,75	8,36	70,91	18
Сумська	8507,05	1,53	6,85	58,10	27
Тернопільська	8348,81	1,51	7,48	63,44	23
Харківська	45229,69	8,14	15,97	135,45	4
Херсонська	9900,04	1,78	8,71	73,88	17
Хмельницька	27932,71	5,03	20,17	171,08	2
Черкаська	9816,87	1,77	7,25	61,49	25
Чернівецька	14042,80	2,53	15,46	131,13	7
Чернігівська	10394,23	1,97	8,81	74,72	16
м. Київ	74000,42	13,32	28,19	239,10	1
м. Севастополь	5843,68	1,05	15,52	131,64	6

Дослідження показали, що лідерство у сплаті місцевих податків і зборів в Україні має м. Київ та Хмельницька область, в яких на одного мешканця припадає понад 20 грн.

Високий рейтинг Хмельницької області пояснюється великими обсягами надходжень від ринкового збору.

Що стосується АР Крим, міст Києва і Севастополя, то вони мають особливості щодо встановлення місцевих податків і зборів згідно з Бюджетним кодексом України та статусом цих адміністративно-територіальних одиниць. Тому ці регіони мають найбільші показники.

До другої групи належать Харківська, Одеська області із розвиненою промисловою інфраструктурою та Чернівецька область.

До третьої групи за обсягами надходжень місцевих податків і зборів належать такі регіони: Запорізька, Дніпропетровська, Полтавська, Луганська, Житомирська та Донецька області. Це також регіони із розвиненою промисловістю і значними трудовими ресурсами. Ці області (за винятком Житомирської) мають значний податковий потенціал та забезпечують найбільші податкові надходження до бюджетів різних рівнів. Але за результатами формування власних доходів місцевих бюджетів знаходяться в гірших умовах, ніж області, що не мають достатньої власної податкової бази.

До четвертої групи належать області, де обсяги надходжень на душу населення менші від середнього значення по Україні і становлять менше 10-ти грн. При цьому максимальний розрив між середнім значенням цього показника по Україні та мінімальним значенням по регіону (Житомирська область) становить 0,58 раза.

В процесі аналізу визначено, що основними завданнями є обґрунтування показників планово-нормативної бази надходжень до місцевих бюджетів з конкретних видів податків і зборів. Метою розробки показників планової нормативної бази є оцінка податкових ресурсів території, які формуються у наступному періоді, повне розкриття можливостей регіону щодо вишукування додаткових джерел наповнення бюджету, скорочення податкового боргу, залучення доходів “тіньового” сектора економіки до оподаткування.

Таким чином, на підставі проведеного аналізу зроблено висновок, що місцеві органи влади позбавлені стимулів до збільшення доходів місцевих бюджетів і пошуку раціональної структури бюджетних видатків.

Це означає, що залишається актуальним питання щодо збільшення частки власних фінансових ресурсів регіонів у доходах місцевих бюджетів. Важливим резервом їх зростання повинні стати місцеві податки і збори, які на теперішній час ще не відіграють істотної ролі в доходах місцевих бюджетів.

У третьому розділі “Напрями удосконалення законодавчої бази місцевого оподаткування і наповнення місцевих бюджетів” обґрунтовані напрями вдосконалення механізмів справляння місцевих податків і зборів та запропоновані методичні підходи до їх реалізації. Це стосується в першу чергу законодавчої бази оподаткування, посилення ролі місцевих податків і зборів у зміцненні фінансової бази органів місцевого самоврядування та методичних підходів щодо впровадження комп'ютерних технологій по справлянню цих податків.

Дослідження показало, що реально діючий податковий механізм справляння місцевих податків і зборів має чітко виражений фіскальний характер, що реалізує заходи з покриття податковими надходженнями бюджетних витрат на місцях.

Встановлення місцевих податків місцевими органами влади на думку автора може бути цілком автономним, тобто не регламентуватися загальнодержавним законодавством, а може й обмежуватися цим законодавством.

Тому, у визначенні кола місцевих податків, запропоновано виходити як із закріплення їх за місцевими бюджетами, так і з їхньої вагомості в податковій системі. З огляду на це до місцевих податків в Україні слід віднести плату за землю, податок на нерухоме майно фізичних осіб, податок на промисел, а також переглянути ті, що включені до їх складу у Декреті Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори”. Включення до місцевих податків плати за землю та податку на нерухоме майно громадян пов'язане з тим, що практично в усьому світі земельний податок належить до сфери місцевого оподаткування. Встановлюючи умови та ставки оподаткування, місцеві органи влади стимулюють чи, навпаки, стримують приплив капіталу в їх регіони. Це функції саме місцевої влади, тому такі податки доцільно здійснювати і використовувати на місцевому рівні. З цих позицій в роботі запропоновано внесення наступних змін у чинне законодавство:

§ запровадити податок на майно; відмінити ті податки і збори, витрати на адміністрування яких перевищують їх надходження;

§ податок на прибуток підприємств комунальної власності, податок на доходи фізичних осіб, плату за землю віднести до місцевих податків;

§ розмежувати функції по адмініструванню місцевих податків і зборів між органами місцевого самоврядування та органами державної податкової служби, а саме, повноваження по адмініструванню місцевих податків і зборів передати органам місцевого самоврядування; за податковими органами залишити погашення податкового боргу платника податків та функцію апеляцій щодо дій органів державної податкової служби при здійсненні заходів з погашення податкового боргу по місцевих податках і зборах;

§ законодавчо визначити інформаційний обмін між органами місцевого самоврядування та органами державної податкової служби.

Важливою науковою проблемою залишається організація контролю при справлянні місцевих податків і зборів в умовах ринкової економіки. В дисертації запропонована система моніторингу, технологія аналізу інформації та відбору суб'єктів підприємництва до перевірки, яка включає таку послідовність:

§ вивчення реєстрів платників податків;

§ відбір на основі аналізу фінансово господарської діяльності певної кількості конкретних суб'єктів підприємництва (ймовірних порушників) для подальшого аналізу їх діяльності протягом 2-3 років;

§ формування аналітичних висновків і пропозицій про доцільність та терміновість проведення аналізу фінансового стану суб'єктів підприємництва, їх платоспроможності, взаємовідносин з бюджетом;

§ проведення перевірки в разі невідповідності аналітичних розрахунків фактичному результату діяльності;

§ поповнення бази даних інформаційно-аналітичних розрахунків фактичному результату діяльності та про наслідки аналізів і перевірок

Автором розроблена технологічна схема приймання та комп'ютерної обробки звітних документів платників податків (рис. 3), використання якої дає можливість знизити трудомісткість опрацювання вхідної інформації, забезпечити повноту та достовірність даних, налагодити постійний моніторинг та контроль за рухом надходжень у місцеві бюджети від сплати місцевих податків і зборів.

Проведені дослідження показали, що реорганізація системи оподаткування місцевими податками та зборами повинна бути спрямована, насамперед, на забезпечення фінансової стійкості місцевого самоврядування, що є однією з найважливіших умов ефективної діяльності територіальних громад як первинного суб'єкта місцевого самоврядування та утворених ними органів місцевого самоврядування. Пріоритети повинні віддаватися наповненню сільських, селищних, міських бюджетів саме через зростання ролі місцевих податків і зборів. З цих позицій для забезпечення фінансової стійкості місцевого самоврядування запропоновано напрямки удосконалення законодавчої бази місцевого оподаткування, зокрема, зміни до проекту податкового кодексу в частині віднесення податку на майно до місцевих податків, що дозволить поповнити бюджети не тільки великих міст, а й бюджети сіл, селищ, чисельність яких переважає в системі органів місцевого самоврядування, і які не мають стабільних фінансових джерел.



Рис. 3. Технологічна схема приймання та комп'ютерної обробки звітних документів платників податків

Крім цього запропоновано:

1. Розширити з урахуванням реальних можливостей, місцевих умов, а також набутого досвіду, в тому числі й історичного, перелік місцевих податків і зборів, та повноваження органів місцевого самоврядування щодо їх запровадження і справляння. При цьому, встановлений законодавством України перелік податків не повинен обмежувати податкову ініціативу органів місцевої влади.

2. Визначити обов'язковий перелік місцевих податків і зборів, який має запроваджуватися на всій території України, в кожній територіальній громаді. У випадку неприйняття таких податків на своїй території місцевими радами доцільно надати право податковим органам стягувати їх за мінімальними ставками на користь держави. При цьому потрібно встановити дві межі кожного податку - мінімальну і максимальну, щоб надати можливість місцевим радам диференціювати окремі ставки податків. Доцільним, на думку автора, є створення двох груп податків: тих, що повністю регламентуються центральною владою та тих, що самостійно встановлюються місцевою владою.

3. Як різновид місцевих запропоновано розглядати податок на прибуток підприємств. За умови надання таким податкам статусу місцевих вони почнуть відігравати суттєву роль у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування. Збільшення податкових надходжень до бюджету також відбудеться і за рахунок зростання динаміки фінансово-господарського обороту через створення соціально-економічної інфраструктури в певних територіально-адміністративних одиницях.

ВИСНОВКИ

Дослідження проблем становлення і розвитку системи місцевого оподаткування, їх ролі в економічній системі держави в період ринкової трансформації національної економіки України дозволили зробити наступні висновки і пропозиції:

1. Економічна сутність системи місцевого оподаткування полягає в тому, що вона забезпечує органи місцевої влади фінансовими ресурсами для здійснення функцій, передбачених Конституцією України та іншими законодавчими актами. Надходження місцевих податків і зборів забезпечує проведення соціальної політики вирівнювання рівнів соціального та економічного розвитку територій, а також комплексного розвитку територій. Таким чином, основне призначення місцевих податків і зборів полягає у створенні необхідної фінансової бази для місцевого самоврядування.

2. Протягом останніх років відбувається значне розширення функцій і завдань місцевого самоврядування, проте воно не супроводжується одночасним і адекватним збільшенням обсягів фінансових ресурсів, які надходять в розпорядження місцевої влади. Така невідповідність призвела виникнення суперечності у функціонуванні місцевих бюджетів, яка вимагає свого вирішення.

3. Доведено необхідність та запропоновано при проведенні реформування системи місцевого оподаткування, розширити склад місцевих податків і зборів та повноваження органів місцевого самоврядування щодо їх запровадження і справляння. Встановлений законодавством України перелік податків не повинен обмежувати податкову ініціативу органів місцевої влади. У випадку неприйняття встановлених податків на своїй території місцевими радами доцільно надати право податковим органам стягувати їх за мінімальними ставками на користь держави. Доцільним є створення двох груп податків: 1) тих, що повністю регламентуються центральною владою; 2) тих, що самостійно встановлюються місцевою владою.

4. Враховуючи, що на теперішній час в Україні місцеві податки і збори практично майже не виконують свої функції, оскільки, місцеві ради, в першу чергу, найбільш масові - сільські, не мають потужних об'єктів оподаткування, основу місцевого оподаткування повинні складати майнові податки: податок на майно, податок на транспортні засоби. Як різновид місцевих доцільно розглядати податок на прибуток підприємств. За умови надання таким податкам статусу місцевих вони почнуть відігравати суттєву роль у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування.

5. Система місцевих податків і зборів повинна будуватись таким чином, щоб поєднувати ініціативу органів місцевого самоврядування із завданнями на державному рівні у межах гнучкого правового поля.

6. Запропоновано створити надійну правову основу застосування місцевих податків і зборів, яка б гарантувалась Конституцією України, окремими спеціальними законами та вирішити на законодавчому рівні питання розмежування сфер діяльності та взаємодії органів місцевого самоврядування і державної податкової служби на базі інформаційного обміну між ними.

7. Важливим напрямом удосконалення системи місцевих податків і зборів слід вважати створення інформаційної бази на основі використання сучасних комп'ютерних технологій, що забезпечить постійний моніторинг та контроль за надходженням місцевих податків і зборів до місцевих бюджетів.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

У фахових наукових виданнях

1. Піхоцький В.Ф., Піхоцька О.М. Удосконалення системи оподаткування // Щорічник наукових праць. Інвестиції і реструктуризація економіки регіону. Соціально-економічні дослідження в перехідний період. Випуск ХІ / ІРД НАН України. - Львів. - 2000. - с. 415-420. Особистий внесок автора: обґрунтовується необхідність віднесення прибуткового податку з громадян до місцевих.

2. Піхоцька О.М Місцеві податки і збори через призму Податкового кодексу України // Економіка. Фінанси. Право. - 2003. - №1. - с. 28-33.

3. Піхоцька О.М. Місцеві податки і збори у забезпеченні фінансової самостійності органів місцевого самоврядування // Фінанси України. - 2003. - №5. - с. 46-49.

Тези наукових конференцій

4. Буряк П.Ю., Піхоцька О.М. Особливості сучасної бюджетної політики на рівні адміністративного району та шляхи її удосконалення // Соціально-економічні та екологічні проблеми розвитку адміністративних районів. Наукові доповіді міжнародної науково-практичної конференції (м.Тернопіль, 17-18 квітня 1997р.) / Інститут регіональних досліджень НАН України; Редкол.: Долішній М.І. (відп.ред.) та ін. - Львів: 1997. - с. 28-31 (частина ІІ). Особистий внесок автора: обґрунтовуються напрями зміцнення доходної частини місцевих бюджетів за рахунок власних доходів.

...