Інвестиційна складова державного та місцевих бюджетів України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тернопільський національний економічний університет

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

Спеціальність 08.00.08 - гроші, фінанси і кредит

Інвестиційна складова державного та місцевих бюджетів України

Малиняк Богдан Степанович

Тернопіль - 2007

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Обмеженість фінансових ресурсів держави та органів місцевого самоврядування спричинила орієнтацію бюджетних видатків переважно на вирішення поточних проблем. У таких умовах недостатньо уваги приділяється виділенню бюджетних асигнувань на здійснення інвестиційних проектів. При домінуванні короткострокових цілей бюджетної політики більший пріоритет мають поточні видатки, адже в разі їхнього незабезпечення можна очікувати на негативну реакцію зі сторони суспільства, громадських і політичних організацій. З іншого боку, населення не настільки гостро відчуває потребу в оновленні активів, які належать державі, оскільки несвоєчасне відновлення вартості основних фондів протягом певного часу не спричинятиме значних труднощів для населення. Однак це призводить до накопичення наявних проблем і виникнення кризового стану в майбутньому, подолання якого потребуватиме значно більших фінансових ресурсів. З огляду на це зниження обсягів бюджетних інвестицій до меж, які є меншими від суми зношення основних фондів, науковці розглядають як серйозну загрозу національній безпеці країни.

Попри зростання обсягів капітальних видатків бюджету в останні роки, значна частина проблем у цій сфері залишаються не вирішеними. Таким чином, очевидною є необхідність вжиття заходів для підвищення ефективності інвестиційних видатків. Це потребує проведення ґрунтовних досліджень, які би сприяли вдосконаленню механізмів планування та здійснення бюджетних інвестицій. Застосування науково обґрунтованих підходів до формування бюджетних інвестицій здатне перетворити їх на дієвий інструмент поліпшення суспільного добробуту, стимулювання економічного зростання, покращення загального інвестиційного клімату, вирішення проблем розвитку депресивних територій.

Серед найбільш вагомих наукових досліджень вітчизняних вчених, в яких висвітлено проблеми бюджетного інвестування, варто звернути увагу на праці В. Л. Андрущенка, С. А. Буковинського, В. М. Гейця, Я. А. Жаліло, В. В. Калюжного, О. П. Кириленко, В. І. Кравченка, М. І. Кульчицького, І. О. Луніної, Ю. В. Пасічника, С. К. Реверчука, І. В. Розпутенка, В. Г. Федоренка, В. М. Федосова, С. І. Юрія. Однак слід зазначити, що у своїх публікаціях ці вчені, здебільшого, розглядають окремі практичні аспекти бюджетних інвестицій в контексті вирішення інших проблем бюджетної системи або ж досліджують роль бюджетних інвестицій як елементу інвестиційної політики держави.

Серед сучасних російських науковців, які досліджують процес бюджетного інвестування, варто назвати С. А. Анисимова, А. А. Водянова, В. А. Єпіфанова, М. І. Жукова, Л. Л. Ігоніну, В. А. Максимова, В. М. Родіонову, Д. В. Сабліна, А. В. Улюкаєва. Незважаючи на те, що питання теоретичного характеру не залишились поза увагою дослідників, все ж вони мають дещо фрагментарний характер. Детально вивчаючи проблематику бюджетних інвестицій, науковці враховують специфіку бюджетної системи Росії, яка суттєво відрізняється від української. Значну увагу дослідженню теоретичних основ бюджетних інвестицій також приділяли вчені далекого зарубіжжя: Д. Ашауер, Ш. Бланкарт, Е. Добсон, М. Ллойд, Р. Масґрейв, Р. Халтен, Р. Хеммінг, Л. Шарінгер. Проте наукові праці фінансистів Заходу переважно присвячені вивченню проблем бюджетного інвестування в розвинутих країнах і не враховують особливостей країн з економікою транзитивного типу.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота є складовою частиною науково-дослідних робіт, що виконувалися колективом кафедри казначейської справи Тернопільського національного економічного університету “Оптимізація теоретичних та практичних аспектів фінансового забезпечення економічного зростання в Україні” (номер державної реєстрації 0103U007682) та “Зміцнення фінансових основ місцевого самоврядування в Україні” (номер державної реєстрації 0106U000530), в межах яких запропоновано комплекс заходів щодо вдосконалення нормативно-правового та інституційного забезпечення оптимізації інвестиційної складової державного і місцевих бюджетів України.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є обґрунтування теоретичних положень інвестиційної складової бюджету, а також визначення пріоритетних напрямків удосконалення її формування і використання. Відповідно до поставленої мети у дисертації було визначено такі основні завдання:

– проаналізувати наукові підходи до трактування терміна “інвестиції” та з'ясувати особливості його застосування у бюджетній сфері;

– уточнити сутність інвестиційної складової бюджету і бюджетних інвестицій, розкрити їхню роль у соціально-економічному розвитку держави;

– обґрунтувати концептуальні засади формування інвестиційної складової бюджету та проведення оцінювання доцільності бюджетних інвестицій;

– оцінити сучасну практику планування бюджетних інвестицій;

– здійснити аналіз інвестицій державного та місцевих бюджетів України за видами і джерелами їхнього фінансового забезпечення;

– узагальнити практичний досвід реалізації інвестиційної складової державного та місцевих бюджетів України і виявити проблеми, що існують у цій сфері;

– розробити комплекс заходів щодо вдосконалення порядку формування інвестиційної складової бюджету, зокрема визначити наукові підходи до об'єктивного оцінювання бюджетних інвестицій;

– запропонувати напрямки зміцнення фінансових джерел інвестицій місцевих бюджетів з урахуванням необхідності зменшення регіональних диспропорцій.

Об'єкт дослідження - бюджетні інвестиції та механізм їхнього фінансового забезпечення.

Предметом дослідження є сукупність економічних відносин, що виникають у процесі здійснення бюджетних інвестицій та формування необхідних фінансових ресурсів для їхньої реалізації.

Методологічну основу дисертаційної роботи становлять діалектичний метод наукового пізнання та системний підхід до вивчення бюджетних інвестицій і джерел їхнього фінансування.

Методи дослідження. У процесі дослідження застосовувалися методи: наукової абстракції, системного оцінювання, наукової дедукції (перший розділ); позитивний метод дослідження фактів, явищ і реалій існуючої практики, економіко-статистичні методи і прийоми (другий розділ); нормативно-оцінний метод постановки цілей і вироблення рекомендацій щодо їхнього досягнення, економіко-математичні методи (третій розділ).

Теоретичною основою дослідження є фундаментальні положення світової економічної думки, наукові праці сучасних зарубіжних і вітчизняних фінансистів, дослідження провідних учених у сфері бюджету.

Інформаційну основу дослідження становлять Конституція України, Бюджетний кодекс України, законодавчі та нормативні акти з питань фінансів, бюджету; звітні дані й аналітичні матеріали Рахункової палати України, Державного казначейства України, інформаційні матеріали Державного комітету статистики України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні теоретичних підходів до формування інвестиційної складової державного та місцевих бюджетів і розробці заходів практичного характеру щодо оптимізації бюджетних інвестицій та джерел їхнього фінансування. На захист виносяться головні результати, що містять наукову новизну і відображають квінтесенцію проведеного дослідження, а саме:

вперше:

– визначено функції бюджетних інвестицій у ринковій економіці - створення й відновлення основних фондів для виробництва суспільно важливих товарів і послуг, перерозподілу інвестиційних ресурсів, стабілізації економіки, а також способи їхньої реалізації: першої функції - придбання (виготовлення), капітального ремонту, реконструкції і модернізації основних засобів; другої - надання капітальних трансфертів економічним суб'єктам, здійснення внесків до статутних фондів підприємницьких структур; третьої - придбання інвестиційних товарів, надання капітальних трансфертів, зміна обсягів та структури основних фондів держави. Це дало змогу з'ясувати механізм впливу бюджетних інвестицій на економіку країни;

– обґрунтовано принципи формування ресурсів бюджету для фінансування інвестицій, зокрема: стабільність надходжень; переважне залучення ресурсів від одержувачів вигод у результаті здійснення бюджетних інвестицій; забезпечення соціальної справедливості; мінімізація негативних перерозподільчих ефектів; забезпечення економічної ефективності; своєчасне реагування на зміни суспільних потреб. На їхній основі визначено пріоритети використання кожної групи бюджетних надходжень на реалізацію різних видів інвестицій;

набули подальшого розвитку:

– класифікація бюджетних інвестицій на основі їхньої ролі в соціально-економічному розвитку країни, що передбачає виокремлення інвестицій, які спрямовуються у бюджетний сектор, в інфраструктуру, для забезпечення соціального захисту, в реальний сектор економіки та ін. На відміну від наявних підходів, такий розподіл бюджетних інвестицій дає змогу чітко визначити особливості формування інвестиційної складової бюджету відповідно до сучасної ролі держави в економіці;

– підходи до визначення доцільності бюджетних інвестицій. Запропоновано при оцінюванні враховувати інформацію про забезпеченість мінімальної потреби в основних засобах, необхідних для виробництва гарантованих бюджетних послуг, або показники ефективності інвестицій. Розроблено алгоритм застосування різних способів оцінки бюджетних інвестицій залежно від їхнього цільового спрямування, обсягів та можливостей застосування відомих методів аналізу інвестицій;

– трактування сутності бюджетних інвестицій як сукупності ресурсів бюджету, що спрямовуються на придбання та створення активів довгострокового користування з метою отримання економічного і соціального ефектів у майбутньому. Перевагою цієї дефініції є найбільш повне та чітке охоплення предмета і мети бюджетного інвестування;

удосконалено:

– механізм розподілу інвестиційних субвенцій із державного бюджету між місцевими бюджетами. Запропоновано виокремити такі міжбюджетні трансферти: субвенції для забезпечення органів місцевого самоврядування основними засобами, необхідними для виконання делегованих повноважень, та субвенції на соціально-економічний розвиток регіонів. Надання першої групи субвенцій має здійснюватися з урахуванням забезпеченості основними фондами. Для справедливого розподілу субвенцій другої групи розроблено формалізовану методику, використання якої дає змогу враховувати різну інвестиційну спроможність місцевих бюджетів та зменшити регіональні диспропорції.

Практичне значення одержаних результатів полягає в можливому їхньому використанні органами державної влади й місцевого самоврядування для вдосконалення механізму формування та реалізації інвестиційної складової бюджету.

Результати дисертаційної роботи використані у науково-дослідній роботі на тему “Аналіз особливостей формування бюджету розвитку місцевих бюджетів” відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України № 729 від 27.11.2003 р. “Про основні напрями та організацію наукових досліджень з питань, пов'язаних із забезпеченням проведення державної фінансової політики та удосконаленням бюджетного процесу в 2005-2007 роках” (довідка № 57000-15/0234 від 25.04.2005 р.). У дисертації досліджено вплив видатків бюджетів розвитку місцевих бюджетів на соціально-економічний розвиток регіонів, запропоновано комплекс заходів, спрямованих на підвищення ефективності інвестицій з місцевих бюджетів, розроблено пропозиції щодо вдосконалення системи місцевих запозичень в Україні з урахуванням вітчизняної та зарубіжної практики.

Запропоновані в дисертаційній роботі рекомендації щодо проведення оцінки обґрунтованості капітальних видатків при аналізі бюджетних запитів розпорядників бюджетних коштів із застосуванням прозорих критеріїв та пропозиції щодо вдосконалення порядку фінансування бюджетних інвестицій використано в роботі Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим (довідка № 24-131/721 від 11.04.2006 р.).

Пропозиції автора щодо необхідності застосування формалізованої методики розподілу субвенції на соціально-економічний розвиток між регіонами з урахуванням об'єктивних факторів, що передбачає поступове зменшення міжрегіональних диспропорцій, знайшли відображення у звіті про результати науково-дослідної роботи “Реформування податкової системи, удосконалення міжбюджетних відносин та зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування”, яка виконувалась відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України № 486-р від 15 вересня 2006 р. (довідка № 135-15/144 від 08.02.2007 р.).

Одержані результати дослідження використовуються у навчальному процесі Тернопільського національного економічного університету при викладанні дисциплін “Бюджетний менеджмент”, “Управління державними і місцевими фінансами”, “Місцеві фінанси зарубіжних країн” (довідка № 126-24/1700 від 24.10.2006 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є одноосібним дослідженням. Сформульовані у роботі наукові результати, висновки, рекомендації та пропозиції одержані дисертантом одноосібно. Особистий внесок дисертанта в наукових працях, опублікованих у співавторстві, наведено у списку публікацій.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

бюджет інвестиція держава економічний

У першому розділі “Теоретична концептуалізація інвестиційної складової державного та місцевих бюджетів України” досліджено комплекс питань, пов'язаних з теоретичними аспектами формування інвестиційної складової бюджету в контексті забезпечення потреб суспільства і суб'єктів господарювання в об'єктах інфраструктури та бюджетних послугах, а також сприяння економічному розвитку держави.

На основі узагальнення теоретичних поглядів на сутність інвестицій встановлено, що їх на макроекономічному рівні розуміють як вкладання різноманітних ресурсів у збільшення суспільного капіталу з метою отримання в майбутньому більшої кількості економічних благ. З огляду на специфіку застосування цього терміна в бюджетній сфері, зокрема наявність довгострокового періоду інвестування (понад один рік) та врахування вартості виготовлення або придбання тільки необоротних активів, бюджетні інвестиції визначено як сукупність ресурсів бюджету, що спрямовуються не на споживання, а винятково на придбання і створення активів довгострокового користування (придбання і створення будівель, споруд, передавальних пристроїв, транспортних засобів, обладнання та предметів довгострокового користування, нематеріальних активів, проведення їхнього капітального ремонту, реконструкції, модернізації та реставрації, придбання і капітальне поліпшення землі, а також надання капітальних трансфертів) з метою отримання економічного та соціального ефектів у майбутньому.

Аргументовано, що проблематику бюджетних інвестицій доцільно досліджувати в комплексі з механізмом їхнього фінансового забезпечення. Це цілком можливо зробити в межах інвестиційної складової бюджету, яку слід розуміти як частину видатків бюджету, що спрямовується на інвестиційні цілі, та бюджетні надходження, які забезпечують фінансування вказаних видатків капітального характеру.

Визначено, що сучасна роль бюджетних інвестицій в економічній системі базується на здатності здійснювати три функції: 1) створення й відновлення основних фондів для виробництва суспільно важливих товарів і послуг; 2) перерозподіл інвестиційних ресурсів в економічній системі; 3) стабілізація економіки.

Перелік завдань, які держава може вирішувати за допомогою бюджетних інвестицій, доволі широкий. З метою більш детального з'ясування ролі бюджетних інвестицій у соціально-економічному розвитку країни та дослідження їхніх зв'язків із джерелами фінансування запропоновано виділяти інвестиції, що спрямовуються у бюджетний сектор, у розбудову інфраструктури, для забезпечення соціального захисту населення, в реальний сектор економіки і на інші цілі.

У роботі доведено, що для забезпечення збалансованого в часі управління суспільними фінансами необхідно дотримуватися такого принципу: обсяг бюджетних інвестицій не має бути меншим від суми зниження вартості основних фондів за умови незмінності розміру державного боргу.

З'ясовано переваги та недоліки залучення тих чи інших груп надходжень бюджету: доходів загального фонду, власних надходжень бюджетних установ, цільових доходів спеціального фонду, джерел фінансування дефіциту бюджету для фінансового забезпечення інвестицій. На основі виявлених характерних особливостей перелічених джерел інвестування і відмінних рис різних видів бюджетних інвестицій обґрунтовано оптимальні напрямки використання бюджетних коштів для інвестиційних потреб.

Рис. 1. Функції та інструменти бюджетних інвестицій.

У дослідженні зазначено, що домінуючий вплив на формування інвестиційної складової бюджету мають політичні інститути, які визначальною мірою впливають на ухвалення рішень у представницьких органах влади. Через це необхідною умовою забезпечення спрямування бюджетних коштів на фінансування тих інвестицій, які найбільше відповідають критеріям соціальної справедливості й економічної ефективності, має бути створення середовища, в якому основним мотивом для ухвалення рішень депутатами були б інтереси виборців, до того ж мінімізувалися би ризики для громадян, інтереси яких представлені депутатською меншістю. Аналітичні розрахунки, які обґрунтовують доцільність або недоцільність певних капітальних видатків у процедурі ухвалення бюджетних рішень, мають допоміжний характер. Незважаючи на це, в умовах прозорості бюджетного процесу наявність докладних висновків про наслідки бюджетних інвестицій, зроблених на основі об'єктивних розрахунків, відіграє важливу роль при визначенні пріоритетності різних капіталовкладень.

Обґрунтовано необхідність розмежувати підходи до визначення доцільності бюджетних інвестицій на оцінку забезпеченості та оцінку ефективності. На основі оцінки забезпеченості варто робити висновок про суму необхідних інвестицій для забезпечення мінімальної потреби в основних засобах, призначених для виробництва гарантованих бюджетних послуг. Оцінка ефективності має базуватися на даних аналізу “вигоди-витрати”, “витрати-результативність” і “витрати-корисність”, бальній оцінці на основі системи критеріїв, експертних оцінках, конкурсах та інших методиках.

У другому розділі “Прагматизм бюджетних інвестицій та джерел їхнього фінансового забезпечення в Україні” розкрито практичні аспекти формування і здійснення капітальних видатків державного та місцевих бюджетів України, окреслено найгостріші проблеми і недоліки, характерні для сучасної практики планування бюджетних інвестицій, проаналізовано динаміку, структуру та регіональне розміщення капітальних видатків бюджету і джерел їхнього фінансового забезпечення.

Доведено, що пріоритети бюджетних інвестицій, визначені в чинних нормативно-правових актах, не відповідають сучасній ролі держави в економіці. Це призводить до її надмірного втручання у ті галузі національної економіки, в яких успішно функціонують економічні суб'єкти приватної та колективної власності. Водночас недостатня увага приділяється бюджетному інвестуванню тих секторів економіки, функціонування яких пов'язане з виконанням законодавчо закріплених обов'язків держави.

Зроблено висновок, що порядок планування капітальних видатків бюджету недостатньою мірою регламентовано нормативно-правовими актами. У дисертації з'ясовано, що у процесі планування бюджетних інвестицій можна виокремити низку процедур: планування капітальних вкладень; планування на основі заявленої потреби в капітальних видатках бюджетних установ; планування бюджетних інвестицій у межах розробки та реалізації державних (регіональних) програм; визначення складу і структури інвестиційних трансфертів. Встановлено відсутність єдиного алгоритму проведення оцінки бюджетних інвестицій. Крім цього, застосування конкурсного відбору інвестицій передбачено тільки для нових проектів капітальних вкладень. Через це, значний вплив на формування інвестиційної складової бюджету мають суб'єктивні чинники. Суттєвим недоліком процесу планування бюджетних інвестицій є недостатня участь у ньому громадських інститутів.

Проведений аналіз інвестиційної складової державного бюджету дав змогу встановити, що останнім часом динаміка обсягів та структури бюджетних інвестицій характеризувалась значною нестабільністю (табл. 1). Це свідчить про швидку переорієнтацію пріоритетів політичних інститутів, які ухвалюють такі рішення.

За підсумками дослідження фінансового забезпечення капітальних видатків державного бюджету виявлено недоліки у визначенні джерел фінансових ресурсів для різних видів бюджетних інвестицій. Залучення власних надходжень бюджетних установ до фінансування їхніх капітальних видатків обґрунтовується не стільки економічною доцільністю надання певних послуг на платній основі, скільки обмеженістю асигнувань загального фонду бюджету, які виділяються на інвестиційні потреби згаданих закладів. Закріплення інших доходів спеціального фонду бюджету за певними напрямками бюджетних інвестицій зумовлено не стільки бажанням зменшити масштаби перерозподілу суспільного багатства та зміцнити фіскальну дисципліну платників обов'язкових платежів до бюджету, скільки прагненням уникнути додаткового впливу органу, який здійснює оперативне управління бюджетними видатками.