Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНА ПОДАТКОВА АДМІНІСТРАЦІЯ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

УДК 336.131.012.23

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора економічних наук

РОЗВИТОК ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ В УМОВАХ РИНКОВОЇ ЕКОНОМІКИ УКРАЇНИ

БАСАНЦОВ Ігор Володимирович

Спеціальність 08.00.08 - Гроші, фінанси і кредит

Ірпінь - 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Сумському державному університеті Міністерства освіти і науки України.

Науковий консультант: доктор економічних наук, професор,

заслужений економіст України

Барановський Олександр Іванович,

Університет банківської справи Національного банку України,

проректор з науково-дослідної та інноваційної роботи

Офіційні опоненти:доктор економічних наук

Ніколаєв Всеволод Петрович, Національний університет Державної податкової служби України, професор кафедри фінансового менеджменту;

доктор економічних наук, професор

Опарін Валерій Михайлович,

ДВНЗ «Київський національний економічний університет ім. Вадима Гетьмана», професор кафедри фінансів;

доктор економічних наук, професор, заслужений економіст України,

Сало Іван Васильович,

ДВНЗ Українська академія банківської справи, Національного банку України, завідувач кафедри банківської справи.

Захист дисертації відбудеться “30”жовтня2008 р. о 14 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.01 у Національному університеті Державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. Карла Маркса, 31.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національного університету Державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. Карла Маркса, 31.

Автореферат розісланий “25” вересня 2008 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради,

доктор економічних наук, професор С.В. Онишко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Серед найважливіших проблем сучасного економічного розвитку України особливе місце займає проблема підвищення ефективності використання державних ресурсів, а разом з тим - і піднесення суспільного добробуту. Одним із шляхів розв'язання цієї проблеми є удосконалення інституту державного фінансового контролю (ДФК).

З переходом до ринкової економіки в Україні відбулися докорінні зміни політичних і економічних основ державності, кардинальна реконструкція економіки, формування нової фінансової системи та ринкових інститутів. Існуюча раніше система державного фінансового контролю за використанням державних ресурсів, орієнтована на економіку, в якій основна роль належала державній власності, у сучасних умовах господарювання практично повністю втратила свою дієвість та ефективність. Про це свідчать зростаючі кожного року обсяги фінансових порушень і зловживань. У той же час у державі утворилася низка розрізнених державних контролюючих органів, які, по суті, не є самостійними, не пов'язані між собою узгодженою нормативно-правовою базою, не мають єдиної інформаційно-комунікаційної інфраструктури, а їхні дії недостатньо координовані. Все це негативно впливає на результативність державного фінансового контролю, основними завданнями якого є попередження та припинення фінансових правопорушень і, відповідно, підвищення ефективності діяльності державного сектора економіки.

Таким чином, перед державою постає важлива науково-прикладна проблема щодо створення дієвої та чітко структурованої системи державного фінансового контролю, обґрунтування стратегії її розвитку, формування методологічних та методичних основ функціонування її вищого органу, удосконалення форм і методів здійснення контрольно-аналітичних дій, спрямованих на підвищення ефективності використання державних ресурсів.

Вагомий внесок у розвиток теорії державного фінансового контролю зробили такі відомі зарубіжні вчені: Р. Адамс, Т. Англерід, Дж. Бейлі, М. Грімвуд, П. Джексон, Д. Діамонд, П. Додж, В. Еверт, А. Едвард, Р. Зоді, Е. Лехан, Б. Палмер, Дж. Робертсон, С. Томкінс та інші. Однак їхні напрацювання можна розглядати лише як класичні праці, які не адаптовані до українських реалій.

Дослідженням окремих аспектів теорії і практики ДФК займалися також провідні російські практики та науковці: І.А. Бєлобжецький, В.В. Бурцев, Е.А. Вознесенський, В.А. Жуков, Б.Ф. Іцкович, Є.О. Кочерін, С.П. Опенишев, В.М. Родіонова, С.М. Рябухін, А.М. Саунін, С.В. Степашин, М.С. Столяров, В.І. Шлейніков та ін.

Відзначаючи вагомий внесок російських вчених у розвиток теорії і практики ДФК, зауважимо, що для застосування у вітчизняній практиці одержані ними результати досліджень потребують доопрацювання, зокрема щодо усунення розбіжностей у законодавчій базі.

В Україні питанням розроблення теорії і методології фінансової безпеки та аудиту присвячені праці відомих вчених: О.І. Амоші, В.Л. Андрущенко, О.І. Барановського, М.Т. Білухи, Ф.Ф. Бутинця, З.С. Варналія, О.Д. Василика, В.М. Геєця, Н.І. Дорош, І.К. Дрозд, Т.І. Єфименко, В.І. Кравченка, І.О. Луніної, П.В. Мельника, В.Г. Мельничука, Є.В. Мниха, В.П. Ніколаєва, С.В. Онишко, В.М. Опаріна, Н.І. Рубан, В.С. Рудницького, І.В. Сала, М.І. Сивульського, В.К. Симоненка, І.Б. Стефанюка, Л.Л. Тарангул, Б.Ф. Усача, В.М. Фєдосова, В.О. Шевчука та ін.

Опубліковані наукові дослідження з питань створення і розвитку системи ДФК, впровадження нових її форм і методик свідчать про те, що порушене питання заслуговує на широке теоретичне узагальнення, наукове визнання та застосування на практиці.

Високо оцінюючи вклад зазначених дослідників у розвиток теорії і практики ДФК, мусимо вказати на нагальну необхідність розробки сучасних теоретичних і методологічних засад єдиної системи державного фінансового контролю.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Наукові результати, теоретичні положення і висновки були використані під час виконання науково-дослідних тем, що розробляються у Сумському державному університеті:

«Фундаментальні основи формування механізмів забезпечення стійкого розвитку соціально-економічних систем» (номер державної реєстрації 0106U001939). До звіту за цією темою включено розроблений автором механізм фінансового контролю як феномена стійкого розвитку соціально-економічних систем;

«Науково-методичні засади формування та ефективного використання економічного потенціалу підприємства» (номер державної реєстрації 0106U001929). До звіту за цією темою включено уточнення автора стосовно сутності фінансового контролю за доходами від участі в капіталі суб'єкта підприємницької діяльності;

«Удосконалення фінансового механізму управління еколого-інноваційним розвитком економіки України» (номер державної реєстрації 0106U008508). До звіту за цією темою включено пропозиції автора щодо підвищення ефективності використання коштів державного та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища в Сумській області (за стандартами аудиту ефективності).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є формування теоретико-методологічних засад організації єдиної системи державного фінансового контролю, а також розроблення рекомендацій щодо впровадження прогресивних форм і методів контролю у практичну діяльність, що дозволить підвищити ефективність використання державних фінансових ресурсів в Україні.

Для досягнення зазначеної мети у роботі були поставлені та вирішені такі завдання:

дослідити сутність і функції ДФК;

визначити організаційні та функціональні недоліки реалізації контролю за використанням державних фінансових ресурсів;

проаналізувати правові основи формування єдиної системи державного фінансового контролю та довести необхідність її створення в Україні;

визначити стратегію розвитку та напрямки підвищення ефективності ДФК;

розробити методологічні основи формування єдиної системи ДФК;

обґрунтувати метод програмно-цільового бюджетування як сучасного контрольного механізму у системі ДФК;

дослідити методологічне забезпечення аудиту ефективності і внести уточнення до його теоретичних основ;

конкретизувати роль та місце аудиту ефективності в єдиній системі ДФК;

визначити і обґрунтувати базові стандарти якості аудиту ефективності;

сформулювати науково-теоретичні основи організації та проведення аудиту ефективності використання державних фінансових ресурсів;

визначити рівень достовірності одержаних основних результатів роботи шляхом проведення експериментальних досліджень щодо оцінки ефективності використання бюджетних коштів.

Об'єкт дослідження - фінансово-економічні та правові відносини у сфері державного фінансового контролю в Україні.

Предмет дослідження - теоретичні та практичні засади формування і розвитку системи державного фінансового контролю в умовах ринкової економіки.

Методи дослідження. Загальну методологічну базу дисертаційного дослідження склали: діалектичний метод наукового пізнання і системний підхід до вивчення економічних та соціальних явищ; фундаментальні положення інституціональної теорії, теорії фінансів, неокласичної економічної теорії.

Для вирішення поставлених у дисертації завдань було використано такі методи дослідження: аналіз і синтез (для обґрунтування теоретичних засад ДФК, стратегій становлення, концепції розвитку, практичних рекомендацій щодо впровадження єдиної системи та перспективних форм і методів ДФК); моделювання (для створення моделі єдиної системи ДФК); логічне узагальнення подій (для розроблення стратегії переходу до перспективних форм і методів ДФК); системний і комплексний аналіз (для створення науково-методичної бази дослідження програмного бюджетування та аудиту ефективності); графічний метод (для побудови алгоритмів організації та проведення аудиту ефективності); метод наукових абстракцій (для проектування механізмів запобігання фінансовим правопорушенням та зловживанням); економіко-статистичні методи збору та обробки інформації.

Інформаційну базу дослідження склали законодавчі та нормативні акти України з питань регулювання бюджетного процесу, організації ДФК, застосування програмно-цільового методу в системі державного управління, а також нормативно-правові і методичні матеріали Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, статистичні матеріали Рахункової палати України, Державної контрольно-ревізійної служби України, Держкомстату України, Харківської та Сумської облдержадміністрацій.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у розробленні концептуальних засад створення єдиної системи державного фінансового контролю і науково-методологічних основ організації та проведення контрольно-аналітичних заходів за прогресивними методами та формами. Основними теоретичними та практичними результатами, що формують новизну дослідження, є такі:

вперше:

сформульовано концепцію щодо формування єдиної системи державного фінансового контролю, яка відповідає природі державного контролю, побудована на основі уніфікованих організаційно-методологічних принципів, характеризується чіткою ієрархічністю й цілісністю. Впровадження цієї концепції дозволить контролюючим органам адекватно реагувати на численні соціально-економічні проблеми ринкової економіки, забезпечить єдність і стійкість взаємозв'язків між усіма гілками влади, дасть змогу охопити контрольною функцією різні сфери і рівні економіки;

запропоновано методологічні основи створення вищого органу єдиної системи державного фінансового контролю і його територіальних підрозділів з конституційним закріпленням їх посилених повноважень. Забезпечення незалежності даного органу пропонується здійснювати за рахунок: квотного принципу формування його керівного (колегіального) складу від політичних партій (блоків), що входять до рад різного рівня, та представників громадськості; дотримання принципу аполітичності у процесі виконання функцій; обов'язковості виконання рішень підконтрольними структурами;

доведено доцільність упровадження на регіональному рівні (обласному, АРК, міст Києва та Севастополя) незалежної фінансової експертизи проектів відповідних бюджетів, інших нормативних актів, які регламентують використання бюджетних коштів, що дозволить уникнути потенційно можливих негативних наслідків реалізації необґрунтованих рішень;

визначено, що аудит ефективності потрібно кваліфікувати як самостійну оціночну форму контролю в системі ДФК, а також обґрунтовано, що він, окрім дослідження ефективності використання бюджетних коштів, повинен містити: аудит ефективності прийняття рішень у сфері управління державними ресурсами; аудит ефективності виконання державних програм (функцій); аудит ефективності використання державних фінансових ресурсів. Усе це дозволить підвищити дієвість аудиту як елемента єдиної системи ДФК;

удосконалено:

визначення концептуальних засад ДФК, що на відміну від традиційного його розгляду як контролю відповідності полягає в переорієнтації на оціночний контроль управління державними фінансовими ресурсами і фінансово-господарською діяльністю економічних суб'єктів у частині формування, розподілу й цільового та ефективного використання державних фінансових ресурсів;

алгоритм організації та проведення аудиту ефективності використання державних фінансових ресурсів, упровадження якого дозволить розширити межі контрольно-аналітичних заходів, підвищити якість проведення перевірок ефективності використання державних фінансових ресурсів;

класифікацію аудиту ефективності шляхом виокремлення таких класифікаційних ознак, як види, цілі, рівні об'єктів, час здійснення, зміст і функції, місце проведення, процесуальні ознаки, ініціатива, критерії і показники, характер розроблюваних пропозицій, форма реалізації;

набули подальшого розвитку:

економічне визначення категорії державного фінансового контролю як особливого виду діяльності за рахунок уточнення його предмета, суб'єктів і об'єктів, порядку регламентації, основних принципів організації і функціональної спрямованості;

визначення і обґрунтування критеріїв ефективності державного фінансового контролю за рахунок виокремлення таких показників, як рівень виконання органами ДФК своїх функцій, дотримання професійних стандартів і кодексу етики працівниками контролюючих органів;

методологічні засади застосування програмно-цільового бюджетування на основі введення обов'язковості процедури визначення першочергових цілей держави, складання програм їх досягнення, забезпечення необхідними фінансовими ресурсами;

економічний зміст категорій аудиту ефективності і фінансового аудиту як різних самостійних форм державного фінансового контролю, які мають свою специфічну сутність і поняття, функції в системі ДФК, цілі, завдання, предмет і об'єкт, методологію проведення;

теоретичні основи системи оцінки якості проведення аудиту ефективності, яка повинна містити розроблення і практичне застосування ревізійних стандартів і методичних вказівок, що забезпечить дієвість аудиту ефективності;

поняття програмно-цільового бюджетування як сучасного контрольного механізму за рахунок його розгляду як системи методів планування, управління та контролю за бюджетною програмою, що дозволяє підвищити ефективність цього методу та поєднує: оцінку і вибір проблем, вирішенню яких сприятиме її реалізація; формування та експертизу програми; формування ресурсного забезпечення, необхідного для її реалізації, розподіл ресурсів за окремими завданнями; аудит наявних і потенційних ризиків, що впливають на досягнення намічених результатів; формування системи управління і контролю за реалізацією програми.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дослідження мають прикладне значення для вирішення конкретних проблем підвищення ефективності управління та використання державних фінансових ресурсів.

Методологічні основи й методичні підходи до організації та проведення аудиту ефективності використання державних фінансових ресурсів набули практичного втілення у роботі ГоловКРУ України та під час проведення контрольно-ревізійним управлінням у Харківській області аудиторських перевірок ефективності використання коштів Державного і місцевого бюджетів на виконання бюджетних програм, зокрема на організацію відпочинку та оздоровлення дітей у 2004-2005 роках, подолання дитячої безпритульності та бездоглядності, утримання притулків для неповнолітніх за 2003-2005 роки (довідки ГоловКРУ України від 10.11.2006 № 17-18/269 та Контрольно-ревізійного управління в Харківській області від 01.09.2006 № 01-15/4614).

Результати дисертаційного дослідження були використані під час формування Програми економічного і соціального розвитку Сумської області на 2004-2005 рр., розроблення базових показників дохідних статей бюджету Сумської області на 2005-2006 рр., організації поточного державного фінансового контролю за цільовим і ефективним використанням коштів місцевих бюджетів (довідка Сумської обласної ради від 23.11.2005 № 01-29/442).

Застосування теоретичних положень і практичних рекомендацій дисертаційного дослідження шляхом проведення на регіональному рівні фінансово-економічних експертиз проектів місцевих бюджетів та регіональних програм дозволили попередити неефективне витрачання коштів у сумі понад 500 тис. грн. (акт Сумської обласної ради про впровадження від 21.12.2006 № 01-37/371).

Надані дисертантом пропозиції щодо підвищення ефективності здійснення державного фінансового контролю за використанням коштів місцевих бюджетів були застосовані фахівцями Сумської обласної адміністрації під час проведення оціночного контролю за управлінням державними фінансовими ресурсами і фінансово-господарською діяльністю економічних суб'єктів області в частині формування, розподілу та ефективного використання коштів місцевих бюджетів (акт про впровадження від 14.04.2006 № 33-17/173).

Теоретичні, науково-методичні та практичні результати дисертаційного дослідження використано у навчальному процесі Сумського державного університету, зокрема при підготовці навчально-методичних рекомендацій з дисципліни «Аудит» для студентів економічних спеціальностей денної і заочної форм навчання (акт про впровадження від 07.11.2006 № 37).

Упровадження сформульованих методологічних засад реформування системи ДФК не потребує додаткових витрат державних коштів і є достатньо ефективним для України як в соціальному, так і в економічному сенсі. Загальний економічний ефект від впровадження методичних розробок дисертанта на день захисту становить понад 800 тис. грн. державних коштів, що підтверджується відповідними документами.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійно виконаною науковою працею, в якій відображено авторський підхід до розвитку інституту ДФК в Україні, що полягає у розробленні концептуальних основ організації нової моделі єдиної системи ДФК, її сучасних методів і форм контролю. Сформульовано та впроваджено у практику контрольної діяльності державних служб науково-методичні засади організації та проведення аудиту ефективності використання державних коштів як самостійної оціночної форми державного фінансового контролю. Внесок автора у колективні опубліковані роботи конкретизовано у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Положення та результати дисертаційного дослідження доповідалися і обговорювалися на двадцять одній науково-практичній конференції, основними з яких є: VIII Всеукраїнська науково-практична конференція «Проблеми і перспективи розвитку банківської системи України» (10-11 листопада 2005 р., м. Суми); Науково-практична конференція «Контроль за використанням державного майна: сучасний стан і напрями вдосконалення» (12 квітня 2006 р., м. Київ); Міжнародна науково-практична конференція «Информация, анализ, прогноз - стратегические рычаги эффективного государственного управления» (1-2 червня 2006 р., м. Київ); Міжнародна науково-практична конференція «Проблеми і механізми відтворення ресурсного потенціалу України в контексті євроінтеграції» (19-20 жовтня 2006 р., м. Рівне); Міжнародна науково-практична конференція «Стан і проблеми оподаткування в умовах ринкової економіки» (24 листопада 2006 р., м. Донецьк); X Всеукраїнська науково-практична конференція «Проблеми і перспективи розвитку банківської системи України» (22-23 листопада 2007 р., м. Суми); III Міжнародна науково-практична конференція «Міжнародна банківська конкуренція: теорія і практика» (15-16 травня 2008 р., м. Суми) та ін.

Результати дисертаційної роботи також доповідались і обговорювалися на науково-методичних конференціях і міжкафедральних семінарах Сумського державного університету.

Публікації. Основні положення дисертаційної роботи знайшли відображення у 47 наукових працях загальним обсягом 94,32 друк. арк. (з них особисто автору належить 36,52 друк. арк.), у тому числі в одній індивідуальній і двох колективних монографіях; 34 статті опубліковано у наукових фахових виданнях (із них 12 - у співавторстві).

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається з переліку умовних скорочень, вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації становить 382 сторінки друкованого тексту. Матеріали дисертації містять 16 таблиць на 10 сторінках, 28 рисунків на 14 сторінках, список використаних джерел із 335 найменувань на 30 сторінках, 4 додатки на 19 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, сформульовано мету і завдання дослідження, його об'єкт, предмет, наукову новизну і практичне значення роботи.

У першому розділі «Теоретико-методологічні засади державного фінансового контролю» на основі комплексного підходу проведено аналіз стану організації державного фінансового контролю, систематизовано теоретико-методологічне обґрунтування категорії фінансового контролю, його складових - ефективності та результативності. За результатами огляду теоретичних концепцій проведено наукове узагальнення та окреслено основні напрями розвитку наукової думки щодо підвищення ефективності використання державних ресурсів, один із шляхів якого вбачається у створенні дієвої системи державного фінансового контролю.

У процесі дослідження обґрунтовано, що численні соціально-економічні проблеми в Україні не можуть бути розв'язані без наведення відповідного порядку у державному секторі економіки. Масштаби фінансових порушень, значні обсяги нецільового та неефективного використання державних фінансових ресурсів, зростання злочинності економічної спрямованості свідчать про те, що ці негативні явища набувають критичної маси.

За підсумками роботи Рахункової палати України за 2007 р., у ході проведення контрольно-аналітичних та експертних заходів були встановлені бюджетні правопорушення, а також факти неефективного використання коштів Державного бюджету України та державних позабюджетних фондів на загальну суму 12,246 млрд грн. (рис. 1), що в 15 разів більше від аналогічного показника 1997 р.

Рис. 1. Динаміка виявлених Рахунковою палатою України бюджетних правопорушень та неефективного використання бюджетних коштів у 1997-2007 рр.

За той самий період Державною контрольно-ревізійною службою було виявлено порушень, які призвели до втрат фінансових і матеріальних ресурсів держави, на суму понад 2,2 млрд грн. Мільйонні суми фінансових порушень виявлені також органами Державного казначейства та іншими контролюючими службами держави.

Проведений аналіз обсягів наведених фінансових порушень, динаміка яких з кожним роком зростає, дозволив виокремити їх причинно-наслідкові зв'язки.

По-перше, в Україні не існує конституційно визначеної системи державного фінансового контролю, яка б могла адекватно і дієво реагувати на численні фінансові правопорушення та злочини, повною мірою відповідала природі ДФК, охоплювала всі сторони та рівні економіки і була цілісною, самостійною та побудованою на єдиних організаційно-методологічних принципах.

По-друге, відсутні належна координація та єдина інформаційна база між існуючими органами ДФК. Орган зовнішнього державного фінансового контролю в Україні законодавчо не має статусу вищого органу ДФК, а разом із тим і відповідних повноважень, розгалуженої системи та повноцінних гарантій незалежності (за європейськими стандартами).

По-третє, впродовж періоду переходу економіки до ринкових умов державна стратегія ДФК не забезпечувалася відповідними сучасними ефективними контрольними механізмами, формами і методами (нормативно-законодавчою базою), адаптованими до нових умов господарювання.

Вищенаведені фактори стали чи не найголовнішими причинами провалів реформаційних проектів, загрозливого зростання тіньової економіки, активізації корупційних процесів, що на сьогодні серйозно загрожують економічній безпеці України. У такій ситуації логічно виникає необхідність пошуку шляхів вирішення цих проблем, одним із яких є створення єдиної та чітко структурованої системи державного фінансового контролю, обґрунтування стратегії її розвитку, формування методологічних та методичних основ функціонування її вищого органу, вдосконалення форм і методів здійснення контрольно-аналітичних дій, спрямованих на підвищення ефективності використання державних ресурсів.

Розробленню концепції єдиної системи ДФК повинно передувати дослідження теоретичних підходів до визначення сутності державного фінансового контролю. У дисертації обґрунтовано, що недосконалість існуючих підходів в умовах ринкової економіки виявляється: у великій їх кількості, зокрема щодо тлумачення понять «контроль», «фінансовий контроль», «державний фінансовий контроль»; у відсутності чітких уявлень щодо предмета, об'єктів, суб'єктів, ефективності, результативності, гарантій незалежності контролюючих органів від гілок влади.

Виходячи з цього, у роботі проаналізовано, узагальнено й уточнено визначення поняття «державний фінансовий контроль» (зокрема його об'єктів, суб'єктів, предмета), який розглядається як особливий вид діяльності державних органів (регламентований відповідними нормативно-правовими актами), спрямований на перевірку (дослідження) дотримання законності, раціональності та ефективності планування, надходження, розподілу і використання державних ресурсів у процесі державного управління, забезпечення компетентних органів влади та громадськості достовірною інформацією про попередження, виявлення та усунення фінансових правопорушень, а також виконання інших функцій, що сприяють зміцненню економічної безпеки держави.

Об'єктами державного фінансового контролю визначено відносини, які виникають між державою і юридичними та фізичними особами з приводу формування, накопичення та розподілу національного доходу.

До суб'єктів ДФК віднесено ті органи державної влади і управління, які є ініціаторами та виконавцями даного контролю.

Предметом державного фінансового контролю визначено офіційні дані, які контролюються (досліджуються) на всіх етапах управління державними ресурсами (в тому числі - державними фінансовими ресурсами). Державними фінансовими ресурсами визначено державні рухомі активи, в тому числі: кошти бюджетів усіх рівнів, державних позабюджетних фондів, державних валютних фондів, Національного банку (державних банків) України, цінні папери, корпоративні права, що належать державі, уповноваженому державному органу, державному (казенному) підприємству, установі, організації за правом власності, а також ті рухомі активи, що мають відійти у власність держави відповідно до вимог чинного законодавства.

У процесі дослідження зазначено, що серед найважливіших елементів розвитку теорії державного фінансового контролю є визначення понять «ефективність» і «результативність». Тому у розділі здійснена декомпозиція цих понять. Доведено, що вони у змістовому плані допускають можливість їх подвійного тлумачення. Це пов'язано з оцінкою: по-перше, ефективності методів і організації саме контрольної діяльності; по-друге, ефективності діяльності самого об'єкта контролю (бюджетного процесу). У рамках трактування поняття «ефективність контролю» виділено два напрями: 1) контроль ефективності як оцінка ефективності, результативності, економічності використання державних ресурсів (коштів, майна тощо); 2) ефективність контролю як співвідношення досягнутих контролюючим органом чи особою результату і мети з мінімальними витратами ресурсів (В), де результат контрольної діяльності (Р) визначається досягненням мети контролю, знаходженням і оцінкою певного фактичного стану (Ф) об'єкта контролю:

Р = д (Ф ? Фд), (1)

де Фд - дійсний фактичний стан об'єкта контролю;

д - функція близькості між Ф і Фд;

? - символ близькості величин.

Інтервал допустимої близькості д0:

. (2)

Обґрунтовано, що ступінь ефективності контролю тим вищий, чим менше зусиль і коштів витрачається на досягнення позитивного результату. Водночас акцентовано увагу на тому, що ефективність ДФК повинна визначатися не стільки виявленням та усуненням недоліків, скільки попередженням (недопущенням) фінансових правопорушень та зловживань у державному секторі економіки.

Дослідженням доведено, що результативність діяльності контролюючих служб багато в чому залежить від їх організаційно-функціональної структурованості, надання їм гарантій незалежності, які розділено за двома основними аспектами: незалежністю від держави в особі її органів чи посадових осіб, які представляють інтереси окремих гілок влади, і незалежністю від підконтрольних суб'єктів чи інших осіб, які представляють їхні інтереси. Наголошено, що формування єдиної незалежної системи ДФК в Україні, створення вищого органу державного фінансового контролю і надання йому відповідних повноважень та гарантій незалежності (за міжнародними стандартами), розроблення і впровадження прогресивних форм та методів державного фінансового контролю повинні стати домінантою стратегії розвитку ДФК. Саме ці питання теорії та практики вітчизняного державного фінансового контролю досі залишаються невирішеними і, отже, запропоновані для розв'язання.

У другому розділі «Концептуальні засади створення та розвитку єдиної системи фінансового контролю в державному секторі економіки» проаналізовано правові основи формування системи державного фінансового контролю в Україні, досліджено і висвітлено специфіку світових тенденцій формування та розвитку системи державного фінансового контролю в умовах ринкової економіки, сформульовано концепцію організації єдиної системи державного фінансового контролю та її вищого органу, досліджено метод програмно-цільового бюджетування як контрольний механізм ДФК.

На підставі аналізу положень законопроектів України про державний фінансовий контроль обґрунтовано, що поставлені питання є досить актуальними: в цілому вони мають на меті вирішення загальної проблеми підвищення ефективності державного фінансового контролю шляхом створення цілісної його системи. Разом із тим доведено, що концептуального системного підходу до створення єдиної дієвої системи ДФК цими законопроектами поки що не визначено.

У розділі досліджено досвід організації систем державного фінансового контролю у зарубіжних країнах та зроблено висновок про те, що системи ДФК у розвинених країнах мають, по-перше, конституційне визначення та організаційно-функціональну незалежність від суб'єктів державної влади, по-друге, організаційно-координаційні центри діяльності всіх контролюючих органів. Їхні контрольні заходи здійснюються не тільки за напрямами правильності ведення рахунків, цільовим використанням державних ресурсів, а й за напрямами економічної ефективності та рентабельності системи економіки та внутрішнього управління.

Спираючись на результати аналізу положень вітчизняних законопроектів та міжнародний досвід, зроблено висновок, що одним із найважливіших стратегічних завдань для України, яка прагне до світової спільноти, є формування єдиної незалежної системи державного фінансового контролю.

Запропонованими у розділі концептуальними засадами організації єдиної системи державного фінансового контролю доведено, що на «першій сходинці» вітчизняної системи державного фінансового контролю повинен бути вищий орган ДФК, який знаходиться поза існуючими гілками влади, підзвітний громадськості та відповідним радам (Верховній, місцевим). До його основних функцій повинен входити контроль за дотриманням принципів законності, доцільності та ефективності розпорядчих і виконавчих дій, а також функціонуванням системи управління економікою в цілому. На «другій сходинці» - державні контрольно-ревізійні підрозділи міністерств і відомств, які підпорядковуються як вищому органу державного фінансового контролю, так і відповідним міністерствам і відомствам, що здійснюють контроль за правильністю надходження та витрачання державних фінансових ресурсів.

Обґрунтовано, що єдина система ДФК через її вищий орган повинна: органічно забезпечувати координацію діяльності всіх контролюючих органів; бути законодавчо ув'язаною зі спеціально виділеними структурами (висококваліфікованими фахівцями) у правоохоронних, судово-експертних та судових органах, які працюватимуть виключно на підставі матеріалів контролюючих органів щодо фінансових правопорушень; мати взаємоузгоджену законодавчо-нормативну базу та єдину інформаційно-комунікаційну інфраструктуру (рис. 2).

Запропоновано такі критерії організації єдиної системи державного фінансового контролю та її вищого органу:

вищий орган державного фінансового контролю України повинен бути колегіальним органом, його керівні посадовці - підзвітні громадськості (звітування через засоби масової інформації) та Верховній Раді України (звітування перед відповідними партіями, фракціями), посадовці територіальних підрозділів - підзвітні відповідним обласним радам, вищому органу державного фінансового контролю та місцевій громадськості;

основними принципами, за якими повинен формуватися штат посадових осіб (членів колегії) вищого органу ДФК та його територіальних підрозділів, є, перш за все, принцип професійності (за кваліфікаційними вимогами) та висування кандидатів обов'язково від усіх політичних партій (фракцій, блоків), що увійшли до відповідної ради, а також представників відповідних громадських об'єднань, які захищають права громадян, інтереси яких не представлено жодною партією (фракцією), в рівній кількості представників. Особливо підкреслено, що особи після затвердження їхніх кандидатур на посади до вищого органу державного фінансового контролю повинні скласти з себе всі політичні зобов'язання і на період роботи не належати до жодної політичної партії або блоку.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2. Структура єдиної системи державного фінансового контролю

У роботі наголошено, що вищий орган єдиної системи ДФК повинен бути законодавчо унормований (із внесенням змін до Конституції та відповідних законів) і створений на базі Рахункової палати України з трансформованими функціями, розширеними повноваженнями та із залученням висококваліфікованих спеціалістів Державної контрольно-ревізійної служби й інших контролюючих органів.

Обґрунтовано, що запропонована організаційно-функціональна побудова єдиної системи державного фінансового контролю не суперечить положенням Конституції України і принципам функціонування подібних вищих органів контролю, які входять до INTOSAI. Разом із тим вона відповідає демократичним принципам державного контролю і забезпечуватиме нейтралітет і незалежність від групових та корпоративних інтересів і привілеїв (включаючи депутатські коаліції). Процедура звільнення посадових осіб вищого органу державного фінансового контролю та його територіальних підрозділів також повинна носити специфічний характер (прирівнюватися до процедури звільнення суддів), закріплений окремими правовими нормами, бути прозорою і обґрунтованою, враховуючи певний ступінь особистої захищеності.

Дослідженням доведено, що створена таким чином система державного фінансового контролю дозволить виявляти фінансові порушення на всіх стадіях бюджетного процесу, здійснювати коригування нормативно-правової бази для недопущення фінансових порушень та зловживань. Створення конституційно визначеної єдиної системи ДФК з її незалежним вищим органом та його розгалуженою територіальною структурованістю де-факто має стати четвертою - контрольною - гілкою влади (умовна назва - «Контрольно-наглядові органи»), яка на законодавчому рівні гармонійно вбудується в систему національно-економічної безпеки України. У роботі зазначено, що бажаного успіху у створенні єдиної системи ДФК можна досягти лише за умови кропіткої роботи із комплексної поетапної реалізації всіх запропонованих заходів. На першому етапі, зокрема, необхідно удосконалити функції і впровадити сучасні механізми, методи та форми здійснення контролю у практичну діяльність існуючих органів державного фінансового контролю. Тому у дисертації особливе місце відводиться програмно-цільовому бюджетуванню - одному із сучасних методів ефективного управління та контролю за державними фінансовим ресурсами.

Обґрунтовано, що програмно-цільове бюджетування за своєю суттю - особливий механізм здійснення фінансового контролю в єдиній системі ДФК. Він повинен містити у собі такі елементи: оцінку і вибір проблем, на вирішення яких буде спрямована реалізація програми; формування та попереднє експертне дослідження значущості (актуальності) програм; формування та аналіз ресурсного забезпечення, необхідного для реалізації державної програми, розподіл ресурсів за окремими завданнями; аудит наявних і можливих ризиків, які впливають на процес досягнення результатів; формування системи управління та контролю державної програми і визначення системи підзвітності суб'єктів, які беруть участь у реалізації програми.

Доведено, що програмно-цільовий метод бюджетування в першу чергу повинен вирішити проблему контрольованості параметрів ефективності та результативності у державному секторі економіки.

У третьому розділі «Методологічні основи аудиту ефективності як складова наукової концепції розвитку системи ДФК» обґрунтовано, що вектор розвитку державного фінансового контролю вказує не тільки на перспективність створення єдиної системи ДФК та її контрольних механізмів, але й на необхідність переходу до нових сучасних форм здійснення контрольно-аналітичних заходів, спрямованих на результат. Саме такою дієвою формою контролю у державному секторі економіки визнано аудит ефективності. У ході дослідження впровадження аудиту ефективності в систему державного фінансового контролю встановлено його важливу роль у процесі державотворення, але разом із тим наголошено, що це впровадження на сьогодні просувається надто повільно.

У результаті аналізу теоретичних і практичних проблем упровадження аудиту ефективності доведено, що гальмування цього процесу пов'язане з цілим рядом причин, які зводяться до основної - невизначеності щодо:

теоретичних засад аудиту ефективності (АЕ) та його ролі і місця у державному фінансовому контролі;

критеріїв якості проведення АЕ;

єдиної системи якості проведення аудиту ефективності для всіх контролюючих служб держави (єдиної методичної бази) тощо.

Обґрунтовано, що відсутність єдиного розуміння сутності аудиту ефективності, повне або часткове ототожнювання його з фінансовим аудитом, аудитом діяльності суб'єктів господарювання та іншими формами аудиту призводить до того, що й дотепер у вітчизняній економічній літературі не сформувалася загальноприйнята теоретична концепція АЕ, яка б науково обґрунтовано визначала його зміст та особливості. Безумовно, зміст та значення аудиту ефективності можуть трактуватися з різних точок зору, проте жодна з них не буде повною мірою змістовною без чіткого розуміння тих базових характеристик, які виражають специфіку АЕ.

Дослідженням доведено, що аудит ефективності не можна ототожнювати з будь-якою формою ДФК, оскільки він є окремою специфічною формою державного фінансового контролю.

У результаті дослідження поглядів провідних вчених щодо ролі та місця аудиту ефективності в системі державного фінансового контролю і виходячи з того, що поняття ефективності та результативності тісно пов'язані з економічною моделлю адміністративного і фінансового оцінювання, доведено, що аудит ефективності потрібно класифікувати як самостійну оціночну форму контролю в єдиній системі ДФК. Разом із тим зазначено, що аудит ефективності як самостійна оціночна форма повинен здійснюватися за трьома основними напрямами: 1) аудит ефективності управлінських рішень (фінансово-економічні аспекти); 2) аудит ефективності використання державних ресурсів, об'єктом якого є вся сфера державних ресурсів - від майна до природних ресурсів; 3) аудит ефективності використання державних фінансових ресурсів: коштів державного бюджету та державних цільових фондів, місцевих бюджетів усіх рівнів (включаючи консолідований бюджет України).

Обґрунтовано, що об'єктами аудиту ефективності є органи державної влади України (зокрема міністерства, державні відомства, комітети, служби), бюджетні установи, державні унітарні і казенні підприємства, тобто всі суб'єкти економічної діяльності, які розпоряджаються державними ресурсами або використовують їх у своїй діяльності. Залежно від того, які державні ресурси використовуються об'єктом дослідження, а також виходячи з поставлених цілей АЕ, у процесі його проведення може визначатися ефективність використання коштів бюджету і позабюджетних фондів, державної власності, кредитних ресурсів і позикових коштів, а також інтелектуальної власності, яка належить державі. Крім того, доведено, що об'єктами аудиту ефективності повинні бути і суб'єкти економічної діяльності, які мають надані законодавством податкові, митні та інші пільги і переваги, а також які одержали фінансові і майнові гарантії та поручительства відповідних органів виконавчої влади для забезпечення операцій. Називаючи предметом АЕ діяльність органів державної влади та інших одержувачів державних ресурсів для виконання покладених на них завдань, функцій або реалізації програм, наведено формулу оцінки такої діяльності з функціональним та економічним аспектами, соціальним та економічним ефектами, з якісними та кількісними показниками й оціночними критеріями.

У роботі доведено, що аудит ефективності як самостійна оціночна форма повинен стати найважливішою складовою єдиної системи державного фінансового контролю України, одним із ключових напрямів реалізації контрольних повноважень держави у сфері контролю за ефективністю управління державними ресурсами (рис. 3).

державний фінансовий контроль ресурс



Рис. 3. Елементи єдиної системи державного фінансового контролю

У дисертації обґрунтовано, що результативність проведення аудиту ефективності значно підвищується завдяки розробленню та практичному впровадженню системи якості, яка за міжнародними стандартами ІСО передбачає: сукупність організаційних заходів, розподіл відповідальності, процесів, процедур і ресурсів, що має бути закріплено відповідними науково-методичними основами проведення аудиту ефективності. Проаналізувавши розроблені Рахунковою палатою та Контрольно-ревізійною службою України методики проведення аудиту ефективності, визначено, що між цими системами якості (стандартами проведення аудиту ефективності) не існує конструктивного взаємозв'язку, а відповідно і немає єдиного підходу до оцінки роботи. Доведено, що окрім внутрішніх регламентів якості, які враховують специфіку конкретних органів і їх підрозділів, у державі повинна діяти ще й єдина система загальних для всіх контролюючих органів і обов'язкових для їх виконання стандартів якості проведення аудиту ефективності. При цьому для кожного органу державного фінансового контролю, наділеного правом здійснювати АЕ, повинен бути визначений свій ступінь сумісності загальних стандартів якості з його повноваженнями, тобто виконувати стандарти якості контролюючий орган буде лише в межах своїх завдань та повноважень. Наголошено, що кожен орган ДФК, здійснюючи організацію аудиту ефективності, повинен ув'язувати свою діяльність із загальними стандартами якості.

Таким чином, у даному розділі, крім дослідження теоретичних засад АЕ, висвітлено проблему системності якості, одним із шляхів розв'язання якої є напрацювання уніфікованих методичних основ організації та проведення аудиту ефективності, які можуть застосовуватися у практичній діяльності державних контролюючих служб.

У четвертому розділі «Формування науково-методичних основ аудиту ефективності використання державних фінансових ресурсів» напрацьовано науково-методичні основи організації та проведення аудиту ефективності використання державних фінансових ресурсів, сформульовано базові процедури та правила його проведення. Ці науково-методичні основи запропоновано для застосування у практичній діяльності контролюючих органів України під час здійснення оціночних заходів щодо використання державних фінансових ресурсів за методами АЕ.

На відміну від існуючих методик проведення аудиту ефективності запропоновані методичні рекомендації характеризуються як науково обґрунтована сукупність послідовних процедур одержання доказів, необхідних для формування висновків і рекомендацій щодо економічності, ефективності та результативності використання державних фінансових ресурсів.

Наведені науково-методичні засади організації та проведення аудиту ефективності використання державних фінансових ресурсів розроблені з урахуванням положень Міжнародних стандартів аудиту INTOSAI (40-44, 166, 170, 183-185, 187, 191), на основі узагальнення досвіду вищих органів державного фінансового контролю розвинених зарубіжних країн, і базуються на ряді загальних процедур, проведення яких властиве будь-якому контрольному заходу, в тому числі ревізії, фінансовому аудиту (аудиту відповідності).

У розділі доведено, що методичні основи здійснення АЕ як самостійної оціночної форми державного фінансового контролю мають свій специфічний зміст, обумовлений його відмітними цілями, завданнями та методами проведення.

Обґрунтовано, що для результативності проведення аудиту ефективності використання державних фінансових ресурсів його необхідно здійснювати у три основні етапи:

1) організація та планування АЕ;

2) проведення АЕ;

3) контроль за виконанням пропозицій та рекомендацій.

У розділі розкрито специфіку організації аудиту ефективності, яка містить визначення понять, завдань, мети, методів, а також загальні основи методики проведення АЕ. Наведено логічну послідовність заходів щодо здійснення планування аудиту ефективності, до завдань якого входить вибір конкретних тем і об'єктів АЕ, а також критерії, показники та робочий план дослідження.

Наголошено, що мета дослідження, його масштаб, методика здійснення, критерії не можуть визначатися ізольовано. Керівництво аудиторської групи має вивчати ці елементи плану в комплексі, оскільки при спробі їх окремого розгляду, як правило, виникає дублювання. Для удосконалення контрольно-аналітичної діяльності контролюючих органів запропоновано ввести стратегічне планування АЕ і на його основі складати поточні (річні) плани дослідження.

Дослідженням виділено та класифіковано основні етапи та елементи стадії планування АЕ. Для покращання роботи державних аудиторів запропоновано створити спеціальну реєстраційну систему зберігання та накопичення інформації. Підкреслено, що головною метою етапу планування аудиту ефективності має бути визначення найважливіших проблем економіки та питань забезпечення своєчасного виконання робіт (складання плану), формування програми проведення АЕ. Доведено, що по завершенні планування і складання плану та програми, згідно зі сформульованими методичними засадами організації та проведення аудиту ефективності використання державних фінансових ресурсів, державні аудитори повинні переходити безпосередньо до проведення АЕ.

Зазначено, що в процесі здійснення АЕ необхідно провести роботу зі збору аудиторських доказів (фізичних, документальних, усних, аналітичних). Наведено авторські підходи до проведення аналітичних процедур зі збору доказів, методи й технічні прийоми.

Запропоновані науково-методичні основи відрізняються від використовуваних у вітчизняній практиці методів організації аудиту ефективності тим, що згідно з ними у ході дослідження проводиться не тільки оцінка рівня ефективності, але й оцінка (економічна і соціальна) значущості результатів та визначення причин низької ефективності роботи.

Наголошено, що по закінченні кожного аудиторського дослідження повинен складатися деталізований письмовий звіт із викладом у встановленій формі результатів аудиту. Звіт за своїм змістом є підсумковим документом, в якому висвітлюються основні результати проведеного контрольного заходу разом із висновками, пропозиціями та рекомендаціями.

У результаті аналізу стадій проведення аудиту ефективності доведено, що на етапі складання звіту АЕ не може розглядатися як завершений контрольний захід з тієї причини, що необхідно ще одержати інформацію про його результативність, зокрема отримати дані про застосування наданих рекомендацій та пропозицій, а також про наслідки їх втілення на практиці. Тому завершальним етапом аудиту ефективності у напрацьованих методичних основах визначено контроль за виконанням наданих дослідженому об'єкту пропозицій та рекомендацій, який класифіковано як етап визначення соціально-економічного ефекту, отриманого від застосування результатів аудиту ефективності.

Таким чином, обґрунтовано, що повний цикл здійснення АЕ необхідно розглядати від початку його організації (стратегічного планування) до отримання результатів упровадження запропонованих пропозицій та рекомендацій щодо підвищення ефективності використання державних фінансових ресурсів (рис. 4).

...