Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОБЛЕМЫ ДОСТИЖЕНИЯ ФИСКАЛЬНОЙ АВТОНОМИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ (НА ПУТИ К ФИСКАЛЬНОЙ АВТОНОМИИ МЕСТНОГО УРОВНЯ ВЛАСТИ)

А.П. Карпович

Глобальные изменения российского общества, коренная перестройка системы экономических отношений и другие макропроцессы в настоящее время уже не являются столь актуальными направлениями деятельности государства. Поэтому столь востребованные в начальный период реформ жесткие инструменты государственного воздействия в условиях "тонкой настройки" системы экономических отношений все больше уступают место принятым в развитом цивилизованном обществе принципам самоуправления. Такой процесс не может не потребовать иных условий функционирования местных органов власти, речь в первую очередь идет об уровне их фискальной автономии, достаточном для обеспечения эффективного решения задач местного значения. Ярким подтверждением является основополагающий документ в области бюджетных отношений - Бюджетный кодекс, вступивший в силу 01.01.2000 г. Основные проблемы того времени заключались в дефицитности государственного бюджета и не соблюдении финансовой дисциплины, а потому применение жестких управляющих мер (нормативного метода определения объема расходов, ограничения свободы органов власти и управления в распоряжении бюджетными средствами, распределения бюджетных средств по статьям экономической классификации, финансового контроля за своевременным возвратом бюджетных средств и их целевым использованием и т.п.) было более чем оправдано. Но такое положение дел в перспективе не может удовлетворять требованиям эффективного социально-экономического развития территорий, ориентации на потребности человека, улучшение его уровня жизни и благосостояния. Как отмечает Ю. Швецов в своих работах [1; 2; 3], проведенные и провозглашенные реформы, в том числе бюджетная, привели к затягиванию решения важных социально-экономических проблем, а также к "полному игнорированию потребностей населения страны".

Принятие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ значительно изменило принципы организации местного самоуправления (МСУ) в Российской Федерации, полномочия органов МСУ, принципы формирования доходов местных бюджетов, а также условия предоставления финансовой помощи местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Однако факт недостатка финансовых ресурсов муниципальных образований, отставание темпов роста доходов от потребностей в расходах, отсутствие достаточных собственных доходных источников местных бюджетов привели к потере органами местного самоуправления мотивации к среднесрочному и долгосрочному планированию социально-экономического развития муниципального образования (МО).

При определении желаемого уровня фискальной автономии местных органов власти, прежде всего, необходимо ответить на вопрос как позиционирует органы местного самоуправления государственная власть, как оценивается их предполагаемая роль в экономической системе государства?

Оценка результатов проведенных реформ свидетельствует о централизации расходных полномочий органов МСУ, что выражено сокращением как объема собственных расходных полномочий (на 31-45 % от нынешнего уровня), так и их доли в общих расходах местных бюджетов (до 51-61 % по сравнению с 89 % в настоящее время). При этом доля расходных полномочий, передаваемых органами МСУ, в расходах местных бюджетов может увеличиться до 39-49 % по сравнению с 11 % в настоящее время. Таким образом, органы МСУ будут тратить значительные усилия на выполнение функций органов государственной власти [4].

Распределение и использование финансовых ресурсов с учетом и в зависимости от достижения конкретных общественно значимых целей в соответствии с приоритетами государственной политики связывается с применением бюджетирования, ориентированного на результат (или программно-целевое бюджетирование). В "Концепции реформирования бюджетного процесса 2004-2006 гг. в Российской Федерации" он рассматривался как альтернативный метод реализации бюджетной политики. В современных публикациях по вопросам общественных финансов отмечаются несомненные преимущества применения (использования) данного метода в бюджетной практике: повышение общей эффективности бюджетных расходов вследствие ориентации на потребности общества (в том числе и новые, востребованные обществом товары и услуги) по качеству, времени или месту предоставления бюджетных услуг [5; 6; 7].

Вместе с тем, имеются трудности и проблемы его использования, например, законодательные несоответствия:

- отсутствие увязки государственных расходов с получением значимых для общества результатов (отсутствие определения понятия "заданный результат", т.е. имеет место связь части расходов бюджета не с предоставлением необходимых обществу товаров и услуг, а с обеспечением текущего функционирования органов государственной власти и МСУ, бюджетных учреждений, с оказанием поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций);

- ограничение свободы распорядителей бюджетных средств в перемещении бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств;

- отсутствие анализа (контроля) целесообразности понесенных расходов с точки зрения общества, а также возможных альтернатив в достижении поставленных целей и др.

На уровне территориальных финансов в качестве первых шагов к бюджетированию рассматривают процесс реформирования региональных финансов, проходящий под руководством Министерства финансов РФ. В плане оказания консультационной и методической помощи под эгидой Фонда "Института экономики города" был опубликован Кодекс лучшей практики в сфере управления муниципальными финансами, основой которого послужил передовой российский и зарубежный опыт управления муниципальными финансами. Однако использование стандартов лучшей практики как совершенных инструментов управления, способствующих достижению максимальной эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления при соблюдении всех законодательных требований и норм, возможно в случае наличия полновесных, с фискальной точки зрения, собственных доходов этих бюджетов.

Как известно, одной из важнейших пропорций в структуре доходов местных бюджетов является соотношение между налоговыми доходами и безвозмездными перечислениями из бюджетов вышестоящих уровней. Начиная с 1996 г. рост доли налоговых доходов в структуре доходов муниципалитетов и уменьшение доли безвозмездных перечислений сменился на противоположную. Более того, к 2005 г. сумма налоговых доходов стала почти равной объему финансовой помощи в совокупности с неналоговыми доходами местных бюджетов, что косвенно свидетельствует об усилении централизации в бюджетной системе России, а, следовательно, сокращении фискальной автономии местного уровня власти.

Показатель доли собственных доходов в доходах местных бюджетов подтверждает этот вывод. В течение 1996-2000 гг. он практически не изменялся, а некоторый его рост в 1999-2000 гг. связан с усилением роли налога на прибыль и подоходного налога в формировании доходов местных бюджетов. К 2005 г. доля собственных доходов в общем объеме местных бюджетов резко снизилась, что было обусловлено в основном налоговой реформой и введением в действие ч.2 Налогового кодекса РФ. Таким образом, можно сделать вывод о том, что проводимые в настоящее время налоговые реформы привели к сокращению уровня фискальной автономии муниципалитетов.

Поскольку возможности реализации принципа налоговой автономии действующая в РФ налоговая система не предоставляет, логичным является использование таких инструментов бюджетного регулирования, как система межбюджетных трансфертов и закрепление части налогов на постоянной основе за нижестоящими уровнями бюджетной системы. Особый интерес вызывает то, в каких пропорциях они применяются, а, следовательно, как будут изменять степень (уровень) фискальной автономии муниципалитетов.

Разность уровней социально-экономического развития территорий вынуждает отдавать приоритет первому методу. Однако именно закрепление за соответствующим уровнем власти налоговых полномочий позволяет связывать величину налогового бремени и принимаемые расходные решения, что дает реальную возможность применения бюджетирования, ориентированного на результат, для повышения экономической и социальной эффективности решений, ориентируясь на соотношение "затраты - выгоды".

Можно выделить несколько актуальных направлений деятельности: усиление роли налога на недвижимость; установление экономически обоснованных ставок земельного налога; возможность установления надбавок к ставкам федеральных налогов субъектами РФ в пределах, определяемых Налоговым кодексом РФ; приведение в соответствие с перечнем вопросов местного значения перечня муниципального имущества; модификация содержания и структуры бюджетной классификации; использование отечественного научного потенциала; обучение и повышение квалификации муниципальных служащих, специалистов финансовых отделов (комитетов) муниципалитетов; обеспечение "открытости и прозрачности" бюджетной деятельности через более широкое привлечение к этой деятельности общественности и др.

фискальная автономия местная власть

Литература

1. Швецов, Ю. Бюджет как инструмент воспроизводства бюрократии в России / Ю. Швецов // Вопр. экономики. 2006. № 5. С. 87-96.

2. Швецов, Ю. От бюджетного федерализма - к "бюджетному феодализму"? / Ю. Швецов // Федерализм. 2005. № 3. С. 217-228.

3. Швецов, Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма / Ю. Швецов // Вопр. экономики. 2005. № 8. С. 76-83.

4. Семенов, П. Актуальные проблемы регионального развития / П. Семенов // Экономист. 2004. № 6. С. 64-68.

5. Афанасьев, Мст. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) / Мст. Афанасьев // Вопр. экономики. 2004. № 9. С. 130-139.

6. Минаков, А.В. Использование методов программно-целевого бюджетирования в России / А.В. Минаков // Финансы и кредит. 2005. № 18 (186). С.10-17.

7. Придачук, М.П. Построение бюджетирования, ориентированного на результат / М.П. Придачук // Финансы и кредит. 2006. № 15 (219). С. 64-66.

Размещено на Allbest.ru