Теоретичні та методичні засади підвищення бюджетного потенціалу місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Теоретичні та методичні засади підвищення бюджетного потенціалу місцевого самоврядування

Г.Б. Маркович

Місцеві фінанси є важливою складовою бюджетної системи держави. Різноманітна кількість інститутів та інструментів місцевих фінансів вимагає комплексного підходу до проведення їх реформування, а їх розвиток має бути чітко пов'язаний з єдиною державною стратегією розвитку бюджетного устрою та бюджетної системи країни. При цьому основну увагу необхідно приділити системі фінансового забезпечення місцевого самоврядування, яка посідає центральне місце у місцевих фінансах.

Проблемами системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування займалися такі відомі зарубіжні вчені галузі суспільних фінансів, як Р. Бодвей, Р. Масгрейв, Р. Болл, У. Оутс, В. Танзі, Ч. Т'єбу, А. Шах та ін. У постсоціалістичних країнах питання фіскального федералізму та фіскальної децентралізації досліджувалися В.Л. Андрущенком, В.В. Зайчиковою, О.П. Кириленко, І. О. Луніною, К.В. Павлюк, С.В. Слухаєм, Л.Л. Тарангул, І. Я. Чугуновим, Ю.В. Криворотьком, А.М. Лавровим, В.В. Клімановим, В.Б. Христенком. Разом із тим, питання підвищення бюджетного потенціалу місцевого самоврядування потребують додаткового дослідження. Мета цієї статті - виявлення та вирішення теоретичних та методичних проблем реалізації положень фіскального федералізму для підвищення бюджетного потенціалу місцевого самоврядування, а також розробка науково-практичних пропозицій щодо вдосконалення місцевих фінансових інститутів та інструментів.

Сталий розвиток суспільних відносин зумовлює систематичні зміни у відносинах між центральним урядом та органами місцевого самоврядування. З цієї причини ідея децентралізації прийняття управлінських рішень, яка в більшості випадків супроводжується також фіскальною децентралізацією, стала все більш поширеною у міжнародній практиці. Неоднорідний розвиток суспільних фінансів має місце навіть у розвинених країнах, що зумовлює специфічні особливості фінансових інститутів та інструментів у кожній країні.

Дослідження галузі суспільних фінансів дають можливість визначити, що бюджетний федералізм являє собою систему податково-бюджетних взаємовідносин між органами влади й управління різних рівнів та органів місцевого самоврядування на всіх стадіях бюджетного процесу. Ця система заснована на таких основних принципах:

— рівноправність зазначених суб'єктів податково-бюджетних взаємовідносин із центральним урядом;

— самостійність бюджетів різних рівнів (закріплення за кожним рівнем влади і управління власних джерел доходів, право самостійно визначати напрями їх використання і витрачання, неприпустимість вилучення додаткових доходів і невикористаних або додатково отриманих коштів до бюджетів вищого рівня бюджетної системи, право на компенсацію витрат, що виникли в результаті рішень, прийнятих органами влади та управління, право надання податкових та інших пільг тільки за рахунок власних доходів тощо);

— законодавче розмежування бюджетної відповідальності та видаткових повноважень між центральними, регіональними і місцевими органами влади й управління;

— відповідність обсягу фінансових ресурсів органів влади та органів місцевого самоврядування обсягу виконуваних ними функцій (забезпечення "вертикального" та "горизонтального" вирівнювання доходів місцевих бюджетів);

— наявність нормативно-розрахункових (формалізованих) методів регулювання міжбюджетних відносин та надання фінансової допомоги;

— наявність спеціальних процедур запобігання конфліктам та їх вирішення між різними рівнями влади та управліннями, досягнення взаємоузгоджених рішень із питань податково-бюджетної політики [1].

Бюджетний федералізм має забезпечувати соціально-економічну ефективність, територіальну справедливість і політичну стабільність. Сутність бюджетного федералізму як концепції бюджетного устрою полягає у нормативно-законодавчому встановленні бюджетних прав і обов'язків двох рівноправних сторін - федеральних і регіональних органів влади та управління, правил їх взаємодії на всіх стадіях бюджетного процесу, методів часткового перерозподілу бюджетних ресурсів між рівнями бюджетної системи та регіонами, "прозорості" міжбюджетних відносин і процедур.

Концепція бюджетного федералізму у своїх глибинних підставах є проявом основоположних ідей федералізму як територіальної форми демократії. Вона повинна забезпечувати реалізацію прав кожної особистості і територіальних спільнот людей на отримання певного обсягу соціальних послуг належної якості та відповідають їх інтересам і потребам формах. Конкретні втілення концепції бюджетного федералізму спираються на певне поєднання двох взаємодоповнюючих тенденцій: з одного боку - до конкуренції між регіональними органами влади на умовному ринку соціальних послуг, з іншого - до вирівнювання умов цієї конкуренції та забезпечення на всій території країни загальнодержавних мінімальних стандартів надання суспільних послуг.

Теорія бюджетного федералізму заснована на так званій теоремі децентралізації, сформульованої американським економістом У. Оутсом [2]. Для місцевих суспільних товарів та послуг, споживання яких здійснюється географічно локалізованою підмножиною населення і для яких витрати виробництва органом будь-якого рівня влади адміністративно-територіального утворення дорівнюють витратам центрального уряду, завжди більш ефективно, або принаймні не менш ефективно, забезпечити їх надання на місцевому рівні. Місцеві органи влади, отримуючи більш повну інформацію про потреби населення, мають більше можливостей у забезпеченні оптимального співвідношення податкового навантаження та суспільних послуг. фінанси самоврядування бюджетний відповідальність

Іншими словами, рівень державного управління, що знаходиться найближче до споживачів суспільних послуг, здатний забезпечити найбільш ефективне витрачання бюджетних коштів (ефективність витрат) для задоволення місцевих потреб. Це дозволяє йому надавати перелік бюджетних послуг на рівні, що забезпечує найбільш повний облік конкретних потреб населення і на якому вигоди від цих послуг перевищують вартість їх надання, яку готові сплачувати споживачі.

Тим самим досягається такий ефективний рівень виробництва суспільних товарів та послуг, який не можуть забезпечити центральні органи влади, якщо дотримуються такі умови: 1) витрати надання суспільних послуг однакові для центральних та місцевих рівнів влади, тобто відсутня економія на масштабі; 2) вироблені на території конкретної юрисдикції суспільні блага повністю спожиті населенням цієї юрисдикції, тобто відсутні зовнішні ефекти; 3) потреби населення місцевих спільнот відрізняються між собою (облік потреби може призводити до значного подорожчання ведення централізованого обліку надання суспільних послуг). У моделі Оутса залишається тим не менш незрозумілим питання про причини розподілу споживачів між територіальними одиницями таким чином, що їх переваги будуть схожі в одному адміністративно-територіальному утворенні, але водночас різнитися між територіями. Гіпотеза, що пояснює це явище, була запропонована ще в 1956 р. американським економістом Ч. Т'єбу [3].

Гіпотеза Т'єбу "голосування ногами" полягає в тому, що споживачі суспільних послуг обирають таку адміністративно-територіальну одиницю, в якій їм буде забезпечено рівень локального суспільного блага та рівень податкового тягаря, найбільшою мірою відповідає їх уподобанням. На практиці існує декілька факторів, що обмежують описану Т'єбу міграцію з фінансових причин. По-перше, зміна місця проживання пов'язана з витратами. По-друге, зовнішні ефекти можуть призводити до того, що витрати переміщення не завжди повністю відносяться до споживачів, які змінюють місце проживання (наприклад, імміграція значної кількості населення може вести до витрат, які несуть місцеві жителі). По-третє, в реальності практично не зустрічається ідеальних суспільних послуг. Іншими словами, локалізація вигод від суспільних послуг не буває абсолютною. По-четверте, практично неможливо привести адміністративно-територіальний устрій у відповідність з економічно оптимальними умовами створення місцевих суспільних послуг.

Додатковою передумовою ефективності бюджетного федералізму є припущення Бреннана і Б'юкенена, згідно з яким конкуренція між різними рівнями державного управління, а також між юрисдикціями одного рівня державного управління встановлює інституційні обмеження на надмірне втручання держави у приватний сектор економіки [4]. Існує також ряд досліджень, що демонструють позитивний зв'язок фіскальної децентралізації з підвищенням ефективності суспільного сектора, темпами економічного зростання, зниженням міжрегіональних диспропорцій у рівні життя населення.

Крім очевидних переваг фіскальна децентралізація пов'язана також і з рядом негативних наслідків:

— невідповідність між доступними органам регіонального та базового рівнів державного управління ресурсами та закріпленими за ними видатковими повноваженнями (вертикальна незбалансованість бюджетної системи);

— міжтериторіальна диференціація чистих фіскальних вигод - різниці між обсягом одержуваних вигод від надання суспільних благ і рівнем здійснюваних податкових платежів; така диференціація призводить до порушення принципу територіальної справедливості, який передбачає наявність рівного доступу споживачів до суспільних благ незалежно від їх територіального розміщення;

— для високого ступеня децентралізації характерна наявність горизонтальних фіскальних зовнішніх ефектів, пов'язаних насамперед із прагненням місцевих органів влади до досягнення власних цілей за рахунок інших територіальних одиниць (проявом екстерналій такого роду є недобросовісна податкова конкуренція, експорт податкового тягаря і т. ін.) [5].

Таким чином, суть фіскального федералізму полягає в тому, що прийняті на кожному рівні влади і кожної юрисдикції рішення про надання суспільних послуг (незалежно від характеру формування органів влади - виборні чи призначені вищими органами влади) повинні відображати уподобання жителів відповідної територіальної одиниці. Це не зменшує значущості конституційного закріплення повноважень між рівнями державного управління, оскільки це може здійснювати реальний вплив на процес прийняття рішень на всіх рівнях влади, оскільки повноцінні виборні органи несуть відповідальність за прийняті рішення. Але для бюджетного федералізму це важливо лише в тій мірі, в якій затверджений конституцією розподіл владних повноважень впливає на процеси децентралізації управління суспільними фінансами, на здатність швидкої реакції на зміну потреб місцевого населення.

У такому контексті бюджетний федералізм як принцип управління громадськими фінансами передбачає:

1) наявність як мінімум двох рівнів державного управління, які здійснюють свої владні повноваження щодо однієї й тієї ж території і одного й того ж населення;

2) на кожному рівні хоча б одна сфера повноважень, в якій він повністю автономний;

3) визначені гарантії (навіть у формі простого декларування в конституції) автономії кожного рівня управління у своїй власній сфері повноважень [6].

Під ці ознаки підпадає майже будь-яка держава з мінімальним рівнем демократії. Тому країни, незалежно від державного устрою, мають у тій чи іншій мірі децентралізовану систему управління суспільними фінансами і розрізняються між собою за ступенем децентралізації. У розвинутих країнах та країнах, що розвиваються, були відмінні причини та мотивації для проведення реформ фінансової та бюджетної реформ. А тому наслідки їх реалізації для макроекономічної стабільності і зростання також значно різняться. Але в абсолютній більшості випадків проведення реформ пов'язане з процесом децентралізації: визначення "субсидіарності" як основного принципу функціонування бюджетної системи країн-членів Європейського союзу, включення східної частини ФРН до бюджетної системи країни, впровадження регіонального рівня державного управління у

Португалії тощо. Про використання інструментів фіскальної децентралізації було також проголошено у постсоціалістичних країнах: Польщі, Чеській Республіці, Словаччині та Угорщині. Безумовно, такі зміни зумовлені "відображенням політичного розвитку до більш демократичних і спільних форм управління та врядування з метою покращення зв'язку політичних лідерів та їх електорату і забезпечення наближення кількості, якості і обсягу суспільних товарів і послуг до їх отримувачів" [7].

У порівнянні із країнами Західної Європи міста і муніципалітети у країнах, що розвиваються, та постсоціалістичних країнах зіткнулися з більш серйозними проблемами. Вони викликані швидкою промисловою модернізацією й деіндустріалізацією: забезпеченням соціального та екологічного добробуту внаслідок надшвидкого приросту економічної активності, необхідністю додаткового розвитку міської інфраструктури, яка часто знаходилася на стадії становлення. Зокрема, проблеми великих міст у Східній Європі потребували негайного вирішення і також стали поглиблюватися в ході триваючих економічних і соціальних реформ.

У постсоціалістичних країнах підходи до організації місцевого самоврядування різняться в межах від централізованої системи державних органів влади (хоча формально і званих органами місцевого самоврядування) в Білорусі і системи державних органів місцевої влади в Казахстані - до дворівневої системи місцевих органів влади в Росії і в Молдові. Проміжне положення займають країни, в яких один рівень органів місцевого самоврядування існує самостійно (Вірменія, Грузія) або одночасно з державними органами місцевої влади (Киргизія) [8].

У Республіці Киргизія, де на рівні областей та районів існують місцеві органи державної влади, тоді як на рівні поселень сформовані місцеві органи влади, що мають власні повноваження й власні джерела доходів. При цьому районні ради утворені з представників муніципальних утворень і реалізують, згідно із законодавством, інтереси органів місцевого самоврядування поселень.

У Вірменії районний рівень був скасований у результаті реформи, і країна була розділена на адміністративні регіони (марзи), кожен з яких об'єднує територію декількох колишніх районів. При цьому марзи підпорядковані центральним органам влади, і власних бюджетів ці адміністративні одиниці не мають. Місцеве самоврядування було сформоване на рівні поселень і внутрішньоміських комун м. Єревана, ці органи влади є повноцінними органами місцевого самоврядування.

У Грузії, що має на регіональному рівні адміністративні підрозділи центральних органів влади (краї, автономні республіки і Тбілісі), спочатку існували два рівні місцевої влади: місцеві органи влади на рівні районів та органи місцевого самоврядування на рівні поселень. При цьому найбільш ефективно самоврядування було реалізоване саме на рівні поселень. Проте у 2006 р. базовий рівень місцевого самоврядування був скасований. Нині муніципальні утворення на рівні районів є єдиним територіальним рівнем місцевого самоврядування. У той же час незадовільні результати реформи дозволяють говорити про необхідність подальшого реформування місцевого самоврядування, оскільки чисельність населення знову утворених муніципальних утворень досить велика, що знижує ефективність функціонування представницьких органів самоврядування.

У Республіці Молдові був скасований регіональний рівень, центральний уряд там взаємодіє безпосередньо з рівнем місцевого самоврядування, що базується на території районів, двох муніципалітетів, які не входять до складу районів (Кишинів і Бєльці), і однієї автономно-територіальної одиниці - Гагаузії. Райони, у свою чергу, взаємодіють із місцевими органами влади, створеними на рівні поселень і міст районного значення. Придністров'я, хоча формально і є територією республіки, на даний час не включене до бюджетної системи Республіки Молдови. Таким чином, кількість муніципальних утворень із різних джерел різна (деякі джерела враховують тільки органи місцевого самоврядування, що не знаходяться на території Придністров'я).

У Російській Федерації, відповідно до принципів федералізму і ґрунтуючись на "Законі про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" від 1995 р., у різних суб'єктах федерації були створені різні моделі організації місцевого самоврядування. Починаючи з 2006 р., відповідно до нового закону про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації (2003 р.), на території країни була введена дворівнева модель місцевого самоврядування, тобто органи місцевого самоврядування утворені на рівні великих міст ("міські округи"), районів і поселень. При цьому, хоча районний рівень формально є рівнем місцевого самоврядування, саме на цьому рівні сконцентрований великий обсяг делегованих державних повноважень, і цей рівень позбавлений власних податків. Таким чином, органи районного рівня de facto можна розглядати і як місцеві органи державної влади.

У теоретичних дослідженнях основна увага приділялася проблемі централізованого та децентралізованого виробництва суспільних послуг, принципам, відповідно до яких видаткові повноваження й дохідні джерела мають передаватися владі регіонального та базового рівня державного управління для досягнення максимуму функції суспільного добробуту, тобто визначенню оптимальної пропорції розмежування податково-бюджетних повноважень між різними рівнями влади. Практика визначення такої пропорції вказує на необхідність забезпечення оптимального поєднання всіх можливих фінансових інструментів в умовах постійної зміни зовнішнього та внутрішнього соціально-економічного середовища.

Загальні принципи децентралізації також можливо використовувати при закріпленні податків та зборів за різними рівнями державного управління. Теоретично розподіл фіскальних інструментів може набути двох крайніх форм:

— закріплення повноваження на встановлення й стягнення податків та зборів лише за центральним урядом. Фінансування витрат місцевих бюджетів здійснюється за рахунок міжбюджетних трансфертів або закріплених податків (податкових розщеплень);

— закріплення максимального обсягу повноважень й встановлення та стяген- ня податків та зборів до місцевих органів влади, у разі необхідності із доповненням надходження місцевих бюджетів закріпленими податками (податковими розщепленнями) [9].

На практиці розподіл таких повноважень здійснюється більш гнучко і не набуває зазначених крайніх форм. Наведена нижче таблиця ілюструє розподіл різних типів податків і міжбюджетних трансфертів, що можуть бути використані для фінансового забезпечення базового рівня державного управління (місцевого самоврядування).

Таблиця 1. Фінансові інструменти місцевого самоврядування*

*Складено автором за: Treisman D. State Corroding Federalism / D. Treisman // Journal of Public Economics. - 2004. - № 88. - Р. 819-843.

Отже, фінансова автономія органів місцевого самоврядування передбачає, що такі органи мають достатній обсяг власних фінансових ресурсів для фінансування значної частини витрат на виконання ними своїх повноважень відповідно до Конституції чи закону. Ця частина витрат має бути значною для забезпечення повноцінного бюджетного процесу на рівні місцевих бюджетів при визначенні видаткових потреб та планових обсягів фінансування у частині власних повноважень.

Таким чином, як показує емпіричий досвід, функції, які були притаманні державі на всіх рівнях державного управління, в останні десятиріччя значно змінились. Зміни пов'язані з реальними проблемами суспільства, насамперед в економіці, галузі охорони здоров'я та соціальній сфері. Хвиля децентралізації 70-х рр. частково пояснюється лібералізацією відносин із національними та культурними меншинами. Але передача повноважень із центру на місцевий та регіональний рівні мала місце і в країнах із давніми традиціями децентралізації (деякі повноваження швейцарських кантонів були передані муніципалітетам). Тому, розподіляючи владні повноваження між двома і більше рівнями державного управління, слід використовувати класичний інструментарій децентралізації, але враховувати при цьому взаємозалежність інструментів. Містобудування, водопостачання та водовідведення, вивіз сміття, дошкільна та базова середня освіта, соціальні послуги є основними сферами повноважень органів місцевого самоврядування в більшості розвинених країн. Тим не менш значні відмінності спостерігаються у межах та розмірах повноважень у кожній зазначеній сфері. Наприклад, відмінності в адміністративно-територіальному устрої (децентралізація, регіоналізація, розмір муніципалітетів) є визначальними факторами, що впливають на обсяги повноважень та функцій місцевого самоврядування.

Головною проблемою бюджетного устрою, заснованого на принципах фіскального федералізму, є саме досягнення поєднання загальнонаціональних та місцевих інтересів. Сформувати механізми вертикального та горизонтального фінансового вирівнювання у цілому не так і складно, точно так як і забезпечити незалежність та зацікавленість місцевої влади у раціональному використанні місцевих фінансів. Надзвичайно складно саме поєднати їх. Це загальна проблема фінансів - узгодження різнонаправлених приватних, корпоративних і суспільних інтересів, яка може бути вирішена тільки в одному випадку: кінцевому й більш-менш однозначному виграші усіх суб'єктів. Якщо такого результату, на основі критерію оптимуму Парето, досягти не вдається, то ефективність відповідної політики може бути зведена до мінімуму.

Для України можна відзначити, що наразі сформовано відповідні механізми бюджетного регулювання на основі дотацій вирівнювання, які запроваджені Бюджетним кодексом. Однак, по-перше, це вирівнювання здійснюється на досить низькому рівні, оскільки фінансові ресурси держави вкрай обмежені (з цієї причини так і не розроблені до цього часу соціальні стандарти бюджетної забезпеченості). А по-друге, дотування місцевих бюджетів набуло загрозливих масштабів (більше 90 % місцевих бюджетів є дотаційними, а рівень дотаційності сягає 60 %). Водночас превалювання ролі Державного бюджету, в якому концентрується більше половини доходів бюджетної системи, свідчить про неузгодженість загальнодержавних та місцевих інтересів. При цьому неефективно функціонує система стимулювання органів місцевого самоврядування до раціонального фінансового господарювання, а їх власні видаткові повноваження у цій сфері неузгоджені або зведені до мінімуму. Тому необхідні глибокі й рішучі реформи у бюджетній сфері - перегляд складу доходів та видатків, удосконалення механізмів збалансування місцевих бюджетів, модернізація засад функціонування бюджетної системи.

Бібліографічні посилання

1. Musgrave R. The Theory of Public Finance / R. Musgrave. - N. Y.: McGraw-Hill, 1959; Oates W. Fiscal Federalism / W. Oates. - N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972.

2. Oates W. Fiscal Federalism / W. Oates. - N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972.

3. Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures / Ch. Tiebout // Journal of Political Economy. - October, 1956. 64. - P. 416-424.

4. Brennan G. The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution / G. Brennan, J. Buchanan. - Cambridge: Cambridge University Press, 1980.

5. Oates W. An Essay on Fiscal Federalism / W. Oates // Journal of Economic Literature. - 1999. - Р. 1120-1149.

6. Там само.

7. Prud'homme R. The Dangers of Decentralization / R. Prud'homme // The World bank research observer. - 1995. - № 10 (2). - Р. 201-220; De Mello L. Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations: A Cross-Country Analysis / De Mello L. // World Development. - 2000. - № 28 (2). - Р. 365-380.

8. Голованова Н.В. Децентрализация государственных полномочий и местная демократия: сравнительный анализ / Н.В. Голованова, Г.В. Курляндская // Матер. засед. Семинара экспертов по местному самоупр. Евроазиат. регион. отд-ния ОГМВ. - М., 2010. - С. 5-9.

9. Treisman D. State Corroding Federalism / D. Treisman // Journal of Public Economics, 2004. - № 88. - Р. 819-843.

Размещено на Allbest.ru