Структура и принципы формирования местных бюджетов

К концу 2008 года снизилась просроченная задолженность предприятий города по выдаче средств на заработную плату со 101 тыс.тг. на начало года (121 предприятие) до 88,9 тыс.тг. (98 предприятий) на конец года. Полностью погашена задолженность по учреждениям образования и здравоохранения.

Несмотря на рост налоговых платежей, недоимка в бюджеты всех уровней остается высокой и составляет на 01.01.2009 г. 1,3 млн.тг., в том числе 373,6 тыс. тг. в городской бюджет.

Анализ социально- экономического развития города за предыдущие годы помогает разработать прогноз развития экономики и социальной сферы города на будущий год. Это является предварительным этапом формирования проекта бюджета города.

Разработка прогноза экономического и социального развития является основой для составления проекта бюджета. На основе анализа социально-экономического развития с учетом данных сводного финансового баланса, отчетных данных об исполнении городского бюджета в срок до 1 августа разрабатывается предварительный этап прогноза и целевые программы.

Основные показатели прогноза экономического и социального развития г. Талдыкорган представлены в таблице 1 приложения 1.

Указанные показатели использованы при прогнозировании доходов и расходов городского бюджета.

Главой администрации города в срок до 10 июля принимается решение о начале работы по составлению проекта бюджета города, т.е. эта работа начинается за 6 месяцев до начала следующего финансового года.

Отраслевые управления и отделы, бюджетные учреждения представляют в финансовое управление города расчеты, сметы, программы и заявки на плановые ассигнования из городского бюджета в срок до 1 августа. Администрация города в срок до 15 августа представляет основные проектировки по бюджету в областное финансовое управление для рассмотрения. В случае, когда в показатели городского бюджета вносятся изменения и уточнения или они отклоняются, то в десятидневный срок составляются протоколы об имеющихся разногласиях, которые должны содержать обоснования имеющихся разногласий.

Финансовым управлением совместно с администрацией готовится бюджетное послание в городской Акимат в срок до 1 ноября, которое предварительно обсуждается на коллегии при главе администрации и расширенных совещаниях.

Бюджетное послание включает в себя основные показатели прогноза социально-экономического развития города, основные направления бюджетно-финансовой политики, непосредственно проект бюджета с расшифровками и пояснительную записку к нему, сметы расходов по органам управления администрации. Если вносится на рассмотрение депутатов дефицитный бюджет, то представляются и мероприятия по покрытию дефицита городского бюджета.

Комитет городского Акимата на своих совместных или раздельных заседаниях в течение двенадцати дней после поступления послания рассматривает проект бюджета.

Проект постановления о бюджете города на соответствующий год рассматривается депутатами в трех чтениях.

В течении пяти дней после принятия проекта бюджета в первом чтении, администрация города представляет в городской Акимат все поправки к проекту.

При рассмотрении проекта во втором чтении городской Акимат рассматривает и утверждает основные характеристики городского бюджета:

доходы бюджета;

расходы бюджета;

предельный размер дефицита.

При рассмотрении проекта в третьем чтении утверждаются:

ассигнования по разделам и статьям расходной части;

ассигнования по городским программам;

верхний предел ассигнований по защищенным статьям бюджета;

перечень защищенных статей.

В случае непринятия бюджета на соответствующий год, до наступления нового финансового года городской Акимат принимает постановление, представляющее право администрациям города и районов расходовать средства городского бюджета в размере 1/12 объема фактических расходов предыдущего финансового года, в течение каждого месяца до утверждения бюджета на соответствующий год.

4. Проблемы местного самоуправления

4.1 Финансовые проблемы развития регионов

Вопрос состояния территориальных финансов затрагивает. прежде всего, интересы населения страны. Острота этого вопроса обуславливается тем, что отрасли, обслуживающие население, находятся в тяжелом положении.

Финансовой базой, обеспечивающей региональным и местным органам власти выполнение возложенных на них функций, являются территориальные бюджеты. Именно по каналам этих бюджетов сегодня финансируется подавляющая часть средств, выделяемых государством на жизнеобеспечение человека: 100% общегосударственных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, 84% -- на образование, 76% -- на культуру, 86 % -- на здравоохранение, 47% -- на осуществление социальной политики.

В последние годы, когда почти все объекты социальной сферы были переданы в ведение региональных и местных органов власти, нагрузка на территориальные бюджеты резко возросла. Темпы роста бюджетных расходов существенно опережают темпы роста доходов.

Это обострило проблемы территориальных бюджетов. Уровень их собственных доходов снизился. Уменьшается бюджетная обеспеченность социальной сферы и населения. Сумма бюджетных расходов стала меньше размера удовлетворения минимальных бюджетных потребностей. В числе причин этого ~ передача финансирования социальной инфраструктуры на территориальные бюджеты при неадекватном росте их доходов, а так же возложение на территориальные бюджеты различных социальных выплат населению, предусмотренных государственными актами, которые не в полном объеме возмещаются из республиканского бюджета.

Все это вызывает необходимость привлечения средств из других источников. Раньше ими были внебюджетные фонды (главным образом средства предприятий), шефская помощь. По этим каналам местные органы власти дополнительно к бюджетным источникам получали примерно 40 % финансовых ресурсов. Теперь таких возможностей нет. Остаются только займы и выпуск облигаций. Но их погашение для большинства территориальных бюджетов проблематично.

В условиях, когда темпы роста расходов опережают темпы роста доходов, и в территориальных бюджетах не хватает средств для обеспечения минимальных расходов, еще более актуальным становится вопрос о распределении общегосударственных финансовых ресурсов между бюджетами, о методах формирования территориальных бюджетов и эффективном использовании бюджетных средств. То есть речь идет о необходимости совершенствования межбюджетных отношений в нашем государстве.

В настоящее время финансовые ресурсы консолидированного бюджета РК примерно поровну распределяются между республиканскими и территориальными бюджетами. Из 50% доходов, поступающих в территориальные бюджеты, 24% -- на местные (городские, районные, поселковые, сельские). С 2006 г. доля финансовых ресурсов, направляемых в республиканский бюджет, выросла с 49% до 52%, т.е. мы снова пришли к доле, которая была у союзного бюджета в 70-80-е годы. Но в те времена союзный бюджет брал на себя 54% расходов на народное хозяйство и 38% -- на социально-культурные мероприятия.

Сейчас картина финансирования общегосударственных потребностей резко изменилась. За счет средств республиканского бюджета финансируется лишь 27% государственных расходов на промышленность, сельское хозяйство, транспорт, а за счет территориальных бюджетов -- 73%, в том числе региональных -- 47%, местных -- 26%. Общегосударственные расходы на социально-культурные мероприятия финансируются следующим образом: за счет республиканского бюджета -- 18%. территориальных -- 82%, в том числе региональных -- 25 %, местных -- 57%.

Как видим, подавляющая часть расходов, связанных с жизнеобеспечением человека, финансируется за счет территориальных бюджетов. Следовательно, снижение доли территориальных бюджетов в консолидированном бюджете государства ведет к снижению возможностей для финансирования жизнеобеспечения населения.

Уже на этапе бюджетного планирования территориальные бюджеты недополучают около 25 % минимально необходимых доходов, которые им следовало бы передать из федерального бюджета в виде трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов. В этих условиях говорить о финансировании не только капитальных вложений и ремонтных работ, но и о нормальном обеспечении текущих расходов социальных объектов не представляется возможным.

Во всех экономически развитых государствах существует финансовая помощь территориям со стороны государства. Здесь доля средств, получаемых в виде финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, в доходах местных бюджетов достигает 60%.

Проблемы территориальных бюджетов могут решаться следующими путями.

1. За счет существенного увеличения собственных доходов. То есть введения в налоговую систему страны весомых по величине, реальных и удобных по мобилизации территориальных налогов.

2. Путем распределения между всеми звеньями бюджетной системы общегосударственных доходов на постоянной нормативной основе, чтобы не менять налоговую систему.

3. За счет ежегодного регулирования доходов и расходов каждого территориального бюджета. То есть на основе старой системы межбюджетных отношений. Но при условии жесткого общественного (со стороны представительных органов власти) контроля распределения и использования бюджетных средств, исходя из необходимости обеспечения истинных, а не ложных и амбициозных общегосударственных и территориальных приоритетов и интересов.

В настоящее время Правительство РК предлагает использовать I вариант.

Этот вариант имеет две стороны. На одной стороне желания, на другой -- последствия реализации этих желаний. Разделив полномочия между республиканскими, региональными и местными органами власти, предполагается получение под эти полномочия финансовых ресурсов. Дав каждому бюджету свой налог, сделать формирование этого бюджета независимым от вышестоящего органа власти. Эти желания понятны, оправданы.

Но с другой стороны, реализация этих мер будет иметь ряд отрицательных последствий.

1. Полномочия можно разделить. Де-факто они уже разделены. Почти все, что можно было передать в ведение территориальных органов власти, уже передано. Следовательно, экономическая, а тем более социальная нагрузка с федерального уровня снята. Кроме того, следует отметить, что разделение полномочий не решает проблемы. Практика показывает, что с передачей полномочий, как правило, не передаются в полном объеме доходы. Но при этом будет действовать принцип «твои полномочия -- твои проблемы».

2. При резкой в настоящее время и в ближайшем будущем дифференциации уровней экономического и социального развития территорий формирование их бюджетов на основе формулы «один налог -- один бюджет» будет иметь негативные последствия. На ряде территорий нет достаточной налогооблагаемой базы. При отсутствии механизма перераспределения средств между бюджетами, отсталые в экономическом и социальном плане территории будут обречены на деградацию. Поэтому все же целесообразно в ближайшие годы делить между органами власти не полномочия а деньги.

Какими видятся пути решения проблемы укрепления территориальных бюджетов? Главный путь -- изменение государственных приоритетов в распределении ресурсов консолидированного бюджета в пользу; жизнеобеспечения человека. Для практического решения этого вопроса необходим механизм объективного перераспределения средств между республиканскими и территориальными бюджетами, т.е. государственное регулирование межбюджетных потоков и нормирование финансовых ресурсов.

В условиях огромного дефицита финансовых средств во всех отраслях экономики и социальной сферы необходимо жесткое нормированное распределение имеющихся у государства средств, т.е. введение своеобразной лимитной системы на финансовые ресурсы. В XX веке этот метод применялся многими государствами в экстремальные периоды их истории (в военные и первые послевоенные годы, в годы экономических кризисов). Наша страна сейчас находится в экстремальной ситуации.

В основу нормированного распределения ресурсов должна быть заложена объективная система показателей. Такой системой должны быть показатели минимальных государственных социальных стандартов и социальных норм.

Размеры минимальных социальных норм должны исходить из реальных минимальных социальных потребностей и возможностей общества в конкретном историческом периоде нашего государства. Эти нормы должны, во-первых, зафиксировать сложившийся сейчас уровень социальных потребностей, во-вторых, дать гарантии получения минимального размера финансовых ресурсов для социальной сферы, в-третьих, защитить минимальные социальные потребности от лоббирования финансирования не жизненно важных расходов.

Второе направление укрепления территориальных бюджетов - закрепление в законодательном порядке за этими бюджетами большей, чем сейчас, доли основных налогов (налог на прибыль, налог на добавленную стоимость и др.). Это повысило бы размер их собственных доходов территориальных бюджетов, заинтересованность всех уровней власти в общих налогах, укрепило бы единство бюджетной системы.

Третье направление развития территориальных финансов -- привлечение внебюджетных источников в муниципальные внебюджетные фонды. Во всех странах есть спонсоры, долевое участие предпринимателей в финансировании общегородских объектов и мероприятий. Территориальные внебюджетные фонды должны быть сохранены, но необходимо усиление контроля представительных органов власти за их использованием.

Четвертое направление -- усиление контроля за приоритетным, целевым и эффективным использованием бюджетных ассигнований.

Пятое направление -- расширение коммерческих принципов в использовании экономического потенциала территорий муниципальных образований, предусматривающих эффективное использование земли, создание муниципальных коммерческих структур, конкуренция при предоставлении муниципального заказа и т.д.

4.2 Основы сбалансированности местных бюджетов

Если проанализировать финансово-экономическое состояние муниципальных образований за 2003-2008 гг., то можно увидеть, что на протяжении этого периода происходило неуклонное падение уровня их бюджетной обеспеченности. Бюджеты развития муниципальных образований за этот период снизилось с 22% до нуля.

Объем доходной части местных бюджетов с 2005 г. упал ниже объема минимально необходимых расходов. Это привело к возникновению кредиторской задолженности в крупных объемах, погашение которой в бюджете не планируется, а также негативно отразилось на фактическом финансировании обновления и капитального ремонта жилищного фонда, и объекте в социальной сферы. В этот период органы местного самоуправления вынуждены были обращаться за дорогостоящими коммерческими кредитами. При этом. улучшив положение в текущем году, на следующий год они несли потери из-за уплаты высоких процентов.

Чтобы осуществить второй этан социально-экономического развития местного самоуправления и формирование его финансовой базы, необходимо реально обеспечить самостоятельность и сбалансированность местных бюджетов, являющихся фундаментом бюджетной системы страны.

Муниципальные образования и их органы самоуправления должны решать большую часть социальных и бытовых проблем населения. Для этого они имеют достаточные законодательно закрепленные полномочия. Они смогут резко изменить существующую сегодня негативную ситуацию в лучшую сторону, если передать им необходимые бюджетные средства.

Для того. чтобы достичь социально-экономической стабилизации в кратчайшие сроки, необходимо провести корректировку бюджетного и налогового законодательства. Во-первых, передать в доходы местные бюджетов на постоянной основе ряд федеральных налогов, развитие налоговой базы которых прямо зависит от деятельности органов местного самоуправление.

Во-вторых, гарантировать минимальные местные бюджеты муниципальных образовании, путем закрепления за ними на долговременной (не менее 5 лет) основе более высоких, чем сегодня, долен от федеральных и региональных налогов. На первом этапе. 2007-2008 гг., до утверждения государственных минимальных социальных стандартов, в основу расчета таких долей закладываются данные базового года, в качестве которого принимается 2008 г., с учетом их корректировки на изменяющиеся проценты. На втором этапе минимальные местные бюджеты формируются на основе государственных минимальных социальных стандартов и действующих иен и тарифов.

В-третьих, передать в состав местных налогов налог с продаж, налог на недвижимость, включающий сегодня налог на землю и налог на имущество организаций, а также не отменять налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.

В-четвертых, разработать и ввести в действие механизм. исключающий нарушение положении федеральных законов, гарантирующих минимальные местные бюджеты, и защищающий бюджетные права муниципальных образований, предоставленные федеральным законодательством.

В-пятых, уже сегодня провести экспериментальные расчеты разделенных ставок федеральных и региональных налогов для всех уровнен бюджетной системы.

В-шестых, законодательно признать муниципальной собственностью местные бюджеты.

Не изменяя соотношения действующих разделенных ставок налогов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Республики, субъектов Республики и органов местного самоуправления, принимая во внимание главный принцип бюджетной (финансовой) деятельности органов местного самоуправления -- самостоятельность бюджетов. можно вообще отказаться от бюджетного регулирования и этим самым исключить существующий десятилетиями субъективизм в межбюджетных отношениях.

Здесь важны два подхода к достижению оптимальных соотношений- Первый подход -- предоставление органам местного самоуправления большей финансовой самостоятельности. Это должно привести к тому что жители муниципального образования смогут непосредственно влиять на тот уровень и спектр социальных услуг, которые им предоставляются, а также влиять и на выбор способа финансирования этих услуг.

Чем более совпадают предоставленные услуги с потребностями и приоритетами граждан, тем больше вероятность того, что ресурсы для этого будут достаточно эффективными. Здесь самостоятельность дает органам местною самоуправления больший стимул для экономического развития, расширения местной налогооблагаемой базы, поскольку именно на этом, а не на трансфертах, поступающих из других уровней бюджетов. Должны в первую очередь формироваться доходы местных бюджетов. Второй подход -- единообразие в установлении разделенных ставок регулирующих федеральных и региональных налогов и сборов для зачисления их в местные бюджеты.

В идеале межбюджетные отношения на основе разделенных ставок налогов и сборов в практическом плане наиболее приемлемы, исходя из следующих критериев: простота, прозрачность и доступность для понимания, стабильность и стимулирование органов местного самоуправления к разумным действиям. С другой стороны, применение разделенных ставок позволит органам местного самоуправления самостоятельно утверждать бюджет во всех случаях до начала очередного финансового года. начинать новый бюджетный год с утвержденными расходами и на их основе вести финансовую деятельность.

Кроме того, органы местного самоуправления будут иметь возможность планировать свой стратегический бюджет на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Наконец, разделенная ставка налога будет стимулировать повышение собираемости налогов, расширение налогооблагаемой базы, в чем будут заинтересованы все уровни бюджетной системы.

Если вместо введения разделенных ставок налога и проведения бюджетных и налоговых реформ продолжать бюджетное регулирование, то из-за низкого уровня стабильных собственных доходов территориальных бюджетов, бюджетное регулирование приведет к еще большей политической нестабильности в обществе.

Решение проблем территориальных финансов зависит от политической воли центральных органов власти и управления, администраций субъектов РК, от желания и умения глав муниципальных образований работать в новых условиях. Только совместными усилиями им удастся сдвинуть и везти тяжелый воз проблем этих финансов и всей сферы жизнеобеспечения населения нашей страны.

Заключение

Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года. - Алматы: Жетi - Жаргы, 2002

Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс) от 12 Июня 2001 года№209-II - Алматы: БИКО, 2001

Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс) от 12 Июня 2001 года№209-II (с изменениями внесенными законами Республики Казахстан от 21.03.02г №310 - II; от 21.03.02 г. №312 - II; от 23. 11. 02 г. №358 - II) - Алматы: Центральный дом бухгалтера, 2003

Закон Республики Казахстан №2235 от 24 апреля 1995 года «О налогах и других обязательных платежах в бюджет»- Алматы: БИКО, 2000;

Ильясов К.К., Зейнельгабдин А.Б., Ермекбаев Б.Ж. Налоги и налогообложение. - Алматы: РИК, 1995 г

Карагусова Г. Налоги: сущность и практика использования. - Алматы: Каржы - Каражат, 1998 г.;

Мещеряковой О Налоговые системы развитых стран мира - справочник -М.-1995 г.;

Митюгина Г.Д. Налоговый кодекс об индивидуальном подоходном налоге. ИД «БИКО», 2001 Алматы;

Мухтарова К.С., Сейдалин С.М. Оценка влияния системы налогообложения в РК на социальные индикаторы развития общества. Вестник КазГУ №1(23) 2001 г.;

Радостовец В. К., Радостовец В. В., О. И. Шмит Бухгалтерский учет на предприятии - Алматы: Независимая компания «Центраудит - Казахстан», 2002

Сейдахметова Ф. С. Налоги в Казахстане - Алматы: LEM, 2002

Сборник по разъяснению основных положений Кодекса Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» по вопросам международного налогообложения. - Астана: БИКО Принт, 2002;

Шишкин А.Ф. Экономическая теория, уч. пособие для вузов. 2-е издание: кн.1.-М.: Гуманит. изд. 2003;

Худяков А.И., Наурызбаев Н.Е. Налоги: понятие, элементы, установление, виды. - Алматы: ТОО Баспа, 1998 г.;

Черник Д.Г., Починок А.П., Морозов В.П. Основы налоговой системы: Учебное пособие для вузов. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 1998 г.;

Черник Д. Г. Налоги. Издание 4-е (переработанное, дополненное), М.: Финансы и Статистика, 1998 г.;

Казахстанская правда. Снижая налоги, поднимать производство. 12 апреля 2003 г.

Размещено на Allbest.ru