О принципах формирования бюджетной политики и бюджетных показателей

4. УСТОЙЧИВОСТЬ БЮДЖЕТА

Минимизация обязательных изъятий в бюджет желательна для всех налогоплательщиков и является одним из наиболее эффективных стимулов экономической активности хозяйствующих субъектов. В то же время этих доходов должно быть достаточно для финансирования предусмотренных в бюджете расходов. Поэтому, учитывая вероятностный характер большинства доходов бюджета, при его проектировании следует стремиться к соответствию допустимых рисков невыполнения отдельных расходов вероятностям формирования доходов бюджета в меньших, чем запланировано объемах. В условиях нестабильности экономики и, как следствие, плохой прогнозируемости макроэкономических параметров и бюджетных показателей, точность определения такого соответствия приобретает особое значение.

Введем следующие определения:

- «устойчивость бюджета первого рода» - достаточность финансовых ресурсов бюджета для проведения в полном объеме всех мероприятий, предусмотренных в бюджете при отклонении фактических объемов поступлений в бюджет от предусмотренных законом о бюджете;

- «устойчивость бюджета второго рода» - достаточность финансовых ресурсов бюджета для проведения в полном объеме всех мероприятий, предусмотренных «обязательной» частью бюджета, при отклонении фактических объемов поступлений в бюджет от предусмотренных законом о бюджете.

Взаимосвязь структур доходной и расходной частей бюджета.

Практически на всех уровнях бюджетной системы можно выделить две основные группы доходов - «фиксированные» и «переменные» (об этом уже упоминалось в разделе «Доходы»). Первая состоит из изъятий, не зависящих от финансовых результатов (например, аренда, единый налог на вмененный доход, налог на игорный бизнес, налоги на имущество), а также безвозмездных перечислений. Вторая группа представляет собой изъятия, величина которых пропорциональна финансовым результатам экономической деятельности хозяйствующих субъектов и доходам населения (например, налоги на доход, НДС, акцизы). Таким образом, доходы бюджета предстоящего года можно условно представить в следующем виде:

Где:

ВРП - валовой региональный продукт в ценах текущего года;

nv - доля «переменных» изъятий в бюджет в структуре ВРП (приведенная ставка налоговых платежей);

Nc - объем «фиксированных» платежей в бюджет (не зависящих от ВРП);

S - безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов;

i - прогнозируемый индекс инфляции;

g - прогнозируемый индекс изменения физического объема ВРП.

В то же время, с учетом формулы 3, можно преобразовать формулу 16 к виду:

Где:

k - порядковый индекс группы хозяйствующих субъектов, в пределах которой значения nv и nc достаточно стабильны (дисперсия их значений у субъектов, входящих в группу, незначительна);

nvk - средняя доля «переменных» (налоговых) изъятий в бюджет в структуре ЧВП хозяйствующих субъектов, входящих в k ую группу;

nсk - средняя доля «фиксированных» (неналоговых) изъятий в бюджет в структуре ЧВП хозяйствующих субъектов, входящих в k ую группу;

ВРПk - объем ВРП, создаваемый субъектами k ой группы.

Исходя из предложенного в подразделе «Расходы» структуры расходов бюджета, их можно представить следующим образом:

Где:

Роб - объем «обязательной» части бюджета в ценах текущего года;

Рпр - объем «произвольной» части бюджета в ценах текущего года;

Фрез - объем Резервного фонда.

Расходы Резервного фонда в контексте устойчивости бюджета следует приравнять к «обязательным», т. к., они носят безотлагательный характер.

Условия устойчивости бюджета будут выглядеть следующим образом:

Где:

i1,2 - индекс инфляции для ситуаций, соответствующих порогам устойчивости первого и второго рода соответственно;

g1,2 - индекс изменения физического объема ВРП для ситуаций, соответствующих порогам устойчивости первого и второго рода соответственно.

Прогнозируя значения i0, g0 и учитывая возможные отклонения +Di 1.2, -Dg 1.2 - вероятность которых соответствует допускаемой законодателями вероятности невыполнения в полном объеме «обязательной» и «произвольной» частей расходов бюджета, можно определить граничные значения nv и Рпр воспользовавшись системой из неравенств 19 и 20. Значения Роб и Фрез определяются расчетным путем, а значение ВРП определяется по факту. Величину Nc также можно получить расчетным путем исходя из прогнозируемой базы и проектируемых ставок платежей. При этом для каждой из групп налогоплательщиков должны выполняться условия безубыточности хозяйствующих субъектов по формуле 6, которая в предельном случае (nv = 0, i = i0, g = g2) примет вид:

Если какие либо значения из nck выбраны меньшими, чем предельно допустимые по формуле 21, то, учитывая формулу 5, диапазон возможных значений nvk, соответствующих обеспечению устойчивости бюджета второго рода, получим из системы неравенств:

Дальнейшие действия зависят от предпочтений проектировщиков бюджета. Если исходить из приоритета минимизации налоговой нагрузки на налогоплательщика, то, принимая значения nvk (min), минимально допустимые системой неравенств 22, можно определить Рпр(min), т. е., каким финансовым ресурсом располагают проектировщики бюджета для формирования перечня мероприятий, финансирование которых предполагается осуществлять в рамках «произвольной» части бюджета. Для расчета этой величины преобразуем формулу 19 к виду:

Если проектировщики бюджета признают необходимость формирования «произвольной» части бюджета в большем объеме, чем по формуле 19, то предельно допустимый объем Рпр (max), который не создаст опасности банкротства хозяйствующих субъектов в рассматриваемых условиях, определяется значениями nvk (max), максимально допустимыми системой неравенств 22.

Приведенные формулы могут быть использованы для предварительного проектирования основных параметров бюджета и предполагают ограниченность ресурсов бюджета собственными доходами и дотациями из вышестоящих бюджетов без привлечения заимствований.

Рассматривая структуру доходов бюджета по соотношению «фиксированных» и «переменных» платежей, необходимо отметить следующее. Реальный объем финансовых ресурсов определяется не только номинальным объемом денежной массы, но и покупательной способностью денег, изменение которой отражается показателями уровня инфляции. «Фиксированные» платежи гарантируют поступления в бюджет средств в заранее установленном номинальном объеме, реальная ценность которого обратно пропорциональна уровню инфляции. Номинальный объем «переменных» платежей определяется не только объемом хозяйственной деятельности налогоплательщиков, но и уровнем инфляции, что позволяет говорить о наличии встроенного стабилизатора, обеспечивающего корреляцию номинальных поступлений этого вида бюджетных доходов с инфляцией. Темпы роста «переменных» платежей и инфляции, как правило, не совпадают, т. к., на указанное соотношение влияют и темпы изменения объемов производства.

Исходя из характера «фиксированных» и «переменных» платежей, можно сделать вывод, что предпочтение первым или вторым следует отдавать в зависимости от состояния экономики. «Переменные» наиболее эффективны при неустановившейся динамике макроэкономических показателей и тогда «фиксированные» выступают исключительно в качестве «гарантии» на случай форс мажорного развития событий. «Фиксированные» выглядят более предпочтительными в условиях стабильной (хорошо прогнозируемой) экономики.

Т. к., при этом налоговые ставки относительно невелики, то даже незначительным их изменением можно эффективно влиять на стимулирование или сдерживание роста производства (в целях обеспечения сбалансированности региональной экономики). В условиях низкой исполнительной дисциплины и несовершенства налогового законодательства значительное влияние на устойчивость бюджета оказывает структура налоговых изъятий в бюджет соответствующего уровня. Так, хорошо известно, что хозяйствующим субъектам наиболее проблематично уклоняться от выплат по налогу на добавленную стоимость, но достаточно легко реализовывать различные схемы увода от налогообложения реальной прибыли предприятия и заработной платы его работников. Поэтому, если наиболее «собираемые» налоги концентрируются на каком либо одном уровне бюджетной системы, то устойчивость бюджетов других уровней существенно снижается.

Учитывая, что большинство «переменных» налогов, являющихся регулирующими, находятся в федеральном ведении, а также, что для успешного ведения бизнеса не менее чем номинал важна предсказуемость и стабильность будущих изъятий в бюджет, представляется целесообразным использовать на региональном и местных уровнях схему «условно переменных» налоговых ставок по платежам в соответствующие бюджеты. Эта схема выглядит следующим образом.

Хозяйствующий субъект заключает с уполномоченным органом государственной власти региона (муниципального образования) договор (на добровольной основе) о том, что в случае, если его совокупные платежи в региональный (местный) бюджет превысят определенный процент от НДС или иного, оговоренного в договоре показателя, то все ставки налогообложения по имеющемуся превышению снижаются, например, в 10 раз. При этом превышение должно определяться не по месячным или квартальным объемам, а нарастающим итогом с начала года для снижения возможности недобросовестного манипулирования отчетными показателями хозяйственной деятельности. Такой договор, вероятно, будет стимулировать хозяйствующие субъекты не только к увеличению темпов роста собственного производства для попадания в зону сверх льготного налогообложения, но и к переводу значительной части своей деятельности из теневой в легальную сферу экономики. При этом вероятность получения бюджетом «переменных» доходов в необходимом объеме (упомянутый выше «процент от НДС» определяется исходя из необходимых бюджету объемов) существенно повысится за счет снижения объемов вероятностных доходов сверх необходимого.

Структура региональной Казны.

Ввиду особой значимости бюджета в социальном плане и с точки зрения развития экономики в регионе, необходимо рассмотреть меры по обеспечению его устойчивости и в случае не достаточности его доходов для покрытия всех расходов. Предусмотренное на этот случай Бюджетным кодексом РФ где бюджет представляется крайне жесткой мерой, влияющей на возникновение кредиторской задолженности и штрафных санкций по долгосрочным договорам государственных организаций. Поэтому следует уделять особое внимание обеспечению возможности использования различных источников для финансирования непредвиденного дефицита бюджета (к таковому не относится дефицит, предусмотренный законом о бюджете на текущий год и прогнозируемые кассовые разрывы).

Согласно ст. 95, 96 БК РФ, источниками финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) могут быть внутренние источники в следующих формах:

- государственные (муниципальные) займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

- бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- кредиты, полученные от кредитных организаций;

- поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности);

- изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального бюджета).

Перечисленные источники существенно отличаются оперативностью привлечения средств и возможностью влияния на условия их привлечения со стороны органов государственной власти региона и органов местного самоуправления, что отражено в приведенной ниже таблице.

Для покрытия непредвиденных дефицитов, требующих оперативного привлечения дополнительных средств, следует, прежде всего, рассматривать источники, указанные во второй колонке таблицы, из которых кредиты и ссуды являются внешними по отношению к региональной (муниципальной) власти источниками, а государственные (муниципальные) высоколиквидные активы, в том числе остатки финансовых средств на счетах бюджета, внутренними. Одновременно следует отметить, что по экономической сути к имуществу, находящемуся в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности), следует добавить имущественные и иные права (например, связанные с использованием объектов интеллектуальной собственности, государственной символики региона), находящиеся в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности).

Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что для повышения устойчивости бюджета в форс мажорных обстоятельствах и снижения сопутствующих трансакционных издержек, следует поддерживать определенную структуру активов, составляющих казну региона (муниципального образования), по признаку ликвидности.

Внешнеторговый региональный баланс.

Учитывая открытость региональной экономики (по крайней мере, внутри страны), необходимо рассмотреть вопрос о влиянии структуры внешнеторгового баланса территории на ее экономику и бюджет. С точки зрения минимизации экономических рисков, необходимо поддерживать такую структуру внешнеторгового баланса, при которой сокращение отдельных секторов импорта не оказало бы критического влияния на региональную экономику. Не менее важно для стабильного развития региона тщательно оценивать риски сокращения внешнего спроса на продукцию, производимую региональными предприятиями в объемах, превышающих потребности региона. Наиболее эффективными инструментами влияния на развитие или сокращение отдельных секторов экономики представляются налоги и бюджетные инвестиции.

Структура долга.

Рассматривая факторы, влияющие на устойчивость бюджета, нельзя не остановиться на таком важном вопросе как проблемы государственного (муниципального) долга. В настоящее время, законодательство содержит ограничения на привлечение заемных средств бюджета и объем государственного (муниципального) долга лишь в текущем или планируемом году. В этих условиях возможны ситуации, когда заимствования будут привлекаться в течение ряда лет в объемах, не противоречащих требованиям законодательства, но сроки погашения по всем этим займам будут приходиться на какой либо один год. При этом может оказаться, что объем выплат, необходимых для погашения и обслуживания долга, будет сравним с объемом бюджета, что практически «обвалит» бюджет и приведет к неминуемому дефолту со всеми неблагоприятными для региона последствиями.

Для исключения подобных ситуаций, представляется целесообразным внести поправки в действующее законодательство, регламентирующие предельные объемы заимствований и долга, не только на текущий или планируемый год, но и допустимые условия будущих заимствований (стоимость заемных средств и сроки выплат по ним). Также необходимо в законодательном порядке ограничить сроки переоформления просроченной задолженности перед поставщиками товаров и услуг для государственных нужд (кредиторская задолженность) в государственные (муниципальные) долговые обязательства.

Запас производственных мощностей государственных и муниципальных учреждений.

В завершении обсуждения проблемы устойчивости бюджета, возможно, следует упомянуть о доходах бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Вопрос о возможности привлечения этих средств в условиях форс мажора для использования на возвратной и возмездной основе представляется достаточно дискуссионным, т. к., это может спровоцировать органы власти злоупотреблять таким правом без особой необходимости, что существенно снизит стимулы госучреждений к разработке внебюджетных источников доходов.

В контексте повышения устойчивости бюджета, наличие у государственных учреждений доходов от предпринимательской деятельности следует рассматривать как признак наличия у них определенных резервов производственных мощностей, которые, в случае необходимости, могут быть достаточно быстро и без дополнительных затрат привлечены для увеличения объемов предоставляемых государственных услуг. денежный финансовый бюджет

Размещено на Allbest.ru