Бюджетний дефіцит, його причин і наслідки, методи управління

3.1 Доцільність використання внутрішнього боргу як джерела покриття бюджетного дефіциту: надії і реалії

Використання внутрішнього боргу для фінансування бюджетного дефіциту практично однозначно визначається політиками й економістами як не інфляційне джерело вирішення цієї проблеми, без якихось негативних наслідків. Однак це далеко не так.

Тією чи іншою мірою залучення заощаджень населення і підприємницьких структур на бюджетні потреби держави під гаслом "антиінфляційної мети" і боротьби з бюджетним дефіцитом неодноразово використовувалось багатьма країнами. Однак в умовах високої інфляції довіра до цінних паперів держави не може бути великою. В результаті вона змушена буде залучати кошти на короткий строк і під особливо високі проценти, що приводить до виникнення класичної фінансової піраміди, коли виплата процентів і погашення попередніх випусків покриваються за рахунок доходів по попередніх. З часом піраміда стає все менш стійкою і в будь-який момент може впасти.

Особливо велика ймовірність цього при зниженні попиту на цінні папери, випущені державою. Так, у Росії у вересні 1994 р., по одному з випусків державних короткострокових облігацій (ДКО) прийшлося проводити повторний аукціон, а в жовтні уряд вперше опинився у ситуації, коли доходи від розміщення нового випуску ДКО не змогли покрити витрат по погашенню одного з попередніх випусків.

Якщо ж уряд занижує доходність цінних паперів, вільний ринок може їх не прийняти. В цьому випадку держава може вдатися до примусового їх розміщення серед юридичних і фізичних осіб, насамперед банків.

Попередня історія бувшого СРСР є прикладом тривалого примусового вилучення заощаджень громадян та й вільного розпорядження коштами підприємств. Але чи не повторюється певною мірою та історія вже в незалежній Україні?

Цінні папери уряду України почали випускатись у нашій державі відповідно до постанови Кабінету Міністрів № 586 від 23 серпня 1994 року. 10 березня 1995 року вперше в історії нашої країни відбулись торги по розміщенню державних облігацій внутрішньої позики, на яких було виставлено 5 тис. облігацій, кожна номіналом 100 млн. крб., але продано лише 2 тис. 793.

На кінець 1995 р. було проведено понад 20 аукціонів, на яких продано державних облігацій більш як на 24 трлн. крб. Аукціони по первинному розміщенню таких цінних паперів стали щотижневими.

Розміщення облігацій проводилося з терміном обігу 3 місяці, що відповідало вимогам переважної більшості інвесторів щодо рівня ліквідності. Випущені й облігації з терміном обігу 6 і 9 місяців, хоча за зарубіжними стандартами державними облігаціями вважаються цінні папери зі строком обігу понад 5 років. Наприклад, у США термін обігу таких цінних паперів складає ЗО років. Звичайно, в сучасних вітчизняних умовах не можна одержати точний прогноз на період понад 1 року.

За даними Міністерства фінансів України, у 1996 році на внутрішньому ринку країни було продано державних облігацій на суму 332,9 трлн. крб. Таким чином, протягом року до державного бюджету надійшли (з урахуванням виплати процентів за облігаціями та їх погашення) 150 трлн. крб. Це склало трохи більше 2,0% ВВП.

Зростання ролі державних цінних паперів в покритті бюджетного дефіциту зумовлює необхідність аналізу їх впливу на поточний і перспективний стан державних доходів і виплат.

Слід мати на увазі, що розширення масштабу використання державних облігацій (чи інших зобов'язань уряду, якими можуть бути, наприклад, як в Росії, казначейські зобов'язання, що не продаються за гроші, а розміщуються серед кредиторів держави в рахунок боргу) справляє неоднозначний вплив на економіку. По-перше, воно призводить до вилучення з ринку валових заощаджень фізичних осіб і прибутків юридичних і, як наслідок, до скорочення джерел фінансування інвестицій. Проблема ж відновлення інвестиційного процесу в Україні для подолання економічної кризи й подальшого економічного зростання залишається найактуальнішою.

По-друге, посилюється нестійкість фінансової системи (а фінансова стабілізація поки що не досягнута), тому що державні цінні папери стають основним сегментом грошового ринку, який формує кругообіг великих мас високо доходного, а частково й спекулятивного капіталу, не залишаючи можливостей для спрямування його в менш прибуткові, але вкрай необхідні для суспільства галузі.

Крім того, використання державних цінних паперів як інструменту грошового ринку в умовах кризи економіки і фінансової системи справляє суперечливий вплив на бюджет, тому що зв'язування "гарячих грошей" юридичних і фізичних осіб вимагає зростання доходності зобов'язань держави, що, в свою чергу, підвищує витрати бюджету і посилює його дефіцит.

Зростаючі масштаби поточного (а не перспективного, що як правило, не береться до уваги) не інфляційного внутрішнього фінансування бюджетного дефіциту висувають нові вимоги, що весь час зростають і розширюються, до методів регулювання грошового ринку. Стосовно фінансування бюджетного дефіциту це означає, що Міністерство фінансів має регулярно відслідковувати динаміку і структуру покриття дефіциту, ступінь їх бюджетної ефективності й своєчасно вносити корективи в обсяги емісії різних видів державних бортових зобов'язань. Поки що це не стало практикою.

В нашій країні зараз склалась парадоксальна і досить дивна ситуація. Держава намагається забрати переважну частину грошових коштів з фінансового ринку і спрямувати їх на фінансування поточних витрат, тим самим закладаючи колосальний внутрішній державний борг із всіма його негативними наслідками. Відбувається емісія за емісією державних зобов'язань, що невигідно державі. Адже це скорочує можливості джерел для реальних інвестицій. Не дозволяє очікувати сприятливу перспективу й механізм обігу цінних паперів на фондовому ринку. Спочатку держава емітує гроші під викуп валюти, а в подальшому значну їх частину забирає через розміщення облігацій, потім прокручує через бюджет і знову викидає на ринок. Однак ця схема фінансування бюджетного дефіциту може дуже швидко зумовити різке зростання курсу твердих валют. Власне, грошова різниця, що одержана на грі з курсом конвертованих валют, і піде на фінансування вітчизняного бюджетного дефіциту. Така політика не може не мати руйнівного впливу на економіку.

Зазначимо, що перешкодою успішній реалізації програми розміщення державних зобов'язань є сама структура грошової маси в обігу, її "доларизація". Величезну масу іноземної валюти, в основному готівкою, не можливо ефективно контролювати, вона дуже погано піддається обліку. Однак ефективна кредитно-грошова політика передбачає, передусім, контроль за обсягом грошової маси в обігу.

Виходячи з цього, дійова кредитно-грошова політика передбачає, насамперед, постійний і ефективний державний контроль за обсягом і структурою грошової маси в обігу.

3.2 Бюджетний дефіцит - сутність та напрямки його скорочення. Питання збалансованості бюджетів

Збалансованість бюджетів, які входять до складу бюджетної системи України, є необхідною умовою фінансово-бюджетної політики. Перевищення доходів над видатками становить надлишок бюджету (профіцит). Перевищення видатків над доходами становить дефіцит бюджету. При визначенні розміру дефіциту бюджету кредити та позики в джерело доходів не враховуються. Граничний розмір дефіциту та джерела його покриття визначаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радами народних депутатів під час затвердження відповідних бюджетів. Покриття дефіциту бюджету здійснюється за рахунок внутрішніх державних позик, позик іноземних держав та інших фінансових інститутів. Рішення про залучення позик до Державного бюджету України в кожному конкретному випадку приймає Верховна Рада України.

Розмір внутрішніх республіканських позик Автономної Республіки Крим встановлюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, а внутрішніх місцевих позик - обласними та міськими Радами народних депутатів, під час затвердження відповідних бюджетів і може уточнюватися під час внесення змін чи доповнень до них.

Регулювання загального обсягу випущених внутрішніх позик здійснюється Верховною Радою України в межах визначеного законом граничного розміру внутрішнього державного боргу.

В разі наявності дефіциту бюджету в першу чергу фінансуються поточні видатки. При затвердженні бюджету граничний розмір дефіциту бюджету не повинен перевищувати розмір видатків бюджету на розвиток.

За роки незалежності України Державний бюджет крім 1994 роки приймався з бюджетним дефіцитом.

Дефіцит бюджету традиційно рахується головною проблемою бюджетної політики країни.

Зрозуміло, Україна не виключення. Більше того, складається думка, що в Україні цьому показнику приділяється найбільша увага. Не дивно, що в другому проекті Держбюджету на 1998 рік дефіцит значно скорочений в порівняні з першим: з 5,2 до 3,3% від ВВП.

Практично новий перерахунок урядом бюджетних показників зроблений не випадково. Як відомо, парламент прийняв ряд рішень, які, з одного боку, потребують додаткових видатків, з другого боку - зменшують поступлення в бюджет.

Багато економістів вважають що, бюджетний дефіцит негативно впливає на платіжний баланс країни, призводить до значного збільшення процентних ставок за кредит і зниженню внутрішніх інвестицій. Одночасно росте зовнішній борг країни, знижується курс національної валюти, що обумовлює скорочення експорту і ріст імпорту. Але так рахують не всі. Наприклад кейнсіанці відстоюють позицію, згідно якого бюджетний дефіцит корисно впливає на економіку країни.

Так чи інакше, якщо дефіцит бюджету - хвороба, то в своїй формі вона супроводжує економіку багатьох країн. Наприклад, в країнах Західної Європи цей показник коливається від 2,5% до 6% ВНП. В Японії цей показник складає біля 4%. В США - 2-3%. І нічого страшного - економіка в цілому в усіх цих країнах успішно розвивається. Хоча чергові заперечення проти “безпорядку” обов'язково виказуються. До речі, американський досвід боротьби з дефіцитом дуже показний. Із 40 фінансових років тільки два - 1960 і 1969 були відмічені невеликим профіцитом-перевищенням доходів над видатками, а інші з дефіцитом.

Дефіцит федерального бюджету США в 1982 році перевищив 127 млрд. дол., а в наступному році досяг 208 млрд. дол. (6,3% ВНП). В битву з новоявленим ворогом нації дружно ринулись і президент, і конгресмени, і сенатори.

Розбіжності були виявлені після - особливо коли стало очевидним, що одною з головних причин стрімкого росту дефіциту можна рахувати воєнні видатки. Тут же почались і “оборотні” нападки-на систему соціального страхування. Масштаби соціальних видатків і справді виросли швидко, але “спихнути” на них зростання дефіциту не вдалося.

Таким чином, загальні дефіцити кожного року продовжували перевищувати 200 млрд. дол. Тривогу забила наука і суспільство. Конгрес від розмов круто перейшов до справи. Появився спільний проект закону представників обох палат про збалансування бюджету і надзвичайні заходи по контролю за зменшенням розмірів дефіциту, пізніше названий Законом Гремма-Радмена-Холлінгса. Він складався з вимог до органів виконавчої і законодавчої влади в процесі розробки і затвердження чергових проектів бюджету забезпечити до 1991 року повну ліквідацію бюджетного дефіциту за рахунок поступового зменшення його розмірів.

Були намічені конкретні цифри зниження і передбачений спеціальний механізм для цього процесу. В випадку, коли б намічений дефіцит перевищив контрольну цифру, починала діяти умова “автоматичного” скорочення видатків бюджету на дану суму, розділену порівно між воєнними і невоєнними видатками.

Однак даний закон визвав різкі протести і в адміністрації і в конгресі. Вже на наступний день після підписання закону президентом одним із членів палати представників подав протест спочатку в окружний, а потім і в Верховний суд про поняття “автоматичне” скорочення. Рішення суду було таке: закон порушує фундаментальне положення про розподіл повноважень між різними гілками влади, оскільки скороченням повинно займатися Адміністративно-бюджетне управління (АБУ) і Головне контрольно-фінансове управління (ГКФУ), а право скорочення видатків належить конгресу.

В результаті з закону був вийнятий механізм, який забезпечував точне виконання його вимог. Тому до кінця 1987 року прийшлося прийняти другий, більш реальний варіант цього ж закону, який планував ліквідацію бюджету до 1993 фінансового року шляхом скорочення планових видатків. Але закон в новій редакції так і залишився не виконаний - в першу чергу із-за небажання адміністрації Рейгана скорочувати воєнні видатки.

Тому в 1990 році конгрес прийняв ще один закон “Про виконання бюджету”. Його ціль була в законодавчому обмеженні росту видатків і зменшенні обмеженого росту доходів бюджету. Діяти він повинен був до 1995 року, потім його пролонгували до 1998 року.

Всі федеральні видатки почали ділитися на дві частини - прямі (обов'язкові) і дискреційні. Прямі видатки регламентуються постійно діючим законодавством (програми медичного обслуговування, допомога по безробіттю), дискреційні, тобто які залежать від конкретного положення в економіці, повинні кожний рік розглядатися і затверджуватися конгресам (наприклад видатки на зарплату державним службовцям). Обмеження накладались на дискреційні видатки. По дискреційним статтям кожний рік вводились ліміти.

В випадку, коли видатки по дискреційних статтях перевищують ліміт, приводиться в дію механізм секвестрування - рівномірного зменшення видатків і асигнувань по цих статтям, за виключенням спеціально оговорених. АБУ повинно провести розрахунки, які б показували необхідність (або відсутність необхідності) секвестру, і представити про це доклад президенту і конгресу. Такі ж самі розрахунки повинно самостійно провести Бюджетне управління при конгресі, а при розходженнях в результатах директор АБУ повинен пояснити причини.

На основі розрахунків АБУ президент видає указ про секвестрування, а ГКФУ провіряє відповідність до дій законодавству. Кожний рік АБУ готовить три доклади про секвестрування: попередній - в момент представлення бюджетного проекту в конгресі, поточний - в кінці серпня і заключний - до завершення сесії конгресу восени.

З трьох спроб конгресу (1985, 1987 і 1990 рр.) створити дійовий законодавчий механізм зменшення розмірів бюджетного дефіциту тільки третя спроба була найбільш реальною. Правда і після 1990 року дефіцит продовжував рости. Потім настало різке скорочення бюджетного дефіциту в 1996 році, що пояснюється вмілим фінансовим плануванням адміністрації Клінтона, ну і, звичайно, зменшення воєнних видатків. А в даний час навіть прийнята програма скорочення дефіциту бюджету до нуля.

Звичайно, Україні ще далеко до подібних успіхів. Але більш ніж очевидно: американський досвід боротьби з дефіцитом бюджету може бути дуже доречним в справі будівництва власної системи регулювання державних фінансів.

Тому що дане явище ні в якій мірі не потерпить хаотичності, непрофесіоналізму і популізму при прийнятті таких рішень.

Що стосується збалансованості бюджетів, то доходна і видаткова частина бюджетів визначаються в основному затверджуваними парламентом нормами. Це означає, що державні органи створюють систему бюджетів, основною умовою існування якої має бути гармонія між доходною та видатковою сторонами бюджетів, тобто рівновага. Передача обов'язків і відповідальності місцевими органами влади має супроводжуватись забезпеченням цих органів відповідними фінансовими ресурсами. З правової точки зору про відповідність між зв'язками та фінансовими ресурсами можна говорити тоді, коли обов'язки супроводжуються правами та компетенції на використання джерел доходів. Ці компетенції можуть визначатися по різному - від прав на використання ресурсів до нормативних компетенції, тобто прав щодо встановлення податків. Місцеві органи влади повинні мати юридично закріплені джерела доходів, достатні для покриття обов'язкових видатків. Це, звичайно, не означає, що місцеві органи влади можуть мати можливість виконувати тільки обов'язкові функції. Може бути ситуація, за якої місцеві органи влади мають на своїх рахунках необхідні фінансові кошти, але не мають відповідних прав щодо їх використання. Існує небезпека, що чіткий розподіл обов'язків і ресурсів зменшить самостійність місцевих органів влади. Однак така небезпека не означає зв'язку між збалансованим бюджетом та недостатньою самостійністю. Збалансована система доходів і видатків має забезпечувати відповідний рівень самостійності місцевих органів влади як у видатковій, так і в доходній частині.

Закладання в українському законодавстві принципів збалансованості бюджетів, зокрема, місцевих бюджетів було спричинено загальною складною фінансовою ситуацією та інфляцією. Однак за відсутності протягом років достатніх власних місцевих доходів прийняте положення фактично обмежувало самостійність регіонів, змушуючи їх скорочувати видатки. Цю ситуацію не можна вважати за правильну. В багатьох випадках намір самостійності місцевих органів влади може залишитися лише декларативним, підкреслюючи також теоретично визнану регіональну самостійність територіального планування.

За умови, що місцеві органи влади повинні мати у своєму розпорядженні гарантовані законом ресурси для виконання своїх обов'язків, треба прийняти тезу про необхідність вирівнювання фінансово-економічних можливостей регіонів країни. Якщо видатки в межах регіону, що надає послуги, та обсяг доходів неможливо врівноважити, координуючу роль можуть виконувати відповідні дотації. З метою забезпечення ефективності та справедливості це мають бути конкретні та доповнюючи дотації з урахуванням поділу коштів між рівнями влади відповідно до їх часток у доходах. Однак забезпечення ресурсами для ліквідації диспропорції в економічному розвитку та рівні життя не повинно зменшувати прагнення місцевих органів влади до економії видатків і заходів до пошуку нових і збільшення продуктивності існуючих джерел доходів. Збільшення ресурсів як результат діяльності місцевих органів влади ніколи не повинно призводити до автоматичного їх передавання вищому рівню або до зменшення дотації чи субвенції.

Все це стосується збалансованості бюджетів, і зокрема, місцевих бюджетів. Крім структури доходної та видаткової сторін бюджету та прав місцевих органів влади у цій сфері, важливе значення мають питання процедури збалансування місцевих бюджетів, тому що правила складання та затвердження бюджету та інші суттєві норми визначають, хто і в якому обсязі затверджуватиме квоти доходів і видатків місцевого бюджету. Крім компетенції, неабияке значення тут має послідовність затвердження, тобто питання процедури. З огляду на принцип самоврядування найкращим є рішення, за якого органи держави заздалегідь затверджують обсяги дотацій і субвенцій, а місцеві органи влади, маючи певні права у визначенні обсягу видатків, остаточно затверджують доходну і видаткову частини бюджету. Таким чином, акт затвердження місцевого бюджету набуває реального значення. Розуміючи необхідність певних обмежень свободи діяльності місцевих органів влади, слід зазначити, що значення затвердження місцевих бюджетів залежить від того, чи мають місцеві органи влади права і які вони у визначенні доходної та видаткової сторін бюджету.

Таблиця 3. - Обсяги Державного бюджету та бюджетний дефіцит за 1992-1998 роки:

Висновки

Існування ситуації, коли має місце перевищення витрат держави над ц доходами, зумовлює постійну її турботу про поліпшення цього співвідношення і в ідеалі збалансування витрат з доходами. Конкретні шляхи держави в цьому напрямі можуть бути різними, але у результаті зводяться до можливостей зростання доходів та їх скорочення. Наведемо і досить "оригінальний" висновок: Якщо існує дефіцит бюджету, тоді держава повинна додатково друкувати гроші або отримувати їх в позику від населення.

Теоретично можна виділити чотири основних напрямки подолання дефіциту бюджету:

- збільшення дохідної частини бюджету;

- скорочення видаткової частини бюджету;

- здійснення внутрішніх і зовнішніх позик:

- проведення грошової і кредитної емісії.

Щодо економічної ситуації в Україні, то для неї нині прийнятні всі чотири названі напрямки.

Перший напрямок - збільшення дохідної частини бюджету - може бути пов'язаний з проведенням оптимальної податкової політики, яка б стимулювала виробників до розвитку виробництва і збільшення його обсягів. Це стане передумовою збільшення національного доходу як основного джерела поповнення бюджетних ресурсів. Сюди ж варто віднести проведення реформи заробітної плати, зростання доходів основної частини населення, що прямо пов'язано із заінтересованістю виробників у збільшенні випуску продукції, а також із підвищенням платоспроможного попиту населення і, як наслідок, зростанням обсягів виробництва і бюджетних засобів за рахунок бюджетних відрахувань.

Другий напрямок - скорочення витрат державного бюджету. Сюди варто насамперед віднести скорочення витрат на народне господарство, зменшення до мінімуму участі держави у виробничих інвестиціях. Винятком повинні стати лише окремі об'єкти інфраструктури, пріоритетні напрямки у структурі промислового виробництва, охорона навколишнього середовища, включаючи витрати, пов'язані з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи. фінансовий держава макроекономічний

Витрати ж, пов'язані з проведенням інноваційної політики та подальшим розвитком виробництва, повинні бути покладені переважно на самі підприємства, які для цього можуть використовувати частину амортизаційних відрахувань, частину прибутку, а також частину дивідендів і прибутку від операцій з цінними паперами, банківські кредити.

На сучасному етапі економічного розвитку скорочення видаткової частини бюджету може бути пов'язане зі скороченням військових витрат на оборону за рахунок встановлення оптимальної чисельності військовослужбовців і скорочення закупівель військової техніки, тимчасовим скороченням витрат на соціально-культурні заходи (освіту, охорону здоров'я тощо) і, що особливо важливо, зі скороченням витрат на управління.

Скорочення видаткової частини бюджету може бути досягнуте за рахунок зменшення усіх видів дотацій, субвенцій. Мова йде насамперед про скорочення дотацій підприємствам-виробникам і передачу дотацій споживачам.

Третій напрямок скорочення дефіциту бюджету - здійснення внутрішніх і зовнішніх позик, тобто пошук джерел фінансування дефіциту, що склався.

Слід зазначити, що проблема подолання дефіциту бюджету в Україні е однією з найважливіших і найсуперечливіших фінансових проблем. Під час її обговорення нерідко розглядають досвід зарубіжних країн, економіка яких функціонує нормально і за п'яти, і за десятивідсоткових рівнів бюджетного дефіциту щодо валового внутрішнього продукту.

Однак тут слід мати на увазі, які джерела фінансування дефіциту бюджету існують у цих країнах, оскільки саме вибір джерел фінансування дефіциту бюджету, а не його розмір сам собою має принципове значення для функціонування економіки.

Література

Конституція України.: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. - Преса. Україна., 1997. - 80 с.

Закон України “Про формування місцевих органів влади і самоврядування “(Відомості Верховної Ради України, 1994 р., №22, ст. 144, №26, ст. 217).

Декрет Кабінету Міністрів України “Про місцеві позики і збори” від 20.05.1999 р. - №56-93.

Бозарова Т.В., Толстинов А.И., Ахмеджанов Т.Ю. и др. Роль финансов в социально-економическом розвитии страни. - М: Финанси и Статистика. - 1986. - 230 с.

Белгавен Прес Місцеве самоврядування у новій Європі; Регульська Й. Реформування місцевого самоврядування у Центральній та Східній Європі (Лондон і Нью-Йорк, 1993) / Фонд Україна - США. Програма Сприяння Парламентові України, 13 с.

Бутко І.П., Пухтинський М.О., Руденко В.М, Нравченко В.І. Місцеве самоврядування в Україні Історія. Проблеми. Пропозиції / Фонд сприяння становленню і розвитку місцевого та регіонального самоврядування України. - К.: 1999. - 160 с.

Василик О.Д. Державні фінанси України: Навчальний посібник. - К: Вища школа. 1997. - 383 с.

Васильева М.В. Местные бюджеты в современных условиях. - М.: Финанси и статистика, 1987. - 110 с.

Ролінова Т. Методологічні засади розмежування функцій державного управління і місцевого самоврядування // Економіка України. - 1996. - №4.

Деркач М. Бюджетний дефіцит. // Економіка України.-1995.-№1.-с. 12-30.

Європейська Хартія про місцеве самоврядування. - Страсбург, Рада Європи, від вид і доп. - травень 1990.

Кириленко М., Татаренко В. Міське господарство і проблеми формування та використання бюджету. // Економіка України. - 1996. - №8. - 32-38 с.

Кравченко В.І. Місцеві фінанси України: Навч. посібник. -К.: Знання., 1999. - 487 с.

Кравченко В.І. Місцеве самоврядування в історії України // Місцеве та регіональне самоврядування України. - 1992. - Вип. 1. - 22-29 с.

Кравченко В.І. Про компетенцію місцевих органів влади // Місцеве та регіональне самоврядування України. - 1994. Вип. 3(8). - 66-69 с.

Чумаченко Н.Г. Бюджетний дефицы / Ин-т эконом. Пром-ти.- Донецк, 1994. - 69 с.

Юрій С.І., Бескид Й.М. «Бюджетна система» НІОС, Тернопіль, 2000 р.

Размещено на Allbest.ru