Об особенностях деятельности органов государственного финансового контроля в Российской Федерации

В.В. Владимиров

Государственный советник

Российской Федерации

Экономическая политика государства осуществляется с помощью финансово-кредитных механизмов, и одним из наиболее важных рычагов управления финансовой системой является финансовый контроль.

Финансовый контроль как специализированный вид управленческой деятельности и особая отрасль экономических знаний располагает разнообразными методическими приемами, основанными на достижениях смежных областей (бухгалтерского учета, статистики, финансов, государственного бюджета). Системность контроля достигается комбинированным использованием его различных видов: логического, математического, документального и др.

Особое место в системе финансового контроля занимает государственный финансовый контроль, который имеет более узкий спектр действия и распространяется, во-первых, на сферу формирования доходной части бюджета; во-вторых, на сферу расходования средств государственного бюджета (обеспечивая контроль за целевым и эффективным использованием средств государственного бюджета и государственной собственности). В связи с этим государственный финансовый контроль распространяется на соответствующие министерства и ведомства, отвечающие за формирование доходной части государственного бюджета и использующие его средства, а также на предприятия и организации, которым предоставлены бюджетные средства на безвозвратной и возвратной основах, а также имеющие какие-либо финансовые льготы (таможенные, налоговые, экспортно-импортные и др.).

Следует отметить, что институт государственного финансового контроля в России имеет историю длиною в несколько столетий. Государственное значение этому событию было придано Президентом Российской Федерации, который 14 февраля 2006 г. издал специальное Распоряжение N 65-рп "О праздновании 350-летия установления государственного финансового контроля в России". В связи с этим полагаем целесообразным привести несколько интересных исторических фактов, касающихся рассматриваемой темы.

Основные исторические сведения об учреждениях с контрольными функциями, в том числе в области финансов, относятся к российским событиям второй половины XVII в.

Первым органом, основной функцией которого был государственный финансовый контроль, явился Приказ счета Большой казны (Счетный приказ). Это один из центральных государственных органов России, который был образован в 1622 г. В его функции входило руководство государственной промышленностью (казенными мануфактурами, горнорудным делом), а также монетным делом, государственной внешней и внутренней торговлей.

В 1656 г. был основан институт государственных контролеров для расследования имущественных споров. Контрольным учреждением может быть признана и так называемая Ближняя канцелярия, учрежденная Петром I в 1699 г. Круг вопросов, подлежавших ее ведению, охватывал широкую сферу административных действий. Здесь сосредоточивались сведения о движении денежных сумм, содержании армии, состоянии военных запасов и т.п.

С установлением в стране в 1802 г. министерской системы управления, в которой заметную роль стало играть Министерство финансов, вопросы контроля за образованием, движением и расходованием государственных средств приобрели особое значение.

В 1810 г. решением Государственного совета на Министерство финансов было возложено управление доходами. Ответственность за движение финансов возлагалась на Государственного казначея.

В свою очередь, ревизия счетов, финансовая проверка министерств (особенно Министерства финансов и Казначейства) вошли в компетенцию Генерального контролера, который возглавил созданное для него в январе 1811 г. специальное Управление. Кроме указанных обязанностей на Генерального контролера возложили рассмотрение годовых отчетов Государственного, Дворянского и Крестьянского банков, ссудо-сберегательных касс по сберегательным и страховым операциям, Управления по делам мелкого кредита. Заключения Генерального контролера сообщались Государственному совету.

Указанное ведомство государственного финансового контроля получило право наблюдать по документам движение государственных сумм, проверять и оценивать действия распорядителей и получателей средств. Контроль приобрел документальный и фактический характер, а также твердо установленную периодичность. К концу 1866 г. во всех губерниях действовали контрольные палаты, которые ревизовали использование государственных средств.

В советский период российской истории сосредоточение финансового контроля сначала произошло в Народном комиссариате государственного контроля (образован 5 декабря 1917 г.), получившем право финансовых ревизий. Ревизия стала компетенцией исключительно этого финансового ведомства, услугами специалистов которого пользовались органы партийного, государственного и народного контроля.

В октябре 1923 г. в составе Народного комиссариата финансов (Наркомфин) образовалось Финансово-контрольное управление. Это было крупное подразделение, численность его работников достигала свыше 3000 человек. Позднее оно было преобразовано в Финансово-бюджетную инспекцию, которая просуществовала до 1937 г. В том же году было создано Контрольно-ревизионное управление (далее - КРУ) Наркомфина СССР, положившее начало новой централизованной системе государственного финансового контроля. Совет Народных Комиссаров СССР 9 мая 1938 г. утвердил Положение о Контрольно-ревизионном управлении Народного комиссариата финансов СССР. Таким образом, была заложена организационная и правовая база того, что КРУ Наркомфина (позднее - Минфина) с его местными органами на десятилетия стало единственным надведомственным органом государственного финансового контроля в стране.

Начальника КРУ утверждало Правительство страны по представлению наркома финансов, которому он непосредственно подчинялся. Главные контролеры - ревизоры по союзным республикам назначались Наркомфином и подчинялись начальнику союзного КРУ, которое проводило ревизии и проверки независимо от контроля, осуществляемого местными финансовыми органами. Содержались КРУ и его местные органы за счет общесоюзного государственного бюджета.

Указанным Положением было установлено, что главным методом ревизии следует считать проверку документов, характеризующих состояние финансового хозяйства организации и деятельность руководителей, отвечающих за финансовую работу. Тогда же был введен порядок оформления результатов ревизии актом за подписью ревизора, руководителя и бухгалтера проверяемого предприятия.

После распада СССР КРУ осталось единственным государственным учреждением в России, обладающим опытом организации и проведения ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, многолетней практикой обеспечения законности расходования и сохранности государственных средств.

Указом Президента РСФСР от 09.11.1991 N 189 "О неотложных организационных мерах по борьбе с преступностью в РСФСР" Минфину России было поручено создать специальное подразделение для проведения ревизий и проверок по требованиям правоохранительных органов. Правительство Российской Федерации в этих целях увеличило штатную численность контрольно-ревизионных органов Минфина России почти на 70%.

В 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации своим Постановлением от 07.02.1992 N 2299/1-1 образовал специальный орган финансового контроля - Контрольно-бюджетный комитет при Верховном Совете Российской Федерации. Его создание было важным шагом в восстановлении системы государственного финансового контроля в стране на новой качественной основе. В компетенцию указанного Комитата входило, в частности, проведение анализа денежного обращения, уровня цен, эффективности налогообложения и других финансовых вопросов, связанных с доходами и расходованием бюджетных средств, а также контроль за соблюдением законности и повышением эффективности расходования государственных средств, выделяемых на финансирование бюджетных организаций, сферы материального производства, обороны и правоохранительных органов.

Таким образом, уже в те годы была осознана необходимость получения достоверных сведений не только о законных формах используемых государственных средств, но и степени эффективности такого использования.

Указом Президента РФ от 08.12.1992 N 1556 "О Федеральном казначействе" была образована единая централизованная система органов Федерального казначейства (казначейства), включающая Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и территориальные органы. В целях обеспечения эффективного бюджетного контроля органам Федерального казначейства были предоставлены необходимые права.

Конституция Российской Федерации, принятая в декабре 1993 г., установила норму о создании независимого от Правительства Российской Федерации органа государственного финансового контроля - Счетной палаты Российской Федерации, которая была образована 11 января 1995 г.

Из других важных нормативных правовых актов, касающихся рассматриваемого вопроса, следует отметить Указ Президента РФ от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" (в ред. от 18.07.2001 N 872). Данный документ был подготовлен для обеспечения надлежащего контроля за формированием государственных доходов и их рациональным использованием. Еще одна немаловажная цель, которую он преследовал, - улучшение взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в Российской Федерации. Данным Указом было установлено, что государственный финансовый контроль (далее - ГФК) включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджета федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. По сути это является конкретным определением самого понятия ГФК, которое в более поздних актах уже не приводилось.

Указом Президента РФ N 1095 ГФК возлагался на несколько органов: Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Главное управление Федерального казначейства и Контрольно-ревизионное управление), Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет Российской Федерации, Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Как видим, с момента принятия данного Указа изменились не только названия ряда упомянутых в нем государственных органов, но также их статус и полномочия. Так, в принятом позднее Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ) приводится уже иной перечень органов, правомочных осуществлять ГФК. Среди указанных органов не упомянут преемник Министерства Российской Федерации по налогам и сборам - Федеральная налоговая служба, хотя это не означает, что налоговый контроль не является частью финансового. Так, по мнению многих экспертов, бюджетно-финансовый контроль является лишь частью финансового контроля в целом, а бюджетные правоотношения по своему содержанию шире финансово-контрольных отношений в бюджетной сфере.

И видимо, замечая некоторую неоднозначность, возникающую при проведении контрольной деятельности упомянутых органов, некоторые эксперты полагают целесообразным упорядочить классификацию видов финансового контроля в зависимости от специфики подотраслей финансового законодательства, введя более точные понятия бюджетного, налогового, валютного, таможенного контроля, банковского надзора, страхового надзора, финансового контроля на рынке ценных бумаг.

В настоящее время действующее законодательство уже содержит соответствующие определения некоторых из указанных понятий. Другой вопрос, насколько точными и исчерпывающими являются эти определения, чтобы исключить имеющееся дублирование в действиях некоторых органов при осуществлении ими соответствующих контрольных мероприятий.

Так, в соответствии со ст. 82 НК РФ налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном НК РФ. Указанный контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных НК РФ. При этом ст. 9 НК РФ предусмотрено, что участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, являются и таможенные органы.

В свою очередь, ст. 11 Таможенного кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) определено, что таможенный контроль - это совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства. Согласимся, что это понятие трактуется очень широко. Следует также отметить, что ст. 366 ТК РФ определены десять видов форм таможенного контроля, многие из которых также используются и другими контролирующими органами, в том числе налоговыми. К этим видам относятся, в частности, проверка документов и сведений, устный опрос, получение объяснений, осмотр помещений и территорий. Положением о Федеральной таможенной службе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26.07.2006 N 459 (в ред. от 10.03.2009), предусмотрено осуществление данной службы функций по регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функций агента валютного контроля и специальных функций по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.

Валютный контроль проводится с целью обеспечения реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка (Федеральный закон от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (в ред. от 22.07.2008)).

При этом Закон N 173-ФЗ не содержит самого понятия валютного контроля, хотя и определяет его принципы (ст. 3). Валютный контроль осуществляется Правительством Российской Федерации, органами и агентами валютного контроля. При этом к числу агентов валютного контроля отнесены также таможенные и налоговые органы (ст. 5).

Следует также отметить, что Приказом Минфина России от 06.11.2007 N 98н утвержден Административный регламент Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля.

Как видим, при осуществлении валютного контроля действуют несколько органов исполнительной власти, имеющих самые разнообразные полномочия в данном вопросе.

Под бюджетным контролем обычно понимается система мероприятий по проверке законности, целесообразности и эффективности действий по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении федерального правительства, а также региональных и местных органов власти. Такие мероприятия проводятся на различных этапах бюджетного процесса государственными органами финансового контроля, состав и полномочия которых закрепляются в бюджетном законодательстве страны.

Эффективность бюджетной политики государства предполагает целый комплекс мер по ее обеспечению, в частности:

оптимизацию функционирования системы управления государственными финансами;

прозрачность финансовых потоков, четкое законодательное регламентирование процесса их аккумуляции и движения;

необходимый уровень объективности в формировании доходной части бюджета.

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный процесс - это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Учитывая обширность рассматриваемой темы и многообразие органов ГФК, мы рассмотрим особенности осуществления ГФК только теми федеральными органами, которые указаны в БК РФ.

Рассмотрим в связи с этим наиболее важные положения БК РФ в рамках затронутой темы.

Соответствующие бюджетные полномочия установлены БК РФ для следующих федеральных органов:

Министерства финансов Российской Федерации (ст. 165);

Федерального казначейства (ст. 166.1);

Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (ст. 166.2);

Счетной палаты Российской Федерации (ст. 167.1). Этой же статьей БК РФ уточнено, что указанная Палата обладает бюджетными полномочиями, установленными не только БК РФ, но и Федеральным законом от 11.01.1995 N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (с изм. и доп. от 09.02.2009).

Следует отдельно обратить внимание на то, что законодательные (представительные) органы осуществляют такие формы финансового контроля, как:

предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

При этом контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов) - ст. 265 БК РФ.

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств (ст. 266 БК РФ).

Министерство финансов Российской Федерации

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований (ст. 165 БК РФ).

В соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 329 (в ред. от 10.03.2009), указанное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства.

Таким образом, Министерство финансов Российской Федерации путем издания соответствующих нормативных правовых актов может устанавливать для указанных органов порядок осуществления той или иной формы финансового контроля. Так, например, Приказом Минфина России от 25.12.2008 N 146н утверждено Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля.

Федеральное казначейство (ст. 267 БК РФ) осуществляет в основном контроль за непревышением:

лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;

кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями.

Кроме того, Федеральное казначейство осуществляет контроль за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета; наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов Российской Федерации, возникновение у него денежных обязательств.

В Положении о Федеральном казначействе, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 N 703 (в ред. от 27.01.2009), конкретизированы упомянутые полномочия, установленные ст. 267 БК РФ.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор)

Виды финансового контроля, осуществляемого Росфиннадзором, указаны в ст. 268 БК РФ.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 08.04.2004 N 198 Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Данная служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации, и ее основными функциями, в частности, являются:

проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов;

проведение мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере;

осуществление надзора за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

осуществление в пределах своей компетенции контроля за соответствием проводимых в Российской Федерации резидентами и нерезидентами (кроме кредитных организаций и валютных бирж) валютных операций законодательству Российской Федерации, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля.

Указанные полномочия также зафиксированы в Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 N 278 (в ред. от 27.01.2009).

Для более предметной характеристики работы Росфиннадзора как одного из основных органов ГФК приведем некоторые результаты проверки отдельных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (получателей бюджетных средств), заключивших соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Росфиннадзором выявлены, в частности, следующие нарушения:

в бюджетах субъектов Российской Федерации не учитывались средства, получаемые в виде арендной платы за сдачу во временное пользование имущества, находящегося в государственной собственности, доходы от продажи имущества, дивиденды по акциям (нарушение п. 1 ст. 42 БК РФ);

в бюджетах субъектов Российской Федерации не отражены доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (нарушение п. 2 ст. 42 БК РФ);

отдельные республиканские финансовые органы осуществляли централизованное перечисление средств коммунальным предприятиям на оплату коммунальных услуг, оказанных республиканским бюджетным учреждениям. Сумма средств, подлежащая перечислению, определялась на основе расчетных лимитов без учета объема фактически потребленных услуг, что привело к многочисленным случаям возникновения у республиканских бюджетных учреждений необоснованных дебиторских или кредиторских задолженностей по коммунальным платежам (нарушение ст. ст. 158, 219 БК РФ).

Выявленные проверками факты нецелевого использования бюджетных средств связаны в основном со следующим:

предоставлением льгот, компенсаций и осуществлением выплат гражданам, не имеющим права на их получение;

направлением средств резервных фондов на проведение мероприятий, не предусмотренных положениями о резервных фондах субъектов Российской Федерации;

несанкционированным перераспределением средств с одной подстатьи бюджетной классификации на другую;

финансированием организаций, не являющихся получателями средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Нарушения в части переплаты и перерасхода денежных средств и материальных ценностей связаны в основном со следующим:

оплатой фактически невыполненных объемов работ;

оплатой выполненных работ по завышенной стоимости;

предоставлением жилищных субсидий гражданам без документов, подтверждающих право на их получение.

Наиболее существенными фактами в части неэффективного использования средств и материальных ресурсов являются:

перечисление авансовых платежей сверх установленных законодательством Российской Федерации размеров;

неиспользование приобретенного оборудования в течение длительного срока;

приобретение оборудования и других материальных ценностей при отсутствии потребности в них.

Другие финансовые нарушения выразились в следующем:

непринятии мер по взысканию неустойки, задолженностей по арендной плате;

принятии денежных обязательств сверх утвержденных лимитов бюджетных обязательств;

осуществлении расчетов между юридическими лицами наличными денежными средствами в размере, превышающем установленный;

превышении окладов республиканских государственных гражданских служащих по сравнению с окладами федеральных государственных гражданских служащих;

невыполнении обязательств, принятых субъектами Российской Федерации по софинансированию расходов;

предоставлении субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям на возмещение части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам без документов, подтверждающих целевое использование кредита, по мере использования кредита;

недоплате надбавки за выслугу лет к заработной плате.

Нарушения принципа целевого использования бюджетных средств в основном могут быть вызваны как объективными причинами, например нехваткой денег на мероприятия, требующие безотлагательного финансирования, так и неправомерными действиями со стороны компетентных органов власти.

Также способствуют совершению финансовых нарушений такие причины, как:

несоответствие принятых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации нормативным правовым актам Российской Федерации;

отсутствие мер ответственности за нарушение установленного порядка.

Счетная палата Российской Федерации

Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Основными задачами Счетной палаты Российской Федерации, в частности, являются:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Исходя из изложенного, следует, что фактически проверками эффективности использования бюджетных средств и имущества в настоящее время занимаются только Счетная палата Российской Федерации и некоторые региональные контрольно-счетные палаты. В то же время практика показывает, что простое расходование бюджетных средств, не ориентированное на достижение определенных результатов, зачастую приводит хотя и к законному (целевому), но либо ненужному для государства и налогоплательщиков расходованию публичных средств, либо к их расточительному использованию, т.е. освоению средств ради самого процесса их освоения. В результате финансовые средства нередко направляются на цели, достичь которых просто невозможно.

Организация и проведение государственного финансового контроля

Для осуществления ГФК используются различные методы, к числу которых относятся и те, которые применяются практически всеми контролирующими органами, а именно:

проверки (документальные и камеральные);

обследование;

экономический анализ;

ревизия.

Что касается особенностей осуществления ГФК органами, указанными в БК РФ, этот вопрос связан с соответствующими полномочиями данных органов, изложенными в БК РФ и Положениях об упомянутых органах, утвержденных Правительством Российской Федерации (см. ранее).

Из других нормативных правовых актов целесообразно привести следующие.

Приказом Минфина России от 25.12.2008 N 146н утверждено Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля. Указанное Положение распространяется на деятельность федеральных органов исполнительной власти (далее - субъект финансового контроля) при организации и осуществлении ими финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. При этом действие Положения не распространяется на финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Контрольная деятельность осуществляется субъектом финансового контроля в порядке, установленном в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Субъект финансового контроля устанавливает критерии оценки результативности контрольной деятельности в целом, а также работы каждого работника финансового контроля.

При осуществлении контрольной деятельности работники финансового контроля должны руководствоваться следующими принципами:

независимости;

профессиональной компетентности;

должной тщательности.

При проведении контрольного мероприятия должны быть получены достаточные надлежащие надежные доказательства, подтверждающие выводы, сделанные по результатам этого мероприятия. Доказательством является информация, полученная при проведении контрольного мероприятия, и результат ее анализа, которые подтверждают выводы, сделанные по результатам этого мероприятия. При этом к доказательствам относятся первичные учетные документы, регистры бухгалтерского учета, бюджетная, статистическая и иная отчетность, результаты процедур контроля, проведенных в ходе контрольного мероприятия, заключения экспертов, письменные заявления должностных лиц объектов финансового контроля, а также документы и сведения, полученные из других достоверных источников.

Среди других нормативных правовых актов, имеющих отношение к рассматриваемой теме, отметим:

Приказ Минфина России от 04.09.2007 N 75н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности";

Приказ Росфиннадзора от 06.08.2007 N 91 "О должностных лицах центрального аппарата Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, при осуществлении функций по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере";

Соглашение от 27.12.2006 "О сотрудничестве и информационном взаимодействии Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства при осуществлении контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации" (в ред. Протокола Казначейства РФ и Росфиннадзора от 11.03.2009 N 1).

Особенности квалификации бюджетных правонарушений в условиях комплексного нормативного правового регулирования ответственности за их совершение

министерство финансы счетный палата

За нецелевое использование бюджетных средств в настоящее время предусмотрена бюджетная, административная и уголовная ответственность.

В соответствии со ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные УК РФ.

Статьей 15.14 КоАП РФ предусмотрено, что использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4000 до 5000 руб., на юридических лиц - от 40 000 до 50 000 руб. Аналогичное нарушение при использовании средств государственных внебюджетных фондов получателем средств государственных внебюджетных фондов влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4000 до 5000 руб., на юридических лиц - от 40 000 до 50 000 руб.

Статьей 285.1 УК РФ, в частности, предусмотрено, что расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере, наказывается штрафом в размере от 100 000 до 300 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

При крупном нецелевом расходовании средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК РФ) соответствующее должностное лицо наказывается штрафом в размере от 100 000 до 300 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

При квалификации правонарушения, связанного с несвоевременным представлением проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов, следует иметь в виду, что сама процедура представления таких проектов детально урегулирована нормами ст. ст. 145, 149, 185, 192, 264.5, 264.10 БК РФ, а ст. 292 БК РФ установлена ответственность за непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением. Однако в указанной статье содержится ссылка на Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, который утратил силу в связи с введением КоАП РФ, в котором аналогичный состав правонарушения не предусмотрен.

При этом следует иметь в виду, что ст. 19.7 КоАП РФ установлена ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности.

Аналогичная ситуация сложилась с такими статьями БК РФ, как 303 "Несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов", 304 "Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов", 305 "Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств" и 306 "Несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам": во всех этих статьях сделаны ссылки на утративший силу Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.

Проблемы и перспективы развития ГФК

По мнению многих экспертов, действующая в настоящее время система управления государственными финансовыми ресурсами не отличается отлаженным механизмом контроля, что приводит к неэффективному и нецелевому использованию государственных финансовых средств и не способствует сохранности товарно-материальных ценностей.

Одной из основных причин является неопределенность (незаконченность) основных направлений организации ГФК. Не представлена в этой сфере и системная нормативная правовая база. Кроме того, до сих пор не отлажен порядок взаимодействия между органами государственного, аудиторского финансового контроля и правоохранительными органами.

Многие эксперты также отмечают, что ГФК в современной России реализуется во многом дублирующими друг друга органами, каждый из которых стремится к достижению лишь своей собственной задачи и использует даже в сходных областях контрольной деятельности собственные методы осуществления контроля.

Отсутствие единых методик и принципов осуществления государственного контроля приводит к несовместимости и несравнимости результатов контрольных мероприятий. Именно поэтому в ряде случаев результаты работы контрольных органов не позволяют дать общую объективную картину деятельности государства в части оценки реальной эффективности системы государственного финансового контроля.

Недостаточное взаимодействие между различными контрольными органами проявляется прежде всего в отсутствии законодательно установленных обязательных каналов обмена информацией между этими органами. Отсутствие единых информационных баз по объектам контроля препятствует эффективному обмену информацией о результатах проведенных проверок и координации дальнейших планов проведения соответствующих контрольных мероприятий.

В результате, с одной стороны, контрольные мероприятия проводятся нередко бессистемно, а зачастую просто дублируются. Именно поэтому одни и те же нарушения выявляются различными органами снова и снова. С другой стороны, практика показала, что некоторые нарушения, особенно находящиеся на стыке компетенции разных контрольных органов, либо игнорируются, либо неправильно квалифицируются, что помогает нарушителям законодательства и далее уходить от ответственности.

Председатель Контрольно-счетной палаты Москвы В.А. Двуреченских на Международной научно-практической конференции отметил следующее: "В настоящее время лишенный собственной базисной теории государственный контроль обречен пассивно следовать за той информацией, которую ему предлагают для проверки сами же бюджетополучатели. А ведь известно, что рациональный выбор на основе ограниченной информации невозможен. Процессы в финансовой сфере носят динамичный характер, а ГФК осуществляется лишь в статике по данным, собираемым четыре раза в год по окончании каждого очередного квартала. С собранными данными проделываются операции, смысл которых в статистической, а не в динамической интерпретации. Такого рода подход к методологии контроля предопределен исключительно традициями бухгалтерии, а вовсе не функциональными требованиями динамической системы, каковой в силу определения является система финансов любого государства".

У многих специалистов не имеется ясности и в том, на что в целом должен быть направлен ГФК. Так, многие из них считают, что ГФК не должен рассматриваться как контроль только за государственными финансами, поскольку взаимосвязь централизованных и децентрализованных финансовых ресурсов объективно свидетельствует о необходимости жесткого государственного финансового контроля и за частными финансами.

Многие эксперты также считают, что одной из приоритетных задач в деле совершенствования системы государственного контроля во всех его областях должна стать разработка общей теории государственного контроля и принятия на ее основе федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации". Только после этого следует приступать к разработке проектов законов, регулирующих отдельные виды государственного контроля.

Размещено на Allbest.ru