Розвиток казначейської системи виконання бюджетів в Україні відбувався високими темпами і нині склалася ситуація, яка не дає змоги повною мірою й ефективно використовувати сучасну казначейську систему виконання бюджетів. Це пов'язано з тим, що повноваження органів казначейства, встановлені у період їхнього створення, змінилися у зв'язку з новими соціально-економічними реаліями. Нормативно-правове регулювання організації і функціонування органів казначейства відстає від темпів, якими розвивається ця структура. Подальший розвиток казначейства зумовлює необхідність внесення відповідних змін до законодавства. Казначейство у перспективі повинно стати важливим елементом інтегрованої системи управління державними фінансами. Складність і багатоплановість цієї проблеми зумовлена широким спектром питань, пов'язаних з формуванням адекватного сучасним вимогам бюджетного законодавства, потребою удосконалення бюджетного процесу й міжбюджетних відносин, нестабільним станом державної фінансової системи, недостатнім теоретичним проробленням казначейських технологій тощо.

Назріло питання проведення функціональної перебудови казначейства. По-перше, структуру слід чітко привести у відповідність з виконуваними функціями. По-друге, повноваження та функції кожного структурного підрозділу мають бути чітко регламентовані у такий спосіб, щоб діяльність підрозділу не була у прямій залежності від особистості виконавця і не залежала від плинності кадрів. Ситуація має бути такою, аби кожний підрозділ і його працівник міг володіти методологічними засадами своєї діяльності, завершеним комплектом нормативних документів для виконання своїх функцій за допомогою прикладного програмного забезпечення.

Органи державного казначейства повинні володіти усією повнотою інформації щодо виконання бюджетів, своєчасно і на регулярній основі забезпечувати нею одержувачів бюджетних коштів та органи влади. Однак існують два джерела отримання консолідованої фінансової звітної інформації: перше - галузеве - через головного розпорядника бюджетних коштів державного бюджету; друге - через державне казначейство, які відрізняються одне від одного, особливо це стосується оперативних звітних даних.

Слід також сказати про проблеми формування управлінської звітності на підставі побудови єдиної інформаційної бази для прийняття управлінських рішень на урядовому рівні. Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову від 13 квітня 2005 року № 281 "Про утворення міжвідомчої робочої групи з питань забезпечення обміну інформацією для проведення єдиної фінансової, бюджетної та податкової політики". До функцій цієї міжвідомчої робочої групи входить координація дій щодо розроблення і впровадження постійно діючої системи обміну інформацією для проведення єдиної фінансової, бюджетної та податкової політики.

Значні обсяги інформації, що стосуються виконання бюджету, формуються саме органами державного казначейства із застосуванням інформаційних технологій. Одним із підходів щодо управлінської звітності є створення інформаційних баз даних для її формування з метою забезпечення актуальності, точності, доступності первинних даних. Іншим є традиційний підхід - обмін сформованими звітними формами або файловий обмін інформацією, на підставі якої такі звітні форми генеруються.

Перший підхід є найраціональнішим і дешевшим з точки зору технічного забезпечення та перспективним, зважаючи на велике поширення інформаційних технологій, програмні засоби консолідації та аналітичної обробки інформації. Але такий підхід не завжди підтримувався зовнішніми споживачами інформації ДКУ. Нині є певні позитивні зрушення у цьому процесі. Прикладом може бути здійснювана робота щодо організації безпосереднього доступу Міністерства фінансів та ДКРС України до різних інформаційних баз даних, що формуються в державному казначействі.

У цілому наявні технології й засоби збору, обробки і транспортування фінансової інформації мають певні недоліки:

1) збір і обробка значної частини інформації дублюється різними відомствами й організаціями (Державною податковою адміністрацією, Державним митним комітетом України, позабюджетними фондами, регіональними і відомчими органами управління тощо);

2) відсутні централізовано затверджені нормативні документи, що визначають інформаційну взаємодію (з використанням електронних носіїв між економічними міністерствами і відомствами);

3) використовувані інформаційні технології та програмні продукти часто не відповідають сучасним потребам.

Удосконалення казначейського виконання бюджетів передбачає удосконалення функціонування АС "Казна", запровадження промислового програмного продукту - ERP, системи, яка має стати інструментом накопичення, систематизації будь-якої фінансової звітності, консолідації звітних даних, аналітичного опрацювання масиву облікової інформації стосовно виконання бюджетів, що сприятиме досягненню таких результатів:

1) скороченню паперового документообігу і обсягів неавтоматизованої праці при обробці інформації й одночасному збільшенню загального обсягу оброблюваної інформації, її повноти та достовірності;

2) підвищенню оперативності обробки інформації, що надходить на різні рівні фінансової системи;

3) стандартизації інформаційної бази (нормативно-довідкової і правової інформації, вхідних і вихідних документів, описів інформаційних об'єктів і правил подання реквізитів тощо) для забезпечення уніфікованої обробки фінансової інформації як єдиної і взаємопов'язаної системи;

4) підвищенню достовірності даних з обліку бюджетних коштів й ефективного контролю за їх отриманням і використанням;

5) підвищенню оперативності і повноти обміну інформацією із зовнішніми системами з органами державної влади й управління, банківською системою, фінансовими, податковими, митними органами;

6) підвищенню оперативності і повноти даних про доходи й видатки бюджетів; поглибленню аналізу динаміки дохідних і видаткових частин бюджетів на будь-яких рівнях системи виконання бюджету; оперативності передачі інформації щодо виконання бюджетів між різними рівнями ієрархії виконання бюджету.

Удосконалення єдиної автоматизованої інформаційної системи дасть змогу на підставі чітко визначених обсягів реальних потреб проводити оптимізацію бюджетних потоків, зробити процес виконання бюджету достовірним і прозорим. Водночас фінансові інститути держави будуть позбавлені необхідності постійно звіряти свої звітні дані одне з одним, виявляти причини і характер можливих розбіжностей, зможуть використовувати єдині стандарти й правила ведення документообігу і вихідної інформації. Створення єдиних телекомунікаційних мереж дасть можливість здійснювати комплексний моніторинг й економічну діагностику бюджетної системи держави, ефективно вирішувати завдання, що стоять перед Державним казначейством України.

Вкрай важливими у процесі казначейського виконання бюджетів є питання удосконалення управління бюджетними коштами. Нині відсутні ефективні механізми управління фінансовими ресурсами у процесі поточного касового виконання державного бюджету. Це призводить до необхідності здійснення нераціональних запозичень для покриття касових розривів, що виникають, і втрат від невикористання тимчасово вільних державних фінансових ресурсів. Тобто йдеться як про реальні збитки, так і про потенційну вигоду у процесі виконання державного бюджету. Нині органи Державного казначейства України залучені лише до процесу виконання бюджету і не беруть участі в інших етапах бюджетного процесу. Зважаючи на те, що органи ДКУ володіють широкою інформацією з усього спектра показників виконання державного бюджету, детально аналізують дані про виконання бюджету, доцільно було б передбачити участь казначейства, поряд з іншими виконавчими органами, на етапах планування доходів і видатків бюджету, прогнозування й оцінки ефективності державних цільових програм, фінансового аудиту.

Державне казначейство має також виконувати оптимізовану за критеріями соціально-економічної ефективності функцію учасника інвестиційної діяльності і суб'єкта її регулювання. Це повною мірою відповідає об'єктивним ознакам бюджетних ресурсів, які спрямовуються в економіку країни через посередництво установ ДКУ. Причому ці ресурси, з одного боку, є джерелом значних державних інвестицій, а з іншого - матеріальною основою інвестиційного регулювання. Тому вони відіграють значну рушійно-стимулюючу роль як у відтворювальних процесах, так і в економічній діяльності економічних суб'єктів. Звідси й випливає та важлива функція, яку виконують установи ДКУ у процесах зростання національної економіки.

У цьому сенсі казначейство повинно стати повністю інтегрованою системою управління державними фінансами.

Важливим напрямом удосконалення казначейської системи виконання бюджету, як і бюджетного процесу в цілому, є удосконалення бухгалтерського обліку виконання бюджету, що ґрунтується на методі нарахування замість касового методу; створення інтегрованої системи рахунків, які об'єднують рахунки бухгалтерського обліку в бюджетних установах і бюджетну класифікацію; об'єднання бухгалтерського обліку виконання бюджету і обліку в бюджетних установах.

Касовий метод обліку не створює можливості для ефективного аналізу бюджетної політики, моніторингу й оцінки впливу на економіку, заходів державної бюджетної політики, а також довгострокової стабільності цих заходів, оскільки касові операції не відображають адекватним чином ні момент здійснення операції, ні її вплив на економіку.

Крім того, необхідно враховувати й зміни потреб до підзвітності органів державного управління, які стали включати відповідальність не лише за розумне управління фінансами, а й за ефективність бюджетної політики і досягнення результатів у рамках тимчасових обмежень та обмеження фінансових ресурсів.

Можна навести доволі аргументів на користь переходу в секторі державного управління до обліку, що ґрунтується на методі нарахування.

По-перше, основа ринкової економіки - конкуренція. Але добросовісна конкуренція можлива лише тоді, коли для всіх учасників економічних відносин створено рівні конкурентні можливості. Оскільки держава перестала бути монополістом у наданні соціально орієнтованих послуг на ринку, то споживачам необхідно надати повну інформацію про реальну вартість тієї чи іншої послуги і як вона співвідноситься з вартістю аналогічної послуги, виробленої в реальному секторі економіки. Для цього треба створити систему бухгалтерського обліку у державному секторі, аналогічну системі обліку у приватному секторі.

По-друге, у країнах з ринковою економікою і з демократичною формою правління існує конкуренція не тільки за споживача відповідних послуг, а й за голоси виборців. Політикам треба знати обсяг фінансових зобов'язань, що тривають у майбутніх періодах, на виконання яких повинні виділятися кошти. У цьому зв'язку облік методом нарахування створить інформацію, яка відображає майбутні фінансові наслідки поточної фінансової політики (чи плани поточної політики щодо майбутніх ресурсів). Це створить передумови для продуманої й раціональної бюджетної політики, мінімізує ризики, пов'язані з прийняттям незабезпечених зобов'язань.

По-третє, держава, виступаючи позичальником на міжнародних фінансових ринках, має довести свою платоспроможність. Кредиторів не цікавить (поточний) касовий профіцит (чи дефіцит) бюджету, вони повинні знати співвідношення усіх активів і зобов'язань позичальника, тобто його спроможність (не зараз, а в майбутньому) розрахуватися за боргами.

Можна навести й інші аргументи на користь переходу до обліку в державному секторі методом нарахувань, зокрема перехід до середньострокового бюджетування. Ця система є міцною основою для складання середньострокового бюджету.

У цьому зв'язку необхідно здійснити реформування бюджетної класифікації, виділити у складі загального бюджету бюджет діючих зобов'язань і зобов'язань, що приймаються. Порушення цього питання для України є новим, але в інших країнах такий розподіл використовується уже тривалий час.

Висновки