Налоговая система Российской Федерации

В расчетах также выделяются вычеты, предъявляемые по ввозимым товарам (работам, услугам), расчет которой согласно пояснениям базируется на объеме прогнозируемого поступления НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, и доли предъявляемой к вычету суммы налога по товарам, ввозимым на территорию Российской Федерации (81,52 %). Согласно данным отчета Федерального казначейства поступления НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, в 2009 году составили 873,4 млрд. рублей, сумма налога, уплаченная налогоплательщиками таможенным органам по товарам, ввезенным в таможенных режимах выпуска для внутреннего потребления, временного ввоза и переработки вне таможенной территории, и заявленная к возмещению, по данным отчетности ФНС России, составила 679,4 млрд. рублей, сумма налога, уплаченная налогоплательщиками налоговым органам при ввозе товаров с территории Республики Белоруссия, - 28,0 млрд. рублей, а их доля в сумме НДС составила 81 % (расчетно).

В расчетах поступлений налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, возмещение налога при выполнении соглашений о разделе продукции учтено в размере 16 млрд. рублей на каждый год прогнозируемого периода. Обоснований указанной суммы в материалах к проекту федерального бюджета не приводится.

В представленных материалах учтены дополнительны поступления, связанные с погашением задолженности по налогу за прошлые периоды в сумме 24 млрд. рублей в 2011 году, однако в 2012 и 2013 годах аналогичные поступления не планируются.

Счетная палата отмечает, что действующая система администрирования налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, не исключает возможности значительных злоупотреблений. Сложившаяся в последние годы устойчивая динамика опережения темпов роста налоговых вычетов (в 2009 году по сравнению с 2005 годом рост составил 2,2 раза) над темпами роста начислений по объектам, облагаемым налогом на добавленную стоимость (в 2 раза), свидетельствует о завышении сумм налога, заявленных к возмещению, и наличии существенных недостатков в администрировании налога.

Как свидетельствуют материалы проверок, проводимых Счетной палатой, в настоящее время приобретает все более масштабный характер использование налогоплательщиками схем незаконного возмещения НДС с использованием фирм-однодневок. Причем выявлены случаи неправомерного возмещения сумм НДС как по экспортным операциям, так и при осуществлении операций на территории Российской Федерации.

В целом по Российской Федерации, по данным ФНС России, количество организаций, не представляющих отчетность в налоговые органы или представляющих «нулевую» отчетность, по состоянию на 1 января 2010 года составило 1 746,8 тыс. организаций, суммарная задолженность в бюджет, числящаяся за указанными организациями, составила 244,9 млрд. рублей. Анализ контрольной работы, проводимой налоговыми органами, показывает, что есть существенные основания квалифицировать большую часть тех организаций, которые не представляют отчетность в налоговые органы или представляют «нулевую» отчетность, как фирмы-однодневки, созданные исключительно в целях уклонения от уплаты налогов в бюджет.

2.3.3 Динамика доходов от уплаты акцизов по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации, в 2009 - 2013 годах представлена в следующей таблице.

Значительное увеличение поступлений акцизов в 2011 году (более чем в 2 раза) по сравнению с ожидаемым исполнением 2010 года связано с предусматриваемой индексацией специфических ставок акцизов на табачную продукцию (в интервале 1,2-2 раза в зависимости от вида подакцизной продукции) и одновременным увеличением адвалорной ставки, индексацией ставок на легковые автомобили и мотоциклы (в 1,11 - 1,13 раза в зависимости от мощности автомобиля или мотоцикла), этиловый спирт (в 1,1 раза), а также с ростом облагаемых объемов реализации автомобильного и прямогонного бензина, этилового спирта, легковых автомобилей и табачной продукции. Проект федерального закона «О внесении изменений в главу 22 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» находится на рассмотрении в Государственной Думе.

Кроме того, законопроектом предусматривается установить норматив зачисления в доход федерального бюджета поступлений акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, в 2011 году в размере 30 %, в 2012 году - 23 %, в 2013 году - 28 % (в настоящее время они в полном объеме зачисляются в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации) при одновременном увеличении ставок акциза.

2.3.4 Доходы от уплаты акцизов на этиловый спирт из всех видов сырья на 2011 год прогнозируются в объеме 2,2 млрд. рублей, что на 0,3 млрд. рублей, или на 13,5 %, меньше по сравнению с предыдущим годом, на 2012 год - 1,0 млрд. рублей (снижение на 1,2 млрд. рублей, или на 55,5 %) и на 2013 год - 1,1 млрд. рублей (рост на 0,1 млрд. рублей, или на 13,1 %) .

Собираемость акцизов на этиловый спирт из пищевого сырья и акцизов на этиловый спирт из всех видов сырья, за исключением пищевого, при расчете их поступлений принята практически на одном и том же уровне на все годы планового периода: 75,3 % и 58,7 % соответственно. Применение в представленных расчетах коэффициента собираемости на таком низком уровне в пояснительной записке к законопроекту не объясняется. По данным Федеральной налоговой службы, собираемость указанных акцизов в первом полугодии 2010 года составила 63,7 % и 96,9 % соответственно.

2.3.5 Доходы от уплаты акцизов на автомобили легковые и мотоциклы на 2011 год прогнозируются в объеме 4,6 млрд. рублей, что на 0,4 млрд. рублей, или на 9,3 %, больше по сравнению с предыдущим годом, на 2012 год - 6,3 млрд. рублей (рост на 1,7 млрд. рублей, или на 36,8 %) и на 2013 год - 7,7 млрд. рублей (рост на 1,4 млрд. рублей, или на 22,4 %).

Расчет на 2011 год произведен исходя из установленных ставок акцизов в размере 27 рублей за 1 л.с. для автомобилей с мощностью двигателя свыше 67,5 кВт (90 л.с.) и до 112,5 кВт (150 л.с.) и 260 рублей за 1 л.с. для автомобилей с мощностью двигателя свыше 112,5 кВт (свыше 150 л.с).

При этом ставка акциза в рублях за автомобиль для автомобилей с мощностью двигателя от 90 до 150 л.с. определена в размере 2 430 рублей за штуку, то есть исходя из минимальной мощности двигателя 90 л.с, ставка акциза на автомобили с мощностью двигателя свыше 150 л.с. - в размере 39 000 рублей, то есть исходя из мощности 150 л.с. Аналогичный подход реализован и в расчетах поступлений акцизов на 2012 - 2013 годы. Использование в расчетах ставок, определенных исходя из минимальной мощности двигателя, требует дополнительного обоснования.

2.3.6 Динамика доходов от уплаты налога на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, в 2009 - 2013 годах представлена в таблице ( см. приложение).

В представленных материалах отмечается, что расчет поступления доходов от уплаты налога произведен на основе прогнозируемого налогооблагаемого объема импорта из стран дальнего зарубежья, стран - участников СНГ, Республики Белоруссия и Республики Казахстан с применением ставки налога 16,53 % в 2011 году и 16,24 % в 2012 и 2013 годах. Следует отметить, что показатель облагаемого объема импорта из стран СНГ в материалах прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов не приводится, однако в расчетах НДС используется.

2.3.7 Динамика доходов от уплаты акцизов по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию Российской Федерации, в 2009 - 2013 годах представлена в таблице (см. приложение).

Представленные расчеты поступлений в федеральный бюджет акцизов по подакцизным товарам, ввозимым на территорию Российской Федерации, по некоторым позициям требуют дополнительного обоснования.

Так, в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов не содержится данных об объемах импорта спиртосодержащей продукции, алкогольной продукции с объемной долей этилового спирта до 9 % включительно (за исключением вин), автомобильного бензина и дизельного топлива, однако в расчетах поступлений в федеральный бюджет акцизов по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию Российской Федерации, указанные показатели используются. Анализ расчетных показателей для определения налоговой базы по отдельным видам подакцизной продукции, по прогнозу на 2010-2013 годы, свидетельствует о том, что по ряду наименований подакцизной продукции содержатся данные в агрегированном виде, без необходимой детализации.

Расчет акциза на пиво, ввозимое на территорию Российской Федерации, произведен только применительно к объему импорта пива с нормативным (стандартизированным) содержанием объемной доли этилового спирта свыше 0,5 % и до 8,6 %. Однако в расчетных показателях для определения налоговой базы по отдельным видам подакцизной продукции, по прогнозу на 2010-2013 годы, этот же объем импорта фигурирует как общая агрегированная величина, без деления его по уровню крепости пива. Кроме того, в представленных расчетах не указана единица измерения в отношении спиртосодержащей, алкогольной продукции, вина и пива.

В расчетах поступлений акцизов по легковым автомобилям используется усредненная ставка акциза, однако в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации ставки налога зависят от мощности двигателя автомобиля и мотоцикла. В расчетных показателях для определения налоговой базы по отдельным видам подакцизной продукции, по прогнозу на 2010-2013 годы, приводятся данные о количестве импортируемых автомобилей без разбивки по мощности двигателя. Данные о количестве ввозимых мотоциклов с мощностью двигателя свыше 112,5 кВт (150 л.с.) в материалах прогноза на 2010 - 2013 год вообще не приводятся. Расчет поступлений акцизов на легковые автомобили произведен с применением условной ставки в 2011 году в размере 16 381,9 рубля за единицу, в 2012 и 2013 годах - 17 954,6 рубля и 19 031,9 рубля, тогда как в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации для исчисления указанных акцизов установлены разные ставки в зависимости от мощности двигателей автомобилей и мотоциклов.

2.3.8 Динамика доходов от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в 2009 -2013 года представлена в таблице (см. приложение).

Доходы от уплаты НДПИ формируются в основном за счет налога, уплаченного при добыче углеводородного сырья (нефти, природного газа и газового конденсата). Указанные доходы прогнозируются в 2011 году в сумме 1384,7 млрд. рублей, что на 49,2 млрд. рублей, или на 3,7 %, больше по сравнению с предыдущим годом, на 2012 год - 1 1501,7 млрд. рублей (рост на 117,0 млрд. рублей, или на 8,4 %) и на 2013 год - 1 607,5 млрд. рублей (рост на 105,8 млрд. рублей, или на 7 %).

В Заключении Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» отмечалось, что ставка налога на добычу природного газа не индексировалась с 2006 года, в то же время тарифы на природный газ на внутреннем рынке для всех категорий потребителей в 2006 - 2010 годах выросли более чем в 2 раза. В 2011 году планируется проиндексировать ставку налога при добыче горючего природного газа на 61 %, а в 2012 и 2013 годах - на 6 % и на 5,4 % соответственно. Дополнительные доходы федерального бюджета прогнозируются в 2011 году в сумме 47,5 млрд. рублей, в 2012 и 2013 году - в сумме 61,5 млрд. рублей и 72,8 млрд. рублей соответственно. С 2012 года также предусматривается индексация ставок НДПИ на нефть на 6,5 % и в 2013 году - на 5,4 %, что позволит согласно приведенным оценкам увеличить доходы федерального бюджета в 2012 году на 74,7 млрд. рублей, в 2013 году - на 151,7 млрд. рублей. Проект федерального закона «О внесении изменений в статьи 342 и 361 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» не принят.

2.3.9 Доходы от уплаты регулярных платежей за добычу полезных ископаемых при выполнении соглашений о разделе продукции на 2011 год .

Эти доходы прогнозируются в объеме 25,7 млрд. рублей, что на 1,2 млрд. рублей, или на 5 %, больше по сравнению с предыдущим годом, на 2012 год - 28,0 млрд. рублей (рост на 2,4 млрд. рублей, или на 9,2 %) и на 2013 год-28,5 млрд. рублей (рост на 0,4 млрд. рублей, или на 1,6 %).

Расчеты указанных платежей в составе материалов, представленных с законопроектом, не приводятся, даются только пояснения.

Доходы от уплаты водного налога на 2011 год

Прогнозируются в объеме 6,59 млрд. рублей, что на 0,36 млрд. рублей, или на 5,8 %, больше по сравнению с предыдущим годом, на 2012 год - 6,50 млрд. рублей (снижение на 0,09 млрд. рублей, или на 1,4 %) и на 2013 год - 8,0 млрд. рублей (рост на 1,52 млрд. рублей, или на 23,4 %).

Рост поступлений в 2011 году объясняется индексацией ставок водного налога в 1,25 раза по сравнению со ставками, действующими в настоящее время, однако указанное повышение нивелируется прекращением уплаты водного налога и переходом к плате за пользование водными объектами вместо водного налога. В 2012 и 2013 годах индексация ставок налога планируется в размере 1,26 раза и 1,27 раза по сравнению со ставками предыдущего года.

Проект федерального закона, уточняющий ставки водного налога, в настоящее время не принят.

2.3.10 Динамика доходов от уплаты государственной пошлины в 2009 - 2013 годах представлена в таблице (см. приложение).

Как следует из пояснительной записки к законопроекту, расчет прогнозируемой суммы государственной пошлины на 2011 год выполнен на основе оценки поступления этих доходов в 2010 году, прогнозируемых на 2011 год макроэкономических показателей, а также прогнозных данных, представленных главными администраторами доходов федерального бюджета по закрепленным доходным источникам.

Однако, как показывает анализ исполнения федерального бюджета за ряд лет, фактический объем доходов по видам государственной пошлины существенно отличается от прогнозируемых значений.

Доходы от уплаты государственной пошлины за совершение действий уполномоченными государственными учреждениями при осуществлении федерального пробирного надзора на 2011 год.

Прогнозируются в объеме 0,55 млрд. рублей, что на 0,10 млрд. рублей, или на 15,4 %, меньше по сравнению с предыдущим годом, на 2012 год -0,55 млрд. рублей и на 2013 год - 0,60 млрд. рублей (рост на 0,05 млрд. рублей, или на 9,1 %).

По данным Федерального казначейства, доходы от уплаты государственной пошлины за совершение действий уполномоченными государственными учреждениями при осуществлении федерального пробирного надзора за январь - август 2010 года составили 0,53 млрд. рублей. По оценкам Счетной палаты, доходы от уплаты государственной пошлины за совершение действий уполномоченными государственными учреждениями при осуществлении федерального пробирного надзора в 2011 - 2013 годах могут превысить прогнозные значения ежегодно не менее чем на 0,15 млрд. рублей.

2.3.11 Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. № 374-ФЗ «О внесении изменений в статью 45 части первой и в главу 25 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившим силу Федерального закона «О сборах за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» были внесены изменения в статью ЗЗЗ33 Налогового кодекса Российской Федерации в части введения нового вида государственной пошлины - госпошлины за рассмотрение ходатайства, предусмотренного законодательством о естественных монополиях, размер которой определен в 10 000 рублей.

Следует отметить, что в классификации доходов федерального бюджета отсутствует код указанного вида государственной пошлины, законопроектом не предусматривается получение доходов от данного вида государственной пошлины, а также не устанавливается администратор этого вида дохода.

2.3.12 В доходах федерального бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов по-прежнему не учитываются средства от распоряжения и реализации выморочного имущества, обращенного в доход Российской Федерации, платежи в счет погашения задолженности и перерасчетов по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам, что не соответствует 32 статье Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Фактические поступления от реализации выморочного имущества в 2009 году составили 40,9 млн. рублей, в январе - августе 2010 года - 39,3 млн. рублей, поступления платежей в счет погашения задолженности и по перерасчетам по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам - 857,1 млн. рублей и 32 102,8 млн. рублей соответственно. Основным источником поступлений доходов в указанной подгруппе в 2010 году является единый социальный налог (ЕСН), зачисляемый в федеральный бюджет.

В 2011 - 2013 годах в доходы федерального бюджета продолжат поступать средства ЕСН хотя и в значительно меньших, чем в 2010 году, объемах.

Формирование поступлений указанного налога осуществляется за счет погашения налогоплательщиками задолженности, сложившейся после отмены ЕСН, а также доначисленных по результатам контрольной работы налоговых органов сумм налога. По данным налоговой отчетности, по состоянию на 1 января 2010 года суммарный объем задолженности по ЕСН, возможной к взысканию, составил 92,4 млрд. рублей. За 8 месяцев 2010 года объем задолженности сократился на 1,6 млрд. рублей (на 1,7%) и составил на 1 сентября 2010 года 90,8 млрд. рублей.

По результатам контрольной работы налоговых органов за первое полугодие 2010 года доначисления единого социального налога составили 11,8 млрд. рублей.

Учитывая изложенное, Счетная палата полагает необходимым учесть в прогнозируемых доходах федерального бюджета на 2011 - 2013 годы поступления по отменным налогам, сборам и иным обязательным платежам, в том числе по ЕСН, зачисляемому в федеральный бюджет, поступления от реализации выморочного имущества.

2.3.13 Динамика доходов от уплаты ввозных таможенных пошлин в 2009 - 2013 годах представлена в таблице (см. приложение).

В Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов отмечается, что при оценке сумм платежей в федеральный бюджет в плановый период необходимо принять во внимание возможные риски недополучения поступлений от взимания ввозной таможенной пошлины, что обусловлено прежде всего зависимостью поступлений указанных доходов от совокупных объемов импорта в Россию, Белоруссию и Казахстан из стран дальнего зарубежья и от объективных трудностей их достоверного прогнозирования в настоящее время.

Средневзвешенные ставки пошлины при импорте из стран дальнего зарубежья в течение 2011 - 2013 годов планируются со снижением: 10,05 %, 9,85 % и 9,8% соответственно, а из стран СНГ на одном уровне в течение трех лет - 0,3 %.

2.3.14 Динамика доходов от уплаты вывозных таможенных пошлин в 2009 - 2013 годах представлена в таблице (см.приложение).

2.3.15 Доходы от уплаты вывозных таможенных пошлины на нефть сырую на 2011 год прогнозируются в объеме 1 771,9 млрд. рублей, что на 133,7 млрд. рублей, или на 8,2 %, больше по сравнению с предыдущим годом, на 2012 год - 1 860,9 млрд. рублей (рост на 89,0 млрд. рублей, или на 5 %) и на 2013 год - 1 913,6 млрд. рублей (рост на 52,8 млрд. рублей, или на 2,8 %).

Суммы вывозной таможенной пошлины на сырую нефть в проекте федерального бюджета на 2011 - 2013 годы рассчитаны исходя из средневзвешенной ставки вывозной таможенной пошлины на нефть.

Однако в расчетах ставки на нефть при экспорте в дальнее зарубежье, при экспорте в дальнее зарубежье нефти из месторождений Восточной Сибири, в отношении которых прекратили действовать льготные ставки, и при экспорте нефти в Республику Белоруссию используются ставки пошлины, незначительно отличающиеся друг от друга.

По расчету, сделанному в Счетной палате на основании прогноза цен на нефть марки «Юралс», среднегодовая ставка вывозной таможенной пошлины может быть определена на 2011 год в размере 264,75 доллара США за тонну. Применение такой ставки к проектируемому налогооблагаемому объему экспорта нефти увеличивает доходы федерального бюджета от вывозных таможенных пошлин на нефть в 2011 году на сумму более 2 млрд. рублей.

Планируемая в течение 2011 - 2013 годов поэтапная отмена пониженной ставки вывозной таможенной пошлины на нефть, добываемую на месторождениях Восточной Сибири, по оценке, приведенной в представленных материалах, увеличит доходы федерального бюджета в 2011 году на 97,3 млрд. рублей, в 2012 году - на 27,6 млрд. рублей, в 2013 году - на 31,3 млрд. рублей. Однако в материалах Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов не приводятся данные об объемах добычи нефти из отдельных месторождений Восточной Сибири в 2011 -2013 годах.

2.3.16 Доходы от уплаты вывозных таможенных пошлины на товары, выработанные из нефти, на 2011 год прогнозируются в объеме 569,2 млрд. рублей, что на 7,9 млрд. рублей, или на 1,4 %, больше по сравнению с предыдущим годом, на 2012 год -629,8 млрд. рублей (рост на 60,6 млрд. рублей, или на 10,7 %) и на 2013 год - 673,1 млрд. рублей (рост на 43,2 млрд. рублей, или на 6,9 %).

В представленных материалах отмечается, что в 2011 - 2013 годах планируется увеличить фактически сложившуюся пропорцию соотношения ставок вывозных

таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти, по сравнению со ставками вывозных таможенных пошлин на нефть. При формировании федерального бюджета на 2010 год указанное соотношение составляло 55 %, в 2011 году планируется его увеличение до 56%, в 2012 и 2013 годах - до 58 % и 60 % соответственно, что приведет к увеличению доходов в 2011 году на 5,9 млрд. рублей, в 2012 и 2013 годах - на 30,1 млрд. рублей и 54,4 млрд. рублей соответственно.

2.3.17 В расчетах поступлений в федеральный бюджет доходов от вывозных таможенных пошлин приводятся детализированные расчеты проектируемых поступлений от вывозных таможенных пошлин на кокс, полукокс, нефть, природный газ и товары, выработанные из нефти.

С 2011 года предусматривается ввести механизм расчета ставок вывозных таможенных пошлин на цветные металлы в зависимости от биржевых цен на указанные товары (по аналогии с действующим порядком расчета ставок вывозных таможенных пошлин на нефть сырую). Для этого предлагается внести изменения в Закон Российской Федерации от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе», позволяющие Правительству Российской Федерации устанавливать формулы расчета ставок вывозных таможенных пошли на отдельные категории торов, определяемые Правительством Российской Федерации. Дополнительные доходы от увеличения ставки вывозной таможенной пошлины на никель с 5 % до уровня в соответствии со шкалой ставок и установление ставки вывозной таможенной пошлины на медь в размере 10 % в материалах, представленных с законопроектом, оцениваются в 2011 году в сумме 15,4 млрд. рублей, в 2012 и 2013 годах - 14,0 млрд. рублей и 11,9 млрд. рублей соответственно.

2.3.18 Динамика доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, в 2009 - 2013 годах приведена в таблице (см.приложение).

Впервые в составе материалов, представленных с законопроектом, содержится прогноз поступления доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности, администрируемых Росимуществом и Управлением делами Президента Российской Федерации, доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, и доходов от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей федеральных государственных унитарных предприятий.

2.3.19 Доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, на 2011 год прогнозируются в объеме 78,2 млрд. рублей, что на 33,2 млрд. рублей, или в 1,7 раза, больше по сравнению с предыдущим годом, на 2012 год - 83,8 млрд. рублей (рост на 5,6 млрд. рублей, или на 7,2 %) и на 2013 год - 93,7 млрд. рублей (рост на 10,0 млрд. рублей, или на 11,9 %).

В представленных пояснениях отмечается, что прогнозируемые на 2011 год показатели определены с учетом решений Правительства Российской Федерации о выплате большинством акционерных обществ дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности, в размере не менее 25 % чистой прибыли.

Подготовленные Росимуществом прогнозы по данному виду доходов не были согласованы с Минфином России из-за разногласий по прогнозу объемов доходов от дивидендов, а также в результате несвоевременного представления Росимуществом информации по данному вопросу.

Проведенными Счетной палатой проверками установлено, что Минэкономразвития России при проведении расчета поступлений данного вида доходов исходило из поручения Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И.Шувалова от 8 апреля 2010 г. № ИШ-ШЗ-2205 о направлении на выплату дивидендов не менее 25 % чистой прибыли по итогам работы в предшествующем году, а также исходя из данных о величине чистой прибыли крупнейших плательщиков, которые обеспечивают более 90 % дохода по данной статье. Однако по своему содержанию указанное поручение было дано в целях формирования в 2010 году директив к годовым собраниям акционеров акционерных обществ, включенных в специальный перечень, на выплату дивидендов по итогам деятельности за 2009 год и, по сути, не касалось уровня отчисления таких доходов при формировании проекта в федерального бюджета на 2011 - 2013 годы.

В приложении № 5 к пояснительной записке к законопроекту указывается, что в 2011 году предусмотрено перечисление в федеральный бюджет дивидендов на пакет акций ОАО «Роснефтегаз» (100% доля Российской Федерации) в размере 17,2 млрд. рублей, или 95 % планируемой чистой прибыли в 2010 году, в 2012 году - соответственно 5,0 млрд. рублей, или 25 %, в 2013 году - 5,6 млрд. рублей, или 25 %. Указанные прогнозные показатели учтены Минфином России в соответствии с предложениями Минэкономразвития России и 8 сентября 2010 года одобрены Правительственной комиссией по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период в составе основных характеристик проекта федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов.

Вместе с тем представленный Росимуществом в Минфин России (13 сентября 2010 года) скорректированный прогноз поступлений доходов в виде дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, построен исходя из ранее принятого решения Председателя Правительства Российской Федерации В.В.Путина от 1 апреля 2010 г. №ВП-13-2260, в соответствии с которым для ОАО «Роснефтегаз» значение объема чистой прибыли, перечисляемой в виде дивидендов в федеральный бюджет, для 2011 года было принято равным 0 % (в связи с направлением получаемых данным обществом доходов на исполнение его инвестиционной программы).

Кроме того, планируемый объем дивидендов на 2011-2013 годы по ОАО «Банк ВТБ» рассчитан исходя из сохранения в федеральной собственности пакета акций в размере 85,5 % уставного капитала и принятия решения о направлении на выплату дивидендов 25 % чистой прибыли по итогам предыдущего периода. Вместе с тем Минэкономразвития России письмом от 20 августа 2010 г. № 14948-ЭН/Д08 направило в Минфин России предложения по отчуждению из федеральной собственности в 2012 году 25 % акций ОАО «Банк ВТБ» (с учетом планируемого отчуждения 10 % акций в 2010 году).

В случае реализации указанных предложений и принятия Правительством Российской Федерации соответствующего решения о приватизации этих акций существует риск снижения в прогнозируемом периоде объема поступлений дивидендов на находящейся в федеральной собственности пакет акций ОАО «Банк ВТБ».

Как и в заключениях Счетной палаты по проектам бюджетов предыдущих лет, вновь отмечается неисполнение Минэкономразвития России распоряжения Правительства Российской Федерации от 29 мая 2006 г. № 774-р в части разработки и утверждения методических рекомендаций по определению позиции акционера - Российской Федерации в акционерных обществах по вопросам выплаты дивидендов.

Потенциальным резервом увеличения дивидендных поступлений является повышение эффективности администрирования указанного дохода, в том числе в части учета и мобилизации задолженности по уплате в федеральный бюджет дивидендных платежей на федеральный пакет акций (по состоянию на 1 января 2008 года задолженность по перечислению дивидендов в федеральный бюджет составила 2,7 млрд. рублей).

2.3.20 Доходы от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей федеральных государственных унитарных предприятий, на 2011 год прогнозируются в объеме 11,3 млрд. рублей, что на 4,9 млрд. рублей, или на 76 %, больше по сравнению с предыдущим годом, на 2012 год - 8,1 млрд. рублей (снижение на 3,2 млрд. рублей, или на 28,2 %) и на 2013 год - 6,1 млрд. рублей (снижение на 2,0 млрд. рублей, или на 24,7 %).

В 2012 - 2013 годах прогнозируется снижение поступлений в федеральный бюджет части прибыли ФГУП в связи с сокращением общего количества ФГУП в результате проведения их приватизации.

2.3.21 Доходы от перечисления части прибыли Центрального банка Российской Федерации на 2011 год прогнозируются в объеме 60,0 млрд. рублей, что на 128,4 млрд. рублей, или на 68,2 %, меньше по сравнению с предыдущим годом, на 2012 год - 40,0 млрд. рублей (снижение на 20,0 млрд. рублей, или на 33,3 %) и на 2013 год -60,0 млрд. рублей (рост на 20,0 млрд. рублей, или на 50 %).

Снижение доходов в 2011 - 2013 годах по сравнению с 2010 годом обусловлено, в частности, уменьшением прогнозируемых доходов Банка России от операций по предоставлению ликвидности банкам, включая субординированные кредиты, предоставленные Сбербанку России в целях поддержки финансовой системы Российской Федерации, в связи с их досрочным частичным погашением и планируемым изменением условий их предоставления при одновременном росте прогнозируемых расходов, связанных с абсорбированием свободной ликвидности кредитных организаций, в том числе с использованием облигаций Банка России.

2.3.22 Динамика платежей при пользовании природными ресурсами в 2009 - 2013 годах приведена в таблице (см.приложение).

2.3.23 Серьезной экологической проблемой нефтеперерабатывающих предприятий является загрязнение подземных горизонтов продуктами нефтепереработки.

Действующее законодательство не позволяет однозначно определить собственника указанных отходов с учетом их накопления в недрах, которые являются государственной собственностью. Накопление техногенных залежей нефтепродуктов производилось в течение десятилетий, поэтому в процессе ликвидации, реорганизации и образования новых нефтеперерабатывающих предприятий стало практически невозможно определить лиц, ответственных за нанесение экологического ущерба, и, соответственно, за его возмещение.

Счетная палата полагает необходимым восстановить систему централизованного наблюдения за уровнем загрязнения подземных вод, разработать и принять нормативные правовые акты, позволяющие однозначно определить круг лиц, ответственных за нанесение экологического ущерба, разработать механизм начисления и взыскания платы за загрязнение подземных вод, практически не функционирующий в настоящее время.

2.3.24 Плата за негативное воздействие на окружающую среду на 2011 год прогнозируется в объеме 3,8 млрд. рублей, что на 0,3 млрд. рублей, или на 7 %, больше по сравнению с предыдущим годом, на 2012 год - 4,2 млрд. рублей (рост на 0,4 млрд. рублей, или на 9,7 %) и на 2013 год - 4,6 млрд. рублей (рост на 0,4 млрд. рублей, или на 10,6 %).

Прогноз поступлений указанных доходов сформирован исходя из ожидаемого исполнения за 2010 год с увеличением на индекс промышленного производства и индекс потребительских цен, предусмотренных Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, а также с учетом коэффициентов, утвержденных Правительством Российской Федерации.

Счетная палата отмечает, что при формировании поступлений платы за негативное воздействие на окружающую среду не учитывается такой фактор, как рост числа потенциальных плательщиков. Кроме того, ставки платы остаются низкими.

2.3.25 Платежи при пользовании недрами на 2011 год

Прогнозируются в объеме 59,1 млрд. рублей, что на 19,0 млрд. рублей, или на 47,4 %, больше по сравнению с предыдущим годом, на 2012 год - 10,4 млрд. рублей (снижение на 48,7 млрд. рублей, или на 82,5 %) и на 2013 год -10,4 млрд. рублей.

Методика расчета прогнозов поступлений доходов от платежей при пользовании недрами в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период Минприроды России не разработана.

2.3.26 Доходы, полученные от применения рыночного механизма оборота долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов в прогнозе доходов на 2011 - 2013 годы, не предусмотрены, несмотря на то что освоение общих допустимых уловов и квот добычи водных биоресурсов в 2009 году составило 71,6%. Уровень использования сырьевой базы в исключительной экономической зоне Российской Федерации к утвержденным объемам общих допустимых уловов в 2009 году составил 66,6 %, в 2010 году прогнозируется - 59,7 %, в 2011 году - 60,3 %, в 2012 году - 64,5 % и в 2013 году - 79,5 %. Фактические доходы от проведения аукционов по продаже долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, вновь разрешаемых к использованию в промышленных целях, а также во вновь осваиваемых районах промысла за январь - август 2010 года составили 1,6 млрд. рублей.

Отсутствие прогнозных параметров по данному виду доходов не стимулирует Росрыболовство к скорейшему принятию нормативных правовых актов, регламентирующих оборот долей на вторичном рынке. Создание механизма перераспределения квот на вылов невостребованных объектов водных биоресурсов между рыбодобывающими организациями на вторичном рынке является одним из резервов увеличения доходной части федерального бюджета.

В целом при соответствующем изменении законодательства Российской Федерации (закона о рыболовстве) и принятии нормативных правовых актов Правительством Российской Федерации дополнительными источниками пополнения доходной части федерального бюджета могут являться:

- средства от реализации водных биоресурсов, выловленных и использованных в научно-исследовательских целях (с 2009 года изменен порядок финансирования рыбохозяйственных научных исследований, основанный на сокращении объема научных квот, для проведения ресурсных исследований и оценки состояния запасов водных биоресурсов и проведения данных исследований по государственным контрактам за счет средств федерального бюджета), до 3,7 млрд. рублей от общей потребности в средствах на финансирование отраслевой науки;

- экономия расходов в случае отказа от уничтожения водных биоресурсов, добытых (выловленных) в научно-исследовательских целях (потребность в бюджетных средствах для финансирования всего комплекса работ по уничтожению водных биоресурсов, добытых (выловленных) в научных целях), в сумме до 0,4 млрд. рублей.

В настоящее время не определен механизм перечисления хозяйствующими субъектами средств на устранение последствий негативного воздействия планируемой градостроительной и иной деятельности, влияющей на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания. Финансирование указанных мероприятий через бюджетные счета позволит привлечь дополнительно неналоговых доходов в федеральный бюджет в сумме около 3,5 млрд. рублей.

2.3.27 В подпункте 4 пункта 3 статьи 5 законопроекта предусмотрено, что авансовые платежи в счет будущих таможенных платежей и денежные залоги в обеспечение уплаты таможенных платежей, поступившие на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, учитываются по отдельным кодам классификации доходов бюджетов Российской Федерации и в полном объеме подлежат зачислению в федеральный бюджет. В то же время в соответствии со статьей 73 Таможенного кодекса таможенного союза денежные средства (деньги), уплаченные в качестве авансовых платежей, являются имуществом лица, внесшего авансовые платежи, и не могут рассматриваться в качестве таможенных платежей.

2.3.28 В соответствии со статьей 174 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы федерального бюджета должны прогнозироваться на основе прогноза социально- экономического развития Российской Федерации. Необходимо пересмотреть перечень показателей, по которым производится прогнозирование социально-экономического развития на среднесрочный период, путем включения тех показателей, которые действительно будут использоваться при осуществлении расчетов доходов федерального бюджета.

2.3.29 В Бюджетном послании отмечается, что рост доходов должен быть обеспечен прежде всего за счет улучшения администрирования уже существующих налогов. В этой связи дополнительные поступления могли быть обеспечены в результате принятия более действенных мер по погашению имеющейся задолженности по налогам, пошлинам и сборам.

Всего по состоянию на 1 сентября 2010 года имелась совокупная задолженность по федеральным налогам и сборам, администрируемым Федеральной налоговой службой, пеням и налоговым санкциям по ним на сумму 1 078,8 млрд. рублей (без учета единого социального налога), в том числе недоимка - на сумму 273,7 млрд. рублей и реструктурированная задолженность - на сумму 57,4 млрд. рублей, а также по таможенным платежам, администрируемым Федеральной таможенной службой, пеням и штрафам по ним - на сумму 73,0 млрд. рублей.

Совершенствование работы по взысканию недоимки и сокращению задолженности перед бюджетом по уплате налогов, сборов и пошлин является одним из действенных резервов увеличения поступлений в бюджет. Однако в расчетах к федеральному бюджету дополнительные поступления по платежам, начисленным по результатам контрольной работы налоговых органов, не предусмотрены ни по одному из налогов.

Следует отметить, что в представленных расчетах дополнительные поступления, связанные с погашением задолженности, учтены только по налогу на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации. При этом дополнительные поступления в счет погашения задолженности по другим налогам не предусмотрены.

Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 229-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с урегулированием задолженности по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов и некоторых иных вопросов налогового администрирования» внесены изменения, регламентирующие процедуру признания недоимки и задолженности по пеням и штрафам, безнадежным к взысканию, и их списание, что может привести к увеличению объемов списания долгов.

2.3.30 В целях повышения обоснованности доходов федерального бюджета и ответственности администраторов доходов федерального бюджета за достижение утвержденных параметров Счетная палата предлагает восстановить в Бюджетном кодексе Российской Федерации норму, устанавливающую в составе основных характеристик федерального бюджета показатели доходов федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации.

2.3.31 Анализ материалов, представленных с законопроектом, свидетельствует, что в 2011 году объем доходов, администрируемых ФТС России, прогнозируется в размере 4 698,3 млрд. рублей, или 53,1 % всех доходов, в 2012 и 2013 годах - 5 057,8 млрд. рублей (53,2 %) и 5 469,9 млрд. рублей (52,7 %) соответственно. Объем доходов, администрируемых Федеральной налоговой службой, в 2011 году прогнозируется в размере 3 536,7 млрд. рублей, или 40 % всех доходов федерального бюджета, в 2012 и 2013 годах - 3 920,8 млрд. рублей (41,3 %) и 4 369,8 млрд. рублей (42,1 %) соответственно.

На долю прочих главных адмнистраторов доходов в 2011 году приходится 609,6 млрд. рублей, или 6,9 % доходов федерального бюджета, в 2012 и 2013 годах - 524,9 млрд. рублей (5,5 %) и 540,2 млрд. рублей (5,2 %) соответственно.

Вывод: Счетная палата при подготовке заключений на проект федерального бюджета ежегодно отмечала, что указанные законопроекты не содержат сведений о доходах от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, объем которых в 2007 году составил 412,6 млрд. рублей, в 2008 году - 449,8 млрд. рублей, в 2009 году - 463,5 млрд. рублей.

В связи с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» Счетная палата отмечает необходимость учитывать в составе доходов федерального бюджета в 2011 - 2013 годах доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, которые могут быть получены в результате реализации указанного Федерального закона.

Вывод: Система управления налогообложением в РФ представляет собой единую централизованную систему, построенную по принципу многоуровневой иерархической организации. Основная цель системы управления налогообложением состоит в оптимальном и эффективном развитии экономики посредством воздействия на объекты управления: госпредприятия, кооперативные и общественные организации, совместные предприятия, акционерные общества (АО), малые предприятия, население и т.д. со стороны субъекта управления -- государства в лице налоговой службы -- системой установленных законодательством налогов. Имеются потенциальные резервы увеличения доходов федерального бюджета в 2011 году и в плановом периоде 2012 и 2013 годов в результате активизации работы по сокращению совокупной задолженности по федеральным налогам и сборам, таможенным платежам, санкциями и пеням в бюджетную систему Российской Федерации.

3. Пути совершенствования и реформирования существующей налоговой системы РФ

3.1 Основные проблемы налоговой системы

Оптимально построенная налоговая система должна не только обеспечивать финансовыми ресурсами потребности государства, но и не снижать стимулы налогоплательщика к предпринимательской деятельности, обязывать его к постоянному поиску путей повышения эффективности хозяйствования.

Мировой опыт налогообложения показывает, что изъятие у налогоплательщика до 30-40% от дохода является пределом, после которого начинается процесс сокращения сбережений, а тем самым и инвестиций в экономику. Если же число налогов предусматривает изъятие у налогоплательщика более 40-50% его доходов, то это полностью ликвидирует стимулы к предпринимательской инициативе и расширению производства.

В мировой налоговой практике в качестве показателя налоговой нагрузки на макроуровне служит отношение суммы всех взысканных с налогоплательщиков налогов к объему полученного валового внутреннего продукта.

В российской экономике по различным оценкам от 25 до 40% ВВП создается в теневом секторе экономики, подавляющая часть которого не охватывается налогами. По данным Минфина России из-за сокрытия доходов и объектов налогообложения в консолидированный бюджет страны не поступает ежегодно от 30 до 50% налогов. В результате законопослушные налогоплательщики, а это, в основном, легальные товаропроизводители (их около 17%), производят отчисления в государственную казну в виде налогов, составляющих более половины произведенного ВВП. Немногие предприятия могут выдержать такую нагрузку.

Другая проблема сводится к тому, что доля изъятия через налоги около 33% ВВП рассчитана, исходя из фактически уплаченных или же запланированных к поступлению в бюджет налогов. Однако из-за хронических недоплатежей в бюджет долги превышают предполагаемые поступления налоговых отчислений.

Налоги должны распределяться в равной степени между федеральным центром и регионами. Однако самые собираемые налоги (НДС, акцизы, налог на прибыль) уходят в Москву, а оставшиеся на местах должным образом не собираются. Некоторые местные налоги вообще не окупают затраты на их сбор.

Еще одна проблема заключается в том, что наряду с законами действуют многочисленные подзаконные акты: инструкции, дополнения, изменения к ним, разъяснения и т.д. Это, прежде всего, затрудняет работу самих налоговых служб. Этого сложно избежать из-за высокого динамизма процессов, которые происходят в хозяйственной жизни страны.

Наиболее спорным на сегодняшний день является вопрос о тяжести налогового бремени. Проблематичен также вопрос неравномерности распределения налогов между категориями плательщиков. Практически не предусмотрена градация и соответствие уровня налоговых отчислений налогоплательщиков в зависимости от уровня их доходов. К тому же весь упор налоговой службы направлен на тех налогоплательщиков, которых легко проверить (т.е. мелких и средних предпринимателей), тогда как основная часть уходит от оплаты налогов как на законном, так и на незаконном основании.

Вместо посильной поддержки развития налогоплательщиков нынешняя налоговая политика направлена на всяческое препятствование такому развитию.

Отметим также следующие недостатки действующей системы налогов:

- налог на доходы физических лиц отнюдь не содействует смягчению неравенства в распределении доходов и фактически превратился в косвенный налог на заработную плату (который через включение его в издержки производства вызывает непосредственный инфляционный эффект);

- налог на прибыль и налог на имущество организаций серьезно тормозят рост в реальном производственном секторе;

- налог на добавленную стоимость "штрафует" ввоз новой техники и современных технологий, необходимых для обновления производственного потенциала страны и в то же время неоправданно поощряет экспортеров необработанного природного продукта.

Следует подчеркнуть, что негативный социально-экономический эффект (включая фискальный) от применения указанных видов налогов в России связан не только с их природой, сколько с изменившимися в стране общественными условиями. Все эти налоги устанавливались и вводились в действие в условиях промышленного капитализма, когда движение денег примерно уравновешивалось движением материальных ценностей. В современных же условиях финансового капитализма, когда объем финансовых оборотов в десятки-сотни раз превышает оборот реальных товаров, когда основная масса доходов формируется в сфере услуг, финансовых операций, в сфере оборота фиктивного капитала, традиционные виды налогов оказываются непригодными для улавливания значительной, а иногда даже и большей части доходов, реализуемых в обществе.

Вывод: Несмотря на очевидную необходимость реформирования налоговой системы ее кардинальная ломка привела бы лишь к негативным последствиям. Очевидно, что налоговые реформы будут проводиться исходя из того, что существующая система совокупности налогов, механизмов их исчисления и методов контроля не должна принципиально измениться. Уже сейчас наблюдается тенденция (хотя и не совсем удачная) к снижению налоговых ставок и снижению налогового бремени. Рассмотрим пути совершенствования налоговой системы РФ.

3.2 Основные направления реформирования налоговой системы РФ

Практика последних лет показала бесперспективность и неэффективность попыток устранения недостатков налоговой системы путем внесения "точечных" изменений в налоговое законодательство. В этой связи представляется, что ежегодные всероссийские налоговые форумы в Торгово-промышленной палате (ТПП) России как раз и являются той площадкой, на которой власть и бизнес могут в режиме диалога выработать конкретные предложения на среднесрочную перспективу развития налоговой системы.

Так, российские предприниматели, входящие в систему ТПП России, полагают, что первым направлением дальнейшего реформирования налоговой системы должны быть вопросы налогового администрирования. Поправки, предлагаемые предпринимательским сообществом следующие:

- положения, обеспечивающие соблюдение сроков проведения проверок и сроков вынесения решений по ним;

- поправки, предусматривающие ответственность должностных лиц за вынесение незаконных решений и злоупотреблений своими правами.

В российской экономике сформировалась стабильная группа интегрированных компаний, являющихся основой конкурентоспособности национальной экономики на международных рынках. Государство могло бы путем некоторого снижения налоговой нагрузки в начальный период внедрения консолидированного налогообложения обеспечить стимулирование развития. Впоследствии за счет роста налогооблагаемой базы произойдет и увеличение налоговых поступлений в бюджет.

Применительно к реформированию НДС нельзя не затронуть и планы Минфина России по организации специальной процедуры регистрации налогоплательщиков. Введение системы "НДС-платеж" предполагает установление сплошного налогового контроля за перечислением сумм налога организациями. Фактически это означает перекладывание контрольных функций государства на банки. На них будут возложены дополнительные обязанности по представлению сведений налоговыми органами в жатые сроки. Очевидно, что такие требования повлекут дополнительные затраты по организации электронных систем обмена данными как для банков, так и для налоговых органов. Не исключено, что в результате дополнительные издержки будут частично переложены на налогоплательщиков.

Для создание налоговых условий развития малого и среднего предпринимательства, инновационных предприятий ТПП Росси был разработан пакет законопроектов:

- проект ФЗ "О внесении изменения в ст.154 НК РФ" [15, c.39]. Дело в том, что организации и предприниматели, применяющие общий режим налогообложения, не могут учитывать сумму НДС по товарам, приобретенным у организаций (предпринимателей), применяющих УСН или являющимися плательщиками ЕНВД, которые оказываются исключенными из состава контрагентов. Положения законопроекта позволяют увеличить объем заключаемых договоров купли-продажи товаров между организациями и предпринимателями, применяющими различные режимы налогообложения.