1.1 Історичні аспекти розвитку пенсійної системи, передумови та мета створення Пенсійного фонду

Сучасна пенсійна система України, основою якої є запроваджене з січня 2004 року загальнообов'язкове державне пенсійне страхування, постала не на порожньому місці, а є результатом еволюційної трансформації інституту пенсійного забезпечення, який сформувався після здобуття незалежності на початку 90 років ХХ століття і, в свою чергу, фактично, був своєрідною "пенсійною спадщиною" колишнього СРСР.

Фінансовою основою радянської пенсійної системи до 1990 року був Союзний держбюджет, за рахунок якого виплачувались пенсії [29].

Як відомо, в середині 80-х років у Радянському Союзі почалися потужні радикальні перетворення у політичній та соціально-економічній організації суспільного життя. Вони були викликані погіршенням загального економічного стану Радянського Союзу, низькою ефективністю економіки з погляду задоволення споживацького попиту, високою затратністю військово-промислового комплексу.

Це призвело до того, що соціальні витрати, особливо пенсійні, стали надмірним тягарем для держбюджету. Таким чином, наприкінці 1980-х років у СРСР виникла проблема пошуку небюджетних джерел для фінансування пенсій.

З цією метою було вивчено досвід функціонування пенсійних систем інших країн, багато з яких у 70-80-х роках ХХ століття зазнали кризових явищ у пенсійній сфері, викликаних, перш за все, несприятливою демографічною ситуацією, і тому змушені були реформувати свої пенсійні системи.

Як засвідчив зарубіжний досвід, найбільш ефективним фінансовим механізмом у солідарній пенсійній системі виявився механізм пенсійного страхування - персоніфікований розподіл через суспільні страхові фонди надходжень від працездатної частини населення на користь пенсіонерів.

Такий підхід фінансування пенсійних виплат і було закладено у Законі СРСР "Про пенсійне забезпечення громадян СРСР", який був ухвалений у травні 1990 року і набрав чинності з 1 січня 1991 року. Прийняття цього Закону практично завершило процес створення єдиної всеохоплюючої системи пенсійного забезпечення, яка діяла за єдиними умовами та нормами. Звичайно, ця система не була побудована цілком на принципах страхування, - фактично це було поєднання принципів соціального страхування і соціальної допомоги, але вона закладала страхові основи, передбачивши відокремлення пенсійної системи від держбюджету [29].

Джерелом коштів для фінансування пенсій став не державний бюджет, як це було раніше, а Пенсійний фонд як самостійна фінансова система, що формується за рахунок страхових внесків підприємств та громадян.

Уперше було передбачено, що однією з умов одержання права на трудову пенсію є умова сплати страхових внесків до Пенсійного фонду. Проте Пенсійний фонд на той час був абсолютно новою інституцією, яку ще треба було створити.

Для цього при Раді Міністрів СРСР було створено спеціальну робочу групу, до складу якої увійшли представники всіх союзних республік. Протягом 1990 року було напрацьовано необхідну нормативно-правову базу - Положення про Пенсійний фонд СРСР, Інструкцію, яка регулювала порядок сплати внесків до Пенсійного фонду та витрачання коштів Фонду, інші документи. Водночас утворювалися організаційні структури Пенсійного фонду СРСР, які на рівні союзних республік склалися з відповідних республіканських відділень Фонду (крім Російської Федерації, яка одразу створила власний Пенсійний фонд, що не входив до складу Пенсійного фонду СРСР).

Союзний Пенсійний фонд розпочав свою повноцінну діяльність з 1 січня 1991 року, коли до нього почали надходити страхові внески і, в свою чергу, за рахунок коштів Фонду було розпочато фінансування пенсійних виплат.

Фактично Пенсійний фонд СРСР функціонував лише один рік і припинив свою діяльність після розпаду СРСР. Незалежні держави, які утворилися на його теренах, в тому числі Україна, утворили й власні незалежні пенсійні фонди, робота яких має національні правові, економічні та організаційні особливості.

Водночас після розпаду СРСР було утворено Асоціацію пенсійних та соціальних фондів, у рамках якої відбувається інформаційне співробітництво і обмін досвідом між фінансовими пенсійними інституціями колишніх союзних республік. Членом Асоціації є і Пенсійний фонд України.

1.2 Основні етапи та головні події у діяльності Пенсійного фонду України

Одним з перших і визначальних кроків на шляху глибокого системного реформування пенсійної системи України стало створення у грудні 1990 року Українського республіканського відділення Пенсійного фонду СРСР (постанова Ради Міністрів Української РСР і Ради Федерації незалежних профспілок України від 21 грудня 1990 року № 380), яке з січня 1992 року перетворено на Пенсійний фонд України. Цей факт не лише засвідчив появу нової фінансової інституції в державі, а й означив революційну зміну ідеології функціонування пенсійної системи, яка відтепер в основному фінансово не спиралася на державний бюджет, а одержала цільові джерела поповнення коштів, власні механізми їх акумуляції та розподілу і, головне, залучила інших соціальних партнерів - роботодавців та працівників до фінансової участі у вирішенні питань пенсійного забезпечення [29].

З прийняттям цієї постанови розпочалося формування організаційної інфраструктури матеріально-технічної бази та кадрового потенціалу майбутнього Пенсійного фонду України. Ця робота в Україні, як і в інших республіках колишнього СРСР, здійснювалася фактично "з нуля".

Проте вже з перших днів 1991 року нова пенсійна установа почала акумулювати страхові обов'язкові платежі підприємств і громадян та здійснювати фінансування видатків органів соціального забезпечення на виплату пенсій. У 1991 році бюджет Пенсійного фонду становив 34 млрд карбованців. При цьому 5 млрд. складали дотації з Пенсійного фонду СРСР, які забезпечувалися за рахунок перерозподілу коштів між союзними республіками-донорами (там, де була краща демографічна ситуація) та дотаційними республіками, де питома вага пенсіонерів у структурі населення була доволі вагомою. Постановою Пенсійного фонду СРСР, Державного комітету з праці та соціальних питань, Міністерства фінансів СРСР, Спільної Конфедерації професійних спілок СРСР від 19.12.90 № 52-ПФ у 1991 році тарифи страхових внесків до Пенсійного фонду було встановлено на рівні 80,5% від загальної суми внесків на державне соціальне страхування, тариф яких складав 26% від фонду оплати праці, згідно з Указом Президента Союзу РСР від 04.10.90 "Про першочергові заходи по переходу до ринкових відносин" [29].

Протягом 1991 року було сформовано структуру центрального апарату Українського республіканського відділення Пенсійного фонду СРСР у складі 3-х управлінь, 4-х самостійних відділів та ревізійної комісії. Крім того, в Автономній Республіці Крим, областях та у місті Києві було утворено філії Відділення, в складі яких працювали уповноважені філій по районах, містах та районах у містах.

Загалом наприкінці 1991 року в системі Відділення працювало понад 2000 працівників, в тому числі в центральному апараті - понад 60 працівників.

Після проголошення незалежності України в серпні 1991 року та прийняття в листопаді цього ж року Закону України "Про пенсійне забезпечення" сформувалася законодавча база функціонування Пенсійного фонду нової незалежної держави. Статтею 8 зазначеного Закону було передбачено, що Пенсійний фонд України є самостійною фінансово-банківською системою і що Положення про Пенсійний фонд України затверджується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до цього Кабінет Міністрів України 28 січня 1992 року ухвалив постанову № 39, згідно з якою на базі Українського республіканського відділення Пенсійного фонду СРСР було утворено Пенсійний фонд України, а на базі філій відділення - управління в Автономній Республіці Крим, областях та місті Києві (управління Пенсійного фонду у місті Севастополі утворено згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 16.09.92 № 534 у липні 1992 року на базі міського відділу Кримського республіканського управління Пенсійного фонду).

Цією урядовою постановою було затверджено перший склад правління Пенсійного фонду та Положення про Фонд, на підставі якого він діяв до червня 1994 року. До цього ж часу виконання функцій, покладених на Пенсійний фонд, в районах та містах продовжували виконувати уповноважені відповідних обласних управлінь.

Законом України від 16.10.92 № 2704-XII було запроваджено адміністративну відповідальність за порушення порядку обчислення і сплати внесків на соціальне страхування.

Цікавим є факт, що у 1991-1993 роках відбувалися перші спроби впровадження елементів розширеного відтворення пенсійних фінансів, які притаманні накопичувальним пенсійним системам. [29]

Ці спроби полягали в тому, що у зазначений період тимчасово вільні кошти Пенсійного фонду з метою одержання прибутку розміщувалися на банківських депозитах, вкладалися у статутні фонди підприємств, використовувались для надання кредитів тощо. Ці спроби хоч і забезпечили певний прибуток Пенсійному фонду у 1991-1993 роках, проте виявилися не зовсім вдалими з точки зору адміністрування та належного правового забезпечення і були припинені у середині 1993 року.

Водночас практика комерційної (господарської) діяльності Пенсійного фонду довела необхідність ґрунтовного правового регулювання, багаторівневого контролю у питаннях використання фінансів пенсійної системи. В цьому контексті вищезазначений досвід мав і має важливе значення як для вдосконалення організації солідарної пенсійної системи, так і для побудови накопичувальної пенсійної системи.

З 1994 року сталися значні зміни в історії Пенсійного фонду: він був перетворений із самостійної фінансово-банківської системи на центральний орган виконавчої влади, наділений відповідними повноваженнями. Водночас було суттєво удосконалено організаційну структуру Фонду.

Статус Пенсійного фонду як центрального органу виконавчої влади було визначено Положенням про Пенсійний фонд України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.94 № 345. Відповідно службових та посадових осіб Пенсійного фонду України та його органів визначено державними службовцями [29].

Згідно з цим Положенням утворено відділи Пенсійного фонду у районах, містах та районах у містах.

Таким чином, було створено вертикальну структуру управління Пенсійним фондом, яка повністю відповідала адміністративно-територіальному устрою держави, а також структурам інших державних органів, які мали подібні функції щодо збору обов'язкових платежів (органи податкової та контрольно-ревізійної служби).

Важливим кроком було впорядкування фінансових потоків у системі Пенсійного фонду, а також вирішення питань щодо розрахунково-касового обслуговування його коштів. Щоб ясніше мати уявлення, про що йде мова, необхідно пояснити систему фінансування пенсійних виплат, яка існувала до 1994 року.

Кошти, які збиралися від платників в районах та містах, спрямовувались до обласних управлінь Пенсійного фонду, згодом розподілялися між районами відповідно до потреб у фінансуванні виплати пенсій. При цьому, таке фінансування здійснювалось через органи соціального захисту населення, а вже вони перераховували кошти поштовим підприємствам для безпосередньої виплати пенсій пенсіонерам.

Отже, порядок перерахування коштів був складний і надто громіздкий. При цьому, в різних регіонах кошти Пенсійного фонду обслуговувались різними банками, що створювало додаткові проблеми, головною з яких було те, що іноді проходило кілька тижнів, поки кошти оберталися по всьому ланцюгу. Це ускладнювало фінансування виплат пенсій та відволікало зусилля працівників Фонду на роботу з банками, іноді просто на пошук коштів на численних банківських рахунках.

Тому, у відповідності до постанови Кабінету Міністрів України від 10.12.93 № 1015 "Про заходи прискорення розрахункових операцій, пов'язаних з виплатою пенсій, грошової допомоги і поштових переказів" та наказу Пенсійного фонду України, Міністерства фінансів України, Міністерства зв'язку України та Міністерства соціального захисту населення України від 20.05.94 № 6/42/62/81 "Про затвердження Порядку виплати пенсій і грошової допомоги з Пенсійного фонду України" було докорінно змінено механізм фінансування виплати пенсій і запроваджено такий порядок, при якому страхові внески акумулювались на рахунках районних та міських відділів Фонду і безпосередньо на цьому рівні спрямовувались на пенсійні виплати, а перерахування коштів за маршрутом "район-область", а тим більше "область-центр" відбувалося лише в разі необхідності перерозподілу коштів у зв'язку з їх нестачею або надлишком [29].

При цьому було введено пряме перерахування коштів органами Пенсійного фонду поштовим підприємствам. Органи соціального захисту населення мали тільки формувати відомості і заявки на виплату пенсій. Запровадивши такий механізм, органи Пенсійного фонду одразу відчули його ефективність, змогли підвищити оперативність щодо розпорядження коштами, а їх рух став більш прозорим і контрольованим.

Запровадження нового механізму виплати пенсій проводилось одночасно з концентрацією рахунків органів Пенсійного фонду в одному банку. Таким банком вищезгаданою постановою Кабінету Міністрів України було визначено АППБ "Аваль".

Таким чином, у межах одного банку було зосереджено не тільки рух коштів в системі Пенсійного фонду, але й розрахунки Фонду з поштовими підприємствами, що прискорило рух коштів від платника страхових внесків до пенсіонера, а відтак, значною мірою, посилило можливості раціонального використання коштів Пенсійного фонду, зокрема, можливість оперативного перерозподілу коштів як між областями, так і між районами і містами. Свідченням цього може бути такий приклад. За новою системою фінансування, кошти, які зранку надійшли від платника до якогось районного відділу, наприклад, в Запорізькій області, де був надлишок коштів, того ж дня ввечері вже виплачувались у вигляді пенсії, наприклад, в Чернігівській області, де була нестача коштів. Згодом, при переході органів Пенсійного фонду на обслуговування до Ощадбанку були збережено вищезгадані принципи банківського обслуговування.

Говорячи про діяльність Пенсійного фонду у середині 90-х років минулого століття слід згадати, що у 1994-1997 роках згідно з Законами про Державний бюджет на відповідні роки кошти Пенсійного фонду включалися до складу Держбюджету.

Перехід на початку 90-х років на фінансування пенсій через Пенсійний фонд сам по собі одразу не міг вирішити всіх проблемних питань у сфері пенсійного забезпечення, а натомість висвітлив та окреслив багато проблем та чинників як всередині самої пенсійної системи, так і далеко за її межами, що суттєво негативно впливали на фінансовий стан цієї системи [29].

Зокрема, поширилося таке явище як неплатежі до Пенсійного фонду. В окремі часи ця заборгованість сягала 2-3 місячної потреби на виплату пенсій. Проте погашення цієї заборгованості іноді відбувалось через її списання чи розстрочення. Протягом 1997-2001 років було списано заборгованості з обов'язкових платежів до Фонду на суму майже 7 млрд. грн. Реструктуровано згадану заборгованість ще на суму 2,9 млрд. грн. Понад 142 тис. підприємств та понад 2 млн. фізичних осіб - суб'єктів підприємницької діяльності взагалі було звільнено від сплати збору на обов'язкове державне пенсійне страхування із введенням фіксованого сільськогосподарського податку та спрощеної системи оподаткування малого і середнього бізнесу. Надходження від фіксованого сільгоспподатку, єдиного та фіксованого податку для суб'єктів підприємництва у 3-30 разів були меншими ніж надходження на одного працюючого за якого збір на обов'язкове державне пенсійне страхування сплачувався на загальних підставах.

Все це відбувалося на тлі глибокої і затяжної економічної кризи, яка породила тінізацію економіки та безробіття, суттєво підірвала і деформувала фінансову базу пенсійної системи.

Поряд з переліченими вище несприятливими для доходної частини Пенсійного фонду головними чинниками негативний вплив на його фінансовий стан справляло покладення на видатки Фонду фінансування пенсій окремим категоріям громадян відповідно до прийнятих у 1993-2001 роках понад 20 законів, які регулювали питання пенсійного забезпечення поряд з базовим Законом "Про пенсійне забезпечення" (наприклад, Закони України "Про державну службу", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про прокуратуру" та інші).

Крім того, в різний час за рахунок коштів Фонду фінансувалися соціальні виплати, які взагалі не пов'язані з пенсійною системою і за своєю природою мають здійснюватися за рахунок бюджетних коштів - допомога на дітей, доплати на догляд за інвалідами та інші [29].

Фінансування з коштів Пенсійного фонду пенсій, призначених на пільгових умовах у зв'язку зі шкідливими умовами праці також можна віднести до негативних факторів. Починаючи з 1992 року пенсійні гарантії таких працівників були значно розширені. Разом з тим, незважаючи на обов'язок відшкодування відповідних витрат Фонду підприємствами, де існують згадані умови, реальний рівень відшкодування витрат на виплату пенсій за так званим Списком № 2 наприкінці 90-х становив у середньому лише 30 відсотків.

Унаслідок усього цього у 1995-1996 роках почала виникати заборгованість з виплати пенсій. Це при тому, що рівень пенсій лишився низьким, фактично було втрачено його диференціацію від трудового внеску працівника. Все це формувало в суспільстві усвідомлення необхідності проведення пенсійної реформи. Проте здійснення реформи потребувало подолання гострих кризових явищ у пенсійній системі.

Отже головним завданням Пенсійного фонду у другій половині 90-х років стали фінансова стабілізація пенсійної системи, ліквідація заборгованості з виплати пенсій, створення необхідних передумов для проведення пенсійної реформи.

Основними напрямами цієї роботи стало вдосконалення законодавства із сплати обов'язкових платежів до Пенсійного фонду , запровадження їх персоніфікованого обліку, посилення платіжної дисципліни підприємств, звільнення Пенсійного фонду від не властивих йому видатків. У цьому зв'язку слід відзначити такі кроки [29].

Постановою Верховної Ради України від 07.02.96 № 36/96 "Про внесення змін до Постанови Верховної Ради України "Про порядок введення в дію Закону України "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про пенсійне забезпечення" було визначено, що внески на пенсійне страхування сплачуються одночасно з одержанням коштів в установах банку. При цьому у разі недостатності коштів видача банками коштів на заробітну плату та перерахування внесків до Пенсійного фонду провадиться у пропорційних сумах. Цією ж постановою було визначено право начальників підвідомчих органів Пенсійного фонду припиняти операції підприємств, установ, організацій, громадян-підприємців на рахунках в установах банків у разі відмови їх від реєстрації як платників внесків до Пенсійного фонду. Крім того, Указом Президента України від 04.03.98 № 167/98 було визначено відповідальність банків за виконання рішень податкових органів про припинення операцій за всіма рахунками платника, у разі непогашення платником податків податкової заборгованості та встановлено санкції, які застосовувалися до банків у разі не виконання таких рішень податкових органів.

У серпні 1998 року Указом Президента України від 31.08.98 № 957 "Про невідкладні заходи щодо погашення заборгованості з виплати пенсій", а згодом Законом України від 22.10.98 № 208-ХІV "Про внесення змін до Закону України "Про збір на обов'язкове державне пенсійне страхування", було запроваджено додаткові ставки збору на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування [29].

Відчутно сприяло наповненню Державного бюджету та бюджету Пенсійного фонду прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 11.08.98 № 1251 "Про стан і додаткові заходи щодо виплати пенсій, погашення заборгованості з обов'язкових платежів до державного та місцевих бюджетів, недоїмки до Пенсійного фонду і Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення".

У Кабінеті Міністрів України та в усіх обласних адміністраціях були утворені постійно діючі комісії з погашення заборгованості, які розглядали кожен факт наявності заборгованості та шляхи її погашення, які працюють і зараз.

Крім роботи, проведеної з керівниками підприємств-боржників, було застосовано нетрадиційні джерела наповнення Пенсійного фонду.

Так було запроваджено погашення заборгованості з виплати пенсій в натуральній формі продукцією підприємств-боржників. Завдяки цьому така заборгованість була погашена на суму понад 800 млн. грн.

У результаті вжитих заходів удалося суттєво збільшити надходження коштів до Пенсійного фонду. Це дозволило у вересні 2000 року ліквідувати заборгованість з виплати пенсій.

Надалі тенденцію до збільшення надходжень до Пенсійного фонду було закріплено і розвинуто.

Здійснення всіх вище перелічених заходів дозволило після погашення у вересні 2000 року заборгованості з виплати пенсій не тільки забезпечити повне і своєчасне фінансування цих виплат, а й їх підвищення протягом 2001-2003 років у середньому на 72% (з 81 до 139,45 грн.) [29].

Стабілізація фінансового стану Пенсійного фонду стала однією з передумов здійснення пенсійної реформи. Основні напрями та шляхи впровадження пенсійної реформи було окреслені в таких державних документах: Концепція соціального забезпечення населення України, схвалена Верховною Радою України 21 грудня 1993 року, Основи законодавства України Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, прийняті Верховною Радою України 14 січня 1998 року, Указ Президента України від 13.04.98 року "Про Основні напрями пенсійного забезпечення в Україні", Послання Президента України до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України "Про Основні напрями реформування системи пенсійного забезпечення населення України" від 10 жовтня 2001 року [29].

На виконання завдань поставлених в цих документах, і була спрямована робота всієї системи Пенсійного фонду. В першу чергу у період до 2003 року були проведені підготовчі заходи до впровадження пенсійної реформи, була створена система персоніфікованого обліку внесків. Початок цій справі було покладено Указом Президента України "Про заходи щодо впровадження персоніфікованого обліку відомостей у системі обов'язкового державного пенсійного страхування" від 04.05.98 № 401.

З 1998 року в Центральній базі цієї системи вже накопичено такі відомості на 27,9 млн. громадян України. Більшість з них вже отримали свідоцтва про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, що засвідчують пенсійне право кожного.

Важливу роль у розвитку Пенсійного фонду та його утвердженні як центрального органу виконавчої влади відіграла передача органам Фонду функцій з призначення та виплати пенсій, які раніше здійснювались органами соціального захисту населення.

Невідкладним першочерговим завданням реформування системи пенсійного забезпечення Указом Президента України 13.04.98 № 291/98 "Про Основні напрями реформування пенсійного забезпечення в Україні" було визначено проведення розмежування джерел фінансування пенсій, призначених за різними пенсійними програмами. З цією метою, починаючи з 1999 року, Урядом приймались постанови Кабінету Міністрів України, якими затверджувались графіки поетапного розмежування джерел фінансування з виплат Пенсійного фонду на 1999-2002 роки.

Не викликало сумніву, що нова пенсійна система, як і процес її формування, поряд з фінансово-економічним підґрунтям повинні мати під собою належну правову основу. Нею в Україні стали базові Закони "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" і "Про недержавне пенсійне забезпечення", що у 1998-2003 роках були розроблені в розвиток Концепції соціального забезпечення населення України, схваленої Верховною Радою України у грудні 1993 року та прийнятих у січні 1998 року Основ законодавства України "Про обов'язкове державне соціальне страхування". Робота з їх опрацювання велась провідними фахівцями багатьох міністерств та відомств, науковцями, представниками громадськості протягом кількох років. У Комітеті Верховної Ради України у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів була створена спеціальна робоча група, до складу якої увійшли представники практично усіх депутатських фракцій та груп, провідні фахівці Секретаріату Кабінету Міністрів України, Міністерства праці та соціальної політики України, Пенсійного фонду України, інших міністерств та відомств, представники професійних спілок та об'єднань роботодавців.

Таким чином, на початку 2000-х років відбувся процес створення нормативно-правової та організаційно-технічної бази пенсійної реформи.

Пенсійний фонд України став потужною фінансовою та соціальною інституцією в державі, сформувалися його організаційний та кадровий потенціали.

Відповідно до статті 19 Конституції України [1] органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Законом України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" [2] та Положенням про Пенсійний фонд, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 24.10.2012 № 1261 [4], передбачено, що Пенсійний фонд у своїй діяльності керується Конституцією України та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України та цим Положенням.

Органи державної влади, зокрема Пенсійний фонд України, наділені повноваженнями видавати нормативно-правові акти.

Розділ 2. Аналіз формування та використання коштів Пенсійного фонду в Україні

2.1 Формування та використання коштів Пенсійного фонду