Створення та розвиток державних бюджетів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державна податкова служба України

Національний університет державної податкової служби України

Кафедра фінансового права

Курсова Робота

З курсу “Фінансове право”

На тему: “Створення та розвиток державних бюджетів”

Роботу виконав

Студент групи ПБЗ 43

Галушка Олександр

Ірпінь 2014

Зміст

1. Створення бюджету

2. Розгляд та прийняття бюджету

3. Місцеві видатки

3.1 Сутність місцевих фінансів

4. Складання проектів бюджетів

5. Розгляд і прийняття проекту закону

6. Складання проекту державного бюджету

7. Розгляд та прийняття закону про державний бюджет

8. Складання проектів місцевих бюджетів

9. Розгляд та прийняття рішень про місцеві бюджети

10. Виконання бюджету

Додатки



Бюджетний процес - регламентована нормами права діяльність, пов'язана зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за цим процесом, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України.

Бюджетним кодексом передбачено такі стадії бюджетного процесу:

1. Складання проектів бюджетів.

2. Розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві фінанси.

3. Виконання бюджету, в тому числі за необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети.

4. Підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.



1. Складання проекту Державного бюджету України

Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України. Міністр фінансів України відповідає за складання проекту закону про Державний бюджет України, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення пропозицій проекту Державного бюджету України. Також Міністр фінансів України на підставі основних макропоказників економічного та соціального розвитку України на наступний бюджетний період й аналізу виконання бюджету у поточному бюджетному періоді визначає загальний рівень доходів і видатків бюджету та дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання пропозицій проекту Державного бюджету України.

Не пізніше 1 червня у Верховній Раді України відбуваються парламентські слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період. З доповіддю про Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період виступає Прем'єр-міністр України або за його дорученням Міністр фінансів України. Проект Основних напрямів бюджетної політики подається Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України не пізніше ніж за чотири робочих дні до початку проведення парламентських слухань з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період. Цей проект містить пропозиції Кабінету Міністрів України щодо:

1. Граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету України у відсотках до прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту.

2. Частки прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через Зведений бюджет України.

3. Граничного обсягу державного боргу та його структури.

4. Частки міжбюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету України і коефіцієнта вирівнювання для місцевих бюджетів.

5. Частки капітальних вкладень у видатках Державного бюджету України та пріоритетних напрямів їх використання.

6. Взаємовідносин Державного бюджету України з місцевими бюджетами.

7. Змін до законодавства, прийняття яких є необхідним для реалізації бюджетної політики держави.

8. Переліку головних розпорядників коштів Державного бюджету України.

9. Захищених статей видатків бюджету.

10. Обґрунтування необхідності поділу бюджету на загальний та спеціальний фонди.

Національний банк України до 1 квітня подає до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України проект основних засад грошово-кредитної політики і проект кошторису доходів та видатків Національного банку України на наступний бюджетний період.

За результатами парламентських слухань Верховна Рада України приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Для підготовки пропозицій проекту Державного бюджету України Міністерство фінансів розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції щодо підготовки бюджетних запитів. Ці інструкції можуть запроваджувати організаційні, фінансові й інші обмеження, яких зобов'язані дотримуватися усі розпорядники бюджетних коштів у процесі підготовки бюджетних запитів.

Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання й розгляду проекту державного бюджету проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, з точки зору його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів.

На основі аналізу бюджетних запитів Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України. Потім подає проект закону для розгляду Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України приймає постанову щодо схвалення проекту закону про Державний бюджет України та подає його разом із відповідними матеріалами Верховній Раді України не пізніше 15 вересня року, що передує плановому.

державний місцевий бюджет



2. Розгляд та прийняття Державного бюджету України

Не пізніше ніж через п'ять днів після подання Кабінетом Міністрів проекту закону про Державний бюджет України до Верховної Ради Міністр фінансів України представляє його на пленарному засіданні Верховної Ради України. За результатами обговорення проекту закону Верховна Рада може відхилити його за невідповідності Бюджетному кодексу та Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період.

За відхилення проекту закону про Державний бюджет України Кабінет Міністрів зобов'язаний у тижневий термін подати проект закону на повторне слухання з обґрунтуванням внесених змін. Міністр фінансів України повторно представляє проект цього закону не пізніше трьох днів після його повторного подання.

Проект закону про Державний бюджет України може пройти три читання.

Після прийняття до розгляду представленого проекту закону про Державний бюджет України не пізніше 1 жовтня (6 жовтня, якщо проект був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України), він розглядається народними депутатами України, а також у комітетах, депутатських фракціях і групах Верховної Ради України. Комітети Верховної Ради України формують свої пропозиції до проекту закону про Державний бюджет і передають їх до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету та призначають представників для участі у роботі цього бюджету. Після 1 жовтня (6 жовтня) прийняття пропозицій Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету припиняється.

Не пізніше 15 жовтня (20 жовтня, якщо проект був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) Комітет Верховної Ради України з питань бюджету спільно з уповноваженими представниками Кабінету Міністрів України розглядає пропозиції до проекту закону про державний бюджет і готує висновки та пропозиції до нього, а також таблиці пропозицій. Вони розповсюджуються серед народних депутатів України не пізніше ніж за два дні до розгляду проекту закону про Державний бюджет України у першому читанні.

Верховна Рада України приймає проект закону про державний бюджет у першому читанні не пізніше 20 жовтня (25 жовтня, якщо проект був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) року, що передує плановому.

Після прийняття проекту закону про Державний бюджет України у першому читанні Кабінет Міністрів у двотижневий термін готує і подає не пізніше 3 листопада (8 листопада, якщо проект був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) доопрацьований, відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради, проект бюджету України і порівняльну таблицю щодо їх урахування з вмотивованими поясненнями неврахованих пропозицій.

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету протягом трьох днів після внесення проекту закону про Державний бюджет, підготовленого Кабінетом Міністрів до другого читання, готує висновки щодо розгляду цього проекту в другому читанні.

При розгляді проекту закону про Державний бюджет у другому читанні пропозиції народних депутатів України, комітетів Верховної Ради, депутатських груп і фракцій щодо його змін не розглядаються, крім висновків Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо розгляду проекту закону про державний бюджет у другому читанні, в тому числі щодо врахування Кабінетом Міністрів України Бюджетних висновків Верховної Ради при підготовці проекту закону про Державний бюджет України до другого читання.

Друге читання проекту закону про Державний бюджет України передбачає, передусім, затвердження загального обсягу дефіциту (профіциту), доходів і видатків Державного бюджету з подальшим постатейним голосуванням проекту закону про Державний бюджет України, що був поданий Кабінетом Міністрів на друге читання.

Друге читання проекту закону про Державний бюджет України завершується не пізніше 20 листопада року, що передує плановому. При цьому загальний обсяг дефіциту (профіциту), доходів і видатків державного бюджету України на наступний бюджетний період, обсяг міжбюджетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів, повинні бути прийняті у другому читанні в обов'язковому порядку і не підлягають розгляду в третьому читанні.

Статті проекту закону про Державний бюджет України, не прийняті у другому читанні, переносяться на розгляд у третьому читанні не пізніше 25 листопада року, що передує плановому. У третьому читанні Верховна Рада України проводить голосування по пропозиціях Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо статей проекту закону про Державний бюджет України, що не були прийняті у другому читанні, та по проекту закону загалом.

Закон про Державний бюджет України приймається Верховною Радою України до 1 грудня року, що передує плановому.

Якщо до початку нового бюджетного періоду закон про Державний бюджет України не набрав чинності, Кабінет Міністрів України має право здійснювати витрати державного бюджету з такими обмеженнями:

1. Витрати державного бюджету можуть здійснюватися лише на цілі, які визначені у законі про Державний бюджет України на попередній бюджетний період і одночасно передбачені у проекті закону про Державний бюджет на наступний бюджетний період.

2. Щомісячні видатки Державного бюджету України не можуть перевищувати 1/12 обсягу видатків попереднього державного бюджету.

3. До прийняття закону про Державний бюджет на поточний бюджетний період провадити капітальні видатки забороняється, крім випадків, повзязаних з уведенням воєнного чи надзвичайного стану, оголошенням окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.

До прийняття закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період запозичення можуть здійснюватися лише з метою погашення основної суми державного боргу. Також до прийняття цього закону на поточний бюджетний період податки, збори (обов'язкові платежі) та інші надходження справляються відповідно до закону про Державний бюджет України на попередній бюджетний період та інших нормативно-правових актів



3. Місцеві видатки

Видатки місцевих органів влади; виконання місцевих бюджетів; власні доходи; доходи місцевих органів влади; закріплені доходи; капітальні видатки; місцеві фінанси; обов'язкові видатки; передані доходи; поточні видатки; регульовані доходи; система управління місцевими фінансами; фінансові інститути.

3.1 Сутність місцевих фінансів, їх структура та функції

Із кінця ХІХ ст. теоретичне тлумачення сутності місцевих фінансів неодноразово змінювалося. Наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст. набуло поширення визначення місцевих фінансів як місцевого фінансового господарства адміністративних одиниць або як сукупності матеріальних засобів, які є в розпорядженні цих одиниць для досягнення їх мети. Термін "місцеве фінансове господарство" почав вживатися поряд із терміном "державне фінансове господарство", яким позначались державні фінанси.

У Положенні про місцеві фінанси СРСР від 26.04.1926 р. зазначалося, що місцеві фінанси є складовою частиною єдиної фінансової системи СРСР і перебувають у безпосередньому віданні місцевих рад та їх виконавчих комітетів.

Наприкінці 30-х років визначення місцевих фінансів ототожнювалося з визначенням місцевих бюджетів.

У 50-70-х роках було зроблено чергову спробу теоретично обґрунтувати наявність місцевих фінансів в СРСР. У Великій Радянській Енциклопедії зазначалося, що місцеві фінанси в СРСР - це фінанси місцевого господарства і місцевих органів влади. До них належать фінанси соціалістичних підприємств усіх галузей місцевого господарства та місцеві бюджети. Місцеві фінанси відіграють значну роль у плановому розподілі й перерозподілі частини національного доходу відповідно до вимог економічних законів соціалізму для створення фондів грошових засобів, що використовуються місцевими Радами з метою задоволення постійно зростаючих матеріальних і культурних потреб народу.

У 90-х роках в літературі країн СНД говориться про наявність місцевих фінансів у фінансових системах нових незалежних держав. Поряд із терміном "місцеві" фінанси вживаються такі поняття, як регіональні фінанси, територіальні фінанси, місцеві (регіональні) фінанси. Вчені того часу стверджують, що фінанси місцевих органів влади є не що інше, як система, за допомогою якої адміністративні одиниці всередині урядової структури отримують ресурси, необхідні для виконання їх функцій.

Стислий огляд розвитку місцевих фінансів у колишньому СРСР і поглядів на їхню суть дає можливість для сучасного визначення цього фінансового явища, яке з початку 90-х років розвивається і в Україні.

Поняття "місцеві фінанси" є синонімом поняття "фінанси місцевих органів влади". Синонімами останнього поняття можуть бути такі визначення, як муніципальні (комунальні) фінанси, фінанси міста, області, району, селища, села тощо. Ці визначення свідчать, що місцеві фінанси функціонують в різних формах залежно від територіального й адміністративного устрою країни.

В Україні формами місцевих фінансів є комунальні фінанси, фінанси Автономної Республіки Крим, фінанси міст Києва і Севастополя, фінанси області, фінанси району, фінанси міста, фінанси району в місті, фінанси селища та фінанси села.

Яка ж сутність поняття місцеві фінанси? Такі визначення, як місцеве фінансове господарство, сукупність ресурсів для виконання функцій чи система економічних відносин, про які вже йшлося, не можуть повною мірою відобразити зміст цього складного фінансового явища.

У сучасних правових державах місцеві органи влади входять до загальної системи організації державної влади, а їхня компетенція визначається центральною владою. Однак залишається перелік таких справ, які держава вважає за доцільне передати для розв'язання місцевим органам влади. Для цього потрібні відповідні ресурси. Це і є об'єктивною причиною для функціонування місцевих фінансів. Їх необхідно розглядали лише в контексті ролі та функцій, що покладаються на місцеві органи влади. Якщо в державі роль та функції місцевих органів влади не визначені, а управління в центрі та на місцях здійснює центральна влада, то в такій державі місцевих фінансів немає. Залежно від того, який обсяг функцій і завдань покладається на місцеві органи влади, відповідно такими будуть роль і значення місцевих фінансів у фінансовій системі держави. Отже, стрижневими питаннями, які необхідно вирішити, перш ніж будувати місцеві фінанси, - це визначити межі завдань, які має розв'язати центральна влада, і тими, що покладаються на місцеві органи влади.

В Україні триває пошук межі між завданнями центральної й місцевої влади. Фінанси місцевих органів влади України перебувають нині в процесі свого формування.

Процес формування місцевих фінансів України супроводжується значними труднощами, пов'язаними з численними факторами. Один із них - необхідність ліквідації деформацій у фінансовій системі, що сформувалися в попередній період. Інший фактор, який стримує формування місцевих фінансів, - відсутність сучасного управлінського досвіду організації фінансової системи, сформованого правового поля, політичної культури і традицій, без яких не можуть існувати фінанси місцевих органів влади. Склад місцевих фінансів характеризується рис. на 6.1.

Рис. 1.1 Склад місцевих фінансів

Аналіз проблем, пов'язаних із поняттям "місцеві фінанси", дає змогу сформулювати його визначення. Місцеві фінанси - це система формування, розподілу й використання грошових та інших фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них завдань і функцій.

Фінанси місцевих органів влади як системи охоплюють кілька основних взаємопов'язаних структурних елементів. Це - видатки, доходи, способи їх формування, місцеві фінансові інститути, суб'єкти й об'єкти системи та відносини між суб'єктами системи, системою й іншими ланками фінансової системи держави.

Головним елементом фінансів місцевих органів влади є видатки. Саме вони є точним відображенням функцій та завдань, що покладаються на місцеву владу.

Видатки місцевих органів влади, залежно від їх завдань, поділяють на декілька видів. насамперед розрізняють обов'язкові видатки, тобто видатки, спрямовані на виконання обов'язкових завдань, покладених на органи місцевої влади з метою забезпечення певних стандартів послуг у масштабах країни. До обов'язкових видатків належать також видатки місцевих органів влади, пов'язані з їх борговими зобов'язаннями за кредитами.

Крім цього розрізняють поточні, або адміністративні видатки, які фінансуються із поточного бюджету і капітальні, або інвестиційні, які фінансуються з бюджету розвитку. Склад видатків місцевих бюджетів і джерела їх фінансування охарактеризовані рис. 6.2. В Україні такий поділ вперше запроваджений Законом "Про бюджетну систему" в редакції 1995 року. У структурі видатків місцевих органів влади розрізняють також видатки для реалізації завдань у межах власної компетенції, а також видатки для реалізації завдань, доручених центральною владою.

Наявність видатків місцевих органів влади є причиною утворення доходів цих органів влади. Їх можна класифікувати за джерелами й економічною природою.

За джерелами доходи місцевих органів влади поділяють на податкові, неподаткові (платежі, доходи від оренди майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності підприємств комунальної форми власності), доходи за рахунок кредитів і позик, трансферти від центральної влади та органів влади вищого територіального рівня.

За економічною природою доходи місцевих органів влади поділяють на власні й передані. До власних доходів належать доходи, мобілізовані місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, визначених місцевим органом влади. Це - місцеві податки і збори, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності комунальних підприємств, комунальні платежі, доходи за рахунок комунальних кредитів і позик.

До переданих доходів належать доходи, які передаються місцевій владі центральною владою або органами влади вищого територіального рівня.

В Україні за економічною природою доходи місцевих органів влади, згідно із законодавством, поділяються на власні, закріплені й регульовані. Природа закріплених доходів місцевих органів влади відрізняється від природи власних доходів. Закріплені доходи - це одна з форм переданих доходів місцевим органам влади на стабільній, довгостроковій основі. Перелік закріплених доходів визначений законодавством про місцеве самоврядування та про бюджетну систему.

Регульовані доходи - це також одна з форм доходів, що передаються центральною владою місцевим органам влади або з бюджетів територій вищого адміністративного рівня до бюджетів територій нижчого адміністративного рівня. Порядок передавання та розміри регульованих доходів в Україні щороку встановлюються в Законі "Про Державний бюджет".

Чинне законодавство України визначає, що власні та закріплені доходи є основою самостійності місцевих бюджетів. Однак, частка цих доходів ще досить низька. З метою зміцнення доходної бази місцевих органів влади слід значно збільшити частку власних доходів.

Стан і рівень доходів місцевих органів влади визначаються способами їх формування. Способи формування доходів, своєю чергою, залежать від характеру й особливостей економічної системи країни. Закономірним явищем є те, що в більшості розвинених країн основним способом формування доходів місцевих органів влади є місцеві податки та збори. Велику роль відіграють комунальні платежі, доходи від комунального майна та землі, залучення кредитних ресурсів і комунальних позик, дотації та інші трансферти.

В Україні основним способом формування доходів місцевих органів влади нині є відрахування від регульованих доходів. Місцеві податки та збори, кредити й інші джерела формування доходів місцевих органів влади в Україні відіграють незначну роль.

Із видатками, доходами та способами їх формування тісно пов'язане функціонування певних фінансових інститутів.

Під інститутами в системі місцевих фінансів слід розуміти, з одного боку, сукупність норм права, звичаїв, традицій. З іншого - це сукупність організаційних структур, які забезпечують функціонування місцевих фінансових систем. В Україні з 90-х років розпочався процес правового та організаційного закріплення фінансів місцевих органів влади, формування відповідних традицій, звичаїв і норм політичної та загальної культури. У системі місцевих фінансів з'явились і розвиваються такі інститути, як самостійний місцевий бюджет, позабюджетні, валютні й цільові фонди, комунальна власність, місцеві податки та збори, комунальний кредит, комунальні позики, комунальні платежі, поточні видатки і видатки розвитку, поточний бюджет і бюджет розвитку тощо.

Становлення фінансів місцевих органів влади в Україні є процесом становлення особливої системи фінансових відносин. Утвердження згаданих відносин безпосередньо пов'язане з діяльністю суб'єктів цих відносин. Головним суб'єктом таких відноси в Україні є територіальна громада та органи місцевого самоврядування, правовий статус яких закріплений в Конституції України. Це територіальна громада села, селища або міста; сільська, селищна, міська ради та їхні виконавчі органи, сільський, селищний або міський голова; також обласна та районна ради. Ще один суб'єкт таких відносин - держава в особі її органів: обласної, районної, міської (міст Києва та Севастополя) місцевої державної адміністрації та центральних органів державної влади (Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України).

Об'єктами такої системи відносин є фінансові ресурси, які мобілізуються, розподіляються й використовуються місцевими органами влади для виконання покладених на них функцій. Фінансові ресурси місцевих органів влади створюються як у фондовій, так і в не фондовій формах. Основними фінансовими фондами місцевих органів влади є місцеві бюджети, резервні, позабюджетні валютні та цільові фонди. Ресурси, що залучаються місцевими органами влади у вигляді банківських кредитів, перебувають у нефондовій формі.

Місцеві бюджети як економічна категорія відображають грошові відносини, що виникають між місцевими органами влади та суб'єктами розподілу частини вартості валового внутрішнього продукту з приводу формування фондів грошових ресурсів для забезпечення соціально-економічного розвитку регіонів та поліпшення добробуту їх населення. Вони мають трирівневу структуру, яка складається відповідно до Бюджетного кодексу України. Склад місцевих бюджетів показаний на рис. 6.3.

Рис. 1.3 Склад місцевих бюджетів

Відновлення в Україні інституту місцевого самоврядування об'єктивно пов'язане із зростанням ролі місцевих органів влади. З 1991 року в Україні встановилася тенденція розширення функцій, які покладаються на місцеві органи влади.

Розглянемо вплив фінансів місцевих органів влади на економіку та соціальну сферу держави.

По-перше, до фінансових систем місцевих органів влади мобілізується значна частина валового внутрішнього продукту. Через них здійснюється розподіл і перерозподіл цієї частини валового внутрішнього продукту. Отже, місцеві фінанси є інструментом регулювання економічного й соціального розвитку держави.

По-друге, місцеві фінанси виконують фіскальну функцію. Це дозволяє забезпечувати фінансовими ресурсами розв'язання завдань, покладених на місцеві органи влади.

Місцеві органи влади мають право в межах чинного законодавства встановлювати місцеві податки та збори, надавати пільги зі сплати податків, що надходять до місцевих бюджетів.

Створюючи пільговий режим оподаткування, місцева влада залучає додаткові кошти, сприяє новому будівництву, створенню спеціальних економічних зон. Досвід інших країн показує, що чим менше розвинена та чи інша територія, тим більші податкові пільги надають її органи влади з метою подолання відставання.

По-третє, місцеві фінанси є інструментом забезпечення економічного зростання країни. Вплив фінансів місцевих органів влади на економічне зростання здійснюється через капітальні витрати, діяльність на ринках позичкового капіталу, нерухомості, землі.

Органи місцевого самоврядування в багатьох країнах є досить потужними інвесторами. Так, у Чехії, Португалії, Швейцарії понад третину мобілізованих фінансових ресурсів витрачають на інвестиції. В Україні частка інвестиційних витрат у видатках місцевих бюджетів є дуже низькою (близько 3-4%). Тому інвестиційна діяльність місцевих органів влади України поки що не стала впливовим фактором економічного зростання.

Важливим чинником економічного зростання є діяльність місцевих органів влади на ринку позичкового капіталу. Позики, що розміщуються місцевими органами влади, а також банківські кредити, отримані ними, використовуються лише на інвестиційні програми та придбання обладнання.

На економічну ситуацію значно впливає діяльність місцевих органів влади на ринку землі й нерухомості. Здійснюючи різні операції із землею та нерухомістю - здаючи в оренду, відчужуючи та резервуючи, - місцеві органи влади впливають на рівень ділової активності підприємницьких структур, які використовують землю й нерухомість.

Надзвичайно важливою є роль фінансів місцевих органів влади у сфері надання громадських послуг. В Україні місцеві органи влади фінансують основну частину державних соціальних видатків. Державні видатки на житлово-комунальне господарство майже повністю фінансуються з місцевих бюджетів.

Ще одна соціальна сфера, де значний вплив мають фінанси місцевих органів влади, - це зайнятість населення. Місцеві органи влади є одним із найбільших роботодавців на ринку праці. У 2004 р. на підприємствах комунальної власності працювало близько 17% усіх зайнятих у народному господарстві України.

Таким чином, фінанси місцевих органів влади в економічній системі держави є важливим інструментом регулювання економічного зростання, забезпечення громадських послуг і виконання фіскальних функцій.



4. Складання проектів бюджетів

Складання проектів бюджетів, як Державного, так і місцевих, є однією з найважливіших і найвідповідальніших стадій бюджетного процесу, оскільки саме на цій стадії закладаються політичний та економічний курси держави на поточний рік, визначаються пріоритети у вирішенні внутрішніх соціально-економічних проблем, обсяги доходів і видатків, основні напрями використання коштів, засоби покриття дефіциту бюджету.

Порядок складання проектів як Державного, так і місцевих бюджетів чітко регламентований у гл.6 та 12 Бюджетного кодексу України.

Роботу, пов'язану зі складанням проекту держбюджету розпочинають задовго до початку нового бюджетного року. Згідно зі ст. 96 Конституції України та Бюджетним кодексом право складання проекту бюджету належить виключно органам виконавчої влади. Це положення не виключає можливості участі в цій роботі інших державних органів, однак координують діяльність останніх тільки уряд та інші органи виконавчої влади, що наділені певними повноваженнями.

Державний бюджет формується на основі найважливіших економічних документів країни. Складанню його проекту передує проведення підготовчих заходів, забезпечення відповідними даними органів влади, що триває близько 4 місяців (із січня до кінця квітня поточного року). Так, у процесі цієї роботи Міністерство економіки розробляє прогноз основних макропоказників економічного й соціального розвитку України на плановий рік, зокрема щодо обсягу валового внутрішнього продукту, зведеного балансу фінансових ресурсів, балансу доходів і витрат населення. Національний банк до 1 квітня готує і подає до Верховної Ради та Кабінету Міністрів України проект основних засад грошово-кредитної політики та проект свого кошторису на наступний рік. Проводять також аналіз звітних даних про виконання державного та місцевого бюджетів за попередні роки, виявлення тенденцій у виконанні як дохідної частини бюджетів (наприклад, визначають збільшення чи зменшення доходів за кожним видом податків та неподаткових надходжень тощо), так і видаткової.

Крім того, міністр фінансів за основними макропоказниками економічного та соціального розвитку України на наступний бюджетний період (із зазначенням обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих та оптових цін, прогнозованого офіційного обмінного курсу гривні у середньому за рік та наприкінці року, прогнозованого рівня безробіття) та за даними аналізу виконання бюджету в поточний період визначає загальний рівень доходів і видатків бюджету і дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання пропозицій до проекту Державного бюджету України.

На основі аналізу та оцінки цих показників Кабінет Міністрів України складає проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний рік і подає його на розгляд до Верховної Ради України у травні.

Проект містить пропозиції Кабінету Міністрів України щодо:

- граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету України у відсотках до прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту;

- частки прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведений бюджет України;

- граничного обсягу державного боргу та його структури;

- частки обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету України і коефіцієнта вирівнювання місцевих бюджетів;

- частки капітальних вкладень у видатках Державного бюджету України та пріоритетних напрямів їх використання;'

- взаємовідносин Державного бюджету України з місцевими бюджетами в наступний бюджетний період;

- змін до законодавства, які потрібно прийняти для реалізації бюджетної політики держави;

- переліку головних розпорядників коштів Державного бюджету України;

- захищених статей видатків бюджету;

- обґрунтування необхідності поділу бюджету на загальний і спеціальний фонди.

Отже, у проекті Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний рік визначено головні пріоритети бюджетної політики на плановий рік, які мають стати орієнтиром для уряду, який керує складанням проекту бюджету, і для Верховної Ради України під час розгляду і затвердження бюджету.

За результатами парламентських слухань Верховна Рада України приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний рік. У цій постанові можуть бути пропозиції Верховної Ради України до проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний рік виключно з питань, означених у проекті.

Відповідно до Основних напрямків бюджетної політики Кабінет Міністрів України організовує розроблення проекту державного бюджету. Для підготовки пропозицій до нього Міністерство фінансів розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції щодо підготовки бюджетних запитів. У них головні розпорядники коштів відповідно до своєї діяльності зазначають розподіл фінансових та інших ресурсів, потрібних для здійснення конкретних програм і заходів, що сприяє визначенню реальних пропозицій до проекту держбюджету.

Після цього Міністерство фінансів аналізує отримані від головних розпорядників коштів запити і пропозиції щодо обсягу видатків, визначає їх відповідність Основним напрямам і готує проект закону про Державний бюджет України, який подає на розгляд Кабінету Міністрів України.

Кабінет Міністрів України приймає постанову про схвалення проекту закону про Державний бюджет України. Схвалений проект Кабінет Міністрів України не пізніше як 15 вересня року, що передує плановому, подає до Верховної Ради України. Крім того, після схвалення Кабінетом Міністрів України проект закону про Держбюджет Міністерство фінансів доводить до місцевих органів влади розрахунки прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів, методику їх визначення та інші показники, необхідні для складання проектів місцевих бюджетів.

Разом з проектом закону про держбюджет, що схвалений Кабінетом Міністрів, подаються також:

1) пояснювальна записка до проекту закону про Державний бюджет, яка містить інформацію про економічне становище держави та основні прогнозні макропоказники економічного й соціального розвитку України на наступний бюджетний період, покладені в основу проекту Державного бюджету України; оцінку надходжень доходів та інших коштів (позик), що пропонуються для забезпечення фінансовими ресурсами витрат бюджету, та інші відомості;

2) прогнозні показники зведеного бюджету України (включаючи оцінку Державного бюджету України та місцевих бюджетів) відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів України;

3) перелік пільг щодо податків, зборів (інших обов'язкових платежів) із розрахунком втрат доходів бюджету від їх надання;

4) показники видатків Державного бюджету України, необхідні наступні бюджетні періоди для завершення програм, що враховані в проекті державного бюджету, за умови реалізації цих програм протягом більш як одного бюджетного періоду;

5) зведення і структура фінансових зобов'язань з державного боргу та державних гарантій на поточний і наступний бюджетні періоди до повного погашення боргових зобов'язань, в тому числі суми на обслуговування державного боргу;

6) перелік інвестиційних програм на наступний бюджетний період, під які можуть надаватися гарантії Кабінету Міністрів України, та інші документи, передбачені ст. 38 Бюджетного кодексу.

Закон про Державний бюджет України визначає:

- загальну суму доходів і загальну суму видатків (з поділом на загальний і спеціальний фонди, а також із поділом видатків на поточні й капітальні);

- граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) Державного бюджету України в наступний бюджетний період і державного боргу наприкінці наступного бюджетного періоду, повноваження щодо надання державних гарантій, а також обсяг цих гарантій;

- бюджетні призначення головним розпорядникам коштів Державного бюджету України за бюджетною класифікацією;

- доходи бюджету за бюджетною класифікацією;

- бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів;

- додаткові положення, що регламентують процес виконання бюджету.

Організація підготовки бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів перебуває у віданні уряду республіки та органів виконавчої влади відповідних рад. Міністерство фінансів України доводить до уряду Автономної Республіки Крим, місцевих рад та їх виконавчих органів особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний рік. Вищі органи виконавчої влади доводять цю інформацію до відома органів виконавчої влади нижчого рівня.

Виконавчі органи Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та інші місцеві органи виконавчої влади на основі Основних макропоказників економічного та соціального розвитку України розробляють прогнозні показники економічного та соціального розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, які є базою для складання проектів бюджетів. Це потрібно зробити у строки, самостійно визначені виконавчими органами місцевих рад. Крім того, головні розпорядники бюджетних коштів організовують розроблення бюджетних запитів для подання місцевим фінансовим органам у строки та порядку, що встановлені цими органами. Місцеві фінансові органи аналізують бюджетні запити та приймають рішення щодо внесення їх до пропозицій проекту місцевого бюджету.

Проект рішення про місцевий бюджет разом із необхідними документами перед його розглядом на сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної ради схвалюють Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцева державна адміністрація чи виконавчий орган відповідної ради.

Проекти бюджетів, як державного, так і місцевих, складають на основі бюджетної класифікації -- єдиного систематизованого групування доходів, видатків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашення) і фінансування бюджету за показниками економічної суті, функціональної діяльності, організаційного устрою та ін. Саме цей документ має забезпечувати загальнодержавну й міжнародну порівнянність бюджетних даних, створення єдиної інформаційної системи зведення державних витрат на всіх рівнях влади. Його використання сприяє більш чіткій організації роботи з формування та виконання бюджету, контролю за виконанням дохідної частини бюджету по кожному джерелу і за витрачанням державних коштів відповідно до їх призначення. Критерієм бюджетної класифікації за доходами є, наприклад, економічне значення джерела доходів бюджету в системі податків і обов'язкових платежів, а за видатками, приміром, - цільове спрямування коштів з бюджету.



5. Розгляд і прийняття проекту закону про Державний бюджет України та проектів рішень про місцеві бюджети

Другою стадією бюджетного процесу, згідно з Бюджетним кодексом, є розгляд і прийняття закону про Державний бюджет, рішень про місцеві бюджети.

Після подання у вересні - на початку жовтня поточного року Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет, Комітет Верховної Ради з питань бюджету доопрацьовує його та аналізує щодо відповідності нормам Бюджетного кодексу, Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період, а також пропозиціям Верховної Ради України до Основних напрямів. Після цього Верховна Рада України починає готувати проект закону до першого читання.

У цей час комітет Верховної Ради України з питань бюджету приймає до розгляду пропозиції суб'єктів законодавчої ініціативи. За Конституцією України та Бюджетним кодексом, право бюджетної ініціативи з бюджету в цілому належить виключно Кабінету Міністрів України. Повноваження щодо проекту та внесення в нього поправок і доповнень мають усі суб'єкти, які мають право законодавчої ініціативи взагалі, згідно зі ст. 93 Конституції України: Президент України, народні депутати, Кабінет Міністрів України, Національний банк України. Зазначимо, що законодавча ініціатива - це право вказаних вище осіб та державних органів подавати до Верховної Ради України законопроект і обов'язок Верховної Ради України розглянути його.

Запропоновані пропозиції мають відповідати таким вимогам. По-перше, у разі якщо запропоновані до проекту зміни стосуються збільшення видатків, то обов'язково мають бути визначені джерела їх покриття. По-друге, у пропозиціях щодо зменшення доходів бюджету мають бути визначені джерела компенсації втрат доходів Державного бюджету або види та обсяги видатків, що підлягають повному скороченню. По-третє, важливим є те, що жодна з таких пропозицій не повинна призводити до збільшення державного боргу і гарантій порівняно з їх обсягом, передбаченим у поданому проекті закону. У разі, якщо що вимоги не виконуються, то такі пропозиції до розгляду не приймаються.

Пропозиції розглядають Комітет Верховної Ради України з питань бюджету спільно з представниками Кабінету Міністрів України не пізніше 15 жовтня. Результатом такого розгляду є висновок і пропозиції щодо проекту закону й таблиці пропозицій суб'єктів законодавчої ініціативи, які пропонується підтримати чи відхилити, та прийняте відповідне рішення.

Перше читання проекту закону про Державний бюджет має відбутися до 20 жовтня (25 жовтня, якщо проект прийнято до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України). Воно розпочинається з доповіді голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету про Висновки та пропозиції до проекту закону про держбюджет, після чого щодо останніх відбувається голосування в цілому. У разі неприйняття позитивного рішення з цього питання проводять постатейне голосування.

Прийняття рішення Верховною Радою України щодо Висновків вважається прийняттям проекту закону про держбюджет у першому читанні. Схвалені Верховною Радою України висновки набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради України, які є невід'ємною складовою прийнятого проекту закону у першому читанні та підлягають обов'язковому розгляду і врахуванню Кабінетом Міністрів України при підготовці проекту до другого читання.

На початку листопада (3-8 листопада) доопрацьований Кабінетом Міністрів України проект держбюджету подається на друге читання до Верховної Ради України. Він має містити текстові статті й показники, запропоновані Кабінетові Міністрів у першому читанні або схвалені Бюджетними висновками Верховної Ради України. У разі, якщо пропонуються нові текстові статті, то до них додається детальне пояснення з обґрунтуванням необхідності в них.

Під час другого читання проекту закону про держбюджет насамперед затверджують загальний обсяг дефіциту (профіциту), доходів і видатків Державного бюджету з подальшим постатейним голосуванням. Крім того, обов'язковому затвердженню у другому читанні підлягають обсяг міжбюджетних трансфертів та інших положень, потрібних для формування місцевих бюджетів, оскільки вони, згідно зі ст. 43 Бюджетного кодексу, не піддягають розгляду в третьому читанні. Інші статті проекту, які не були прийняті в другому читанні, переносять на розгляд у третьому читанні.

Третє читання має відбутися не пізніш як 25 листопада року, що передує плановому. При цьому проводиться голосування статей, які не були прийняті в другому читанні, та проекту закону загалом.

' Закон про Державний бюджет Верховна Рада України повинна прийняти до 1 грудня року, що передує плановому. Затверджений вищим законодавчим органом бюджет стає обов'язковим для виконання.

Порядок розгляду і прийняття бюджетів ґрунтується на тому, щоб забезпечити розгляд і затвердження їх проектів обов'язково до початку чергового бюджетного (фінансового) року. Проте може скластися і така ситуація, коли з різних причин закон про Державний бюджет України не приймається своєчасно, наприклад, через невчасне подання проекту бюджету Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України або коли бюджет не прийняла Верховна Рада України, чи на нього наклав вето Президент України. Проте ця ситуація не може бути підставою для припинення сплати податків чи зборів (обов'язкових платежів) та здійснення фінансування відповідних заходів і програм, приміром, освіти, охорони здоров'я, виплат на соціальний захист населення, заробітної плати, стипендій тощо. У разі, якщо до початку нового бюджетного періоду не набрав чинності закон про Державний бюджет, Кабінет Міністрів відповідно до ст. 46 Бюджетного кодексу України має право здійснювати витрати з Державного бюджету України з відповідними обмеженнями.

При цьому видатки з державного бюджету здійснюються лише на цілі, що фінансувалися в попередньому році і водночас передбачені в проекті закону про державний бюджет на наступний бюджетний рік. Щомісячні видатки за цих умов не повинні перевищувати 1/12 частини річних призначень попереднього року. Здійснення капітальних видатків за рахунок коштів державного бюджету за таких обставин має бути припинено. Запозичення можна здійснювати лише з метою погашення основної суми державного боргу. Видатки на погашення державних боргових зобов'язань та витрати спеціального фонду бюджету можна здійснювати в необхідних обсягах незалежно від обсягу коштів, передбачених на цю мету в законі про державний бюджет попереднього року.



6. Складання проекту державного бюджету

Організаційні засади складання проекту Державного бюджету України ґрунтуються на розробленні проекту Закону про Державний бюджет України.

Кабінетом Міністрів України. Міністерство фінансів України відповідає за складання проекту Закону про Державний бюджет України, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення проекту Державного бюджету України та його прогнозу на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Міністерство фінансів України на підставі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди та аналізу виконання бюджету в попередніх та поточному періодах визначає загальний рівень доходів, видатків і кредитування бюджету та дає оцінку обсягу його фінансування для складання проекту Державного бюджету України та індикативних прогнозних показників на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Визначення бюджетної політики на наступний бюджетний період. Міністерство фінансів України спільно з іншими центральними органами виконавчої влади розробляє проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний період та до 20 березня року, що передує плановому, подає його на розгляд до Кабінету Міністрів України. Національний банк України до 15 березня року, що передує плановому, подає до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України прогнозні монетарні показники на наступний рік та до 1 квітня року, що передує плановому, - проект кошторису доходів і витрат Національного банку України на наступний рік, які використовуються для складання проекту Закону про Державний бюджет України. Кабінет Міністрів України не пізніше 1 квітня року, що передує плановому, розглядає та схвалює проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний період і в триденний строк подає до Верховної Ради України, яка його розглядає за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради України.

Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період ґрунтується на прогнозних і програмних документах економічного та соціального розвитку і містить положення щодо:

1) основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України (із зазначенням показників номінального і реального обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих цін та цін виробників, офіційного обмінного курсу гривні в середньому за рік (та на кінець року), рівня безробіття);

2) основних завдань бюджетної політики, зокрема граничного обсягу дефіциту (профіциту) державного бюджету, частки прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведений бюджет України, граничного обсягу державного боргу, встановлення розміру мінімальної заробітної плати, прожиткового мінімуму та рівня його забезпечення;

3) пріоритетних завдань податкової політики; реалізації пріоритетних державних (цільових) програм; взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами, включаючи обґрунтування питомої ваги місцевих бюджетів у Зведеному бюджеті України; інших питань, необхідних для складання проекту Закону про Державний бюджет України.

Інструкції з підготовки бюджетних запитів. Для підготовки проекту Державного бюджету України Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів у терміни, визначені Міністерством фінансів України. В них описують організаційні, фінансові та інші обмеження, яких зобов'язані дотримуватися всі розпорядники бюджетних коштів у процесі підготовки бюджетних запитів.

Складання бюджетного запиту. Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України відповідно до вимог інструкції з їх підготовки з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням фінансового законодавства щодо термінів та порядку, встановлених Міністерством фінансів України.

Головні розпорядники коштів відповідають за включення до запитів показників за бюджетними програмами, які забезпечують протягом кількох років виконання інвестиційних проектів (програм), у разі їх схвалення в установленому законодавством порядку та на підставі розрахунків обсягу витрат і вигід щодо їх реалізації. Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують своєчасність, достовірність та зміст поданих Міністерству фінансів України бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу проекту Державного бюджету України та його індикативних прогнозних показників на наступні за плановим два бюджетні періоди, згідно з вимогами Міністерства фінансів України.

Аналіз бюджетних запитів і розроблення проекту Державного бюджету України.

Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, щодо його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу, у тому числі на підставі звітів про виконання паспортів бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, міністр фінансів України приймає рішення про включення бюджетного запиту до проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України.

На основі аналізу бюджетних запитів Міністерство фінансів України готує проект Закону про Державний бюджет України. Під час підготовки проекту Державного бюджету України воно вживає заходів для усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів. Якщо узгодження не досягнуто, Міністерство фінансів України додає свій висновок з неузгоджених питань до зазначеного проекту, який подається Кабінету Міністрів України.

Схвалення Кабінетом Міністрів України проекту Закону про Державний бюджет України.

...