Прежде, чем рассмотреть сущность налоговой политики, нужно дать ее определение. В настоящее время в экономической науке нет общепринятого определения налоговой политики. Существует ряд различных подходов к данному понятию. Так, руководитель отдела налоговой политики НИИ развития налоговой системы Минфина России Скворцов О. В. Считает, что налоговая политика - это комплекс правовых действий органов власти и управления, определяющий целенаправленное применение налоговых законов. Скворцов О. В. Налоги и налогообложение. - М.: Академия, 2009. С. 44.

По мнению профессора Филобоковой Л.Ю., налоговая политика государства представляет собой совокупность мероприятий по установлению налогов и сборов и принятие мер по их собираемости. Филобокова Л.Ю. Налоговая система как фактор трансформации национальной экономики к устойчивому развитию и методические подходы к оценке ее эффективности // Экономический анализ: теория и практика. - 2008. - № 16 (121). - С. 53

Автор разделяет точку зрения других авторов - известных экономистов, специалистов в области налогообложения Петрова А.В. и Толкушина А.В. По их мнению, налоговая политика - это курс действий, система мер, проводимых государством в области налогов и налогообложения. Перов А. В., Толкушкин А. В. Налоги и налогообложение. - М.: Юрайт, 2009. С. 46

Рассмотрим базовые, основополагающие принципы налоговой политики.

Особо важным представляется первый принцип - всеобщность и равенство налогообложения, обязанность каждого лица уплачивать законно установленные налоги. Данный принцип является конкретизацией ст. 57 Конституции РФ, устанавливающей, что «каждый обязан платить законно установленные платежи и сборы».

Региональными налогами признаются налоги, которые установлены Налоговым кодексом РФ и законами субъектов Российской Федерации о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, если иное не предусмотрено законом.

Региональные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации о налогах.Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 № 146-ФЗ (принят ГД ФС РФ 16 июля 1998 г. в ред. от 19 июля 2009 г.) // СПС ГАРАНТ, версия от от 15 декабря 2009 г.

При установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, три элемента налогообложения:

- налоговые ставки;

- порядок уплаты налогов;

- сроки уплаты налогов.

Иные элементы налогообложения по региональным налогам и налогоплательщики определяются Налоговым кодексом Российской Федерации.

Законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации законами о налогах в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом Российской Федерации, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения.

К региональным налогам относятся:

1) налог на имущество организаций;

2) налог на игорный бизнес;

3) транспортный налог.

Региональная налоговая политика напрямую зависит от налоговой политики, проводимой Правительством Российской Федерации, и полномочий, которыми наделяет Федеральный центр органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Компетенция региональных органов в налоговой политике и, прежде всего, в налогообложении установлена законодательством о налогах и сборах Российской Федерации. Это трансферт федеральных налогов, право устанавливать льготы, ставки, сроки уплаты региональных и местных налогов.

По авторитетному мнению Суглобова А.Е., и Черкасовой Ю.И. Региональная самостоятельность в налоговом регулировании определена в Налоговом кодексе Российской Федерации по следующим направлениям: регионам разрешено принимать областные законы на базе «рамочных» федеральных законов. Например, по единому налогу на вмененный доход, или может быть установлен порядок, упрощающий систему налогообложения малого бизнеса. Суглобов А.Е., Черкасова Ю.И. Анализ налогового потенциала муниципальных образований в целях совершенствования механизма внутрирегионального бюджетного выравнивания // Экономический анализ: теория и практика. 2009. - № 5 (134) - С. 33

Следует обратить внимание на то, что формирование региональной налоговой политики должно базироваться на концепции стабильного, полного и своевременного перечисления налоговых платежей центру, при гибкой дифференциации налоговых ставок на территории региона с целью стимулирования приоритетных отраслей, производств, отдельных видов деятельности, услуг и т.д.

По мнению автора, центральное место в региональной налоговой политике занимает развитие региональной системы налогообложения, которая представляет собой систему, функционирующую на территории субъекта.

1.2 Бюджетирование, ориентированное на результат на региональном уровне

Совершенствование бюджетной политики в России нацелено на создание условий для максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами в соответствии с государственной социально-экономической политикой. Одним из направлений решения данной проблемы является ориентация на учет долгосрочных целей социально-экономического развития страны, приоритетов в расходах федерального бюджета и возможностей их покрытия, обеспечение предсказуемости условий формирования бюджетов всех уровней, переход на среднесрочное бюджетное планирование с утверждением структуры бюджетных расходов на три предстоящих года, формирование системы оценки и контроля социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью индикаторов, позволяющих качественно и количественно оценивать как бюджеты всех уровней, так и конкретных бюджетополучателей.

Среди подходов, используемых в мировой практике для решения подобных проблем, особое место принадлежит бюджетированию, ориентированному на результаты (БОР), и комплексному среднесрочному планированию расходов в рамках жестких бюджетных ограничений. БОР - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств. БОР дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество. Результаты могут оцениваться как количественными, так и качественными показателями, главное требование к которым - измеримость и сопоставимость. Баранов Скуфъина Т. Анализ межрегиональной дифференциации в построение рейтингов субъектов Российской Федерации» //Экономист №5 2012

Преимущества модели БОР заключается в следующем:

1) раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств, что позволяет не только лучше учитывать их разную природу и место в бюджетном планировании, но и осуществлять преемственность решений в течение планируемого временного периода;

2) предоставление государством населению именно тех общественных благ и услуг, в которых общество действительно заинтересовано;

3) переход на бюджетирование по результатам позволяет критически осмыслить сложившиеся направления расходования средств и отказаться от многих видов расходов, осуществляемых «по инерции», без надлежащего социально-экономического обоснования необходимости этих расходов;

4) утверждение предельных бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года, при этом выбор решений происходит с учетом приоритетов среднесрочной политики, а не сиюминутных последствий;

5) усиление ответственности государственных министерств за конечный результат, под которым имеется в виду не просто предоставление определенного объема услуг или выполнение определенного объема работ, но и направленность на достижение определенных качественных показателей;

6) повышение обоснованности решений о государственных расходах благодаря росту информационной обеспеченности применяемых правительством бюджетных решений. Воронцова О.В. Анализ налоговых полномочий органов власти Российской Федерации в части установления налоговых ставок и налоговых льгот. // Справочно-правовая система «Консультант-плюс» 2013.

Очевидно, что изменение условий формирования бюджета, при которых перспективный финансовый план утверждается Правительством РФ, а параметры первого года трехлетнего периода соответствуют проекту федерального бюджета при последующей необходимой корректировке показателей второго и третьего годов, способствуют лучшей организации бюджетного процесса.

В отечественной литературе большинством исследователей считается, что внедрение метода БОР является одной из наиболее существенных составляющих реформирования бюджетного процесса. Значение данного метода особенно усиливается в условиях финансово-экономического кризиса, когда становится чрезвычайно актуальной проблема получения максимума экономического и социального результата на прежний и даже сокращающийся объем бюджетных ассигнований. Демин А.В. Единство налоговой системы как базовый принцип налоговой политики Российской Федерации. // Справочно-правовая система «Консультант плюс»2011.

Наряду со всеми отмеченными возможностями БОР вносить вклад в совершенствование бюджетного процесса, данный подход содержит в себе и целый ряд ограничений. Так, некоторые авторы, в частности, отмечают, что метод бюджетирования, ориентированного на результат, не способен охватить решение всех задач по управлению расходами. Например, это касается таких сфер, в которых количественная оценка качества расходов не всегда может быть напрямую связана с результатами (функционирование судов, армии, уровень госпитализации, работа медицинских и образовательных учреждений и др.). Подобное отсутствие положительных результатов вполне объяснимо. БОР - это некий претендент на рынок, попытка вставить квазирыночные механизмы в общественный сектор. Иначе говоря, не рыночный сектор организовать, а госучреждения заставить работать на схожих с рыночной системой принципах. Отсюда следует вывод, что Россия пока не готова к введению БОР, поскольку в стране отсутствуют ответственное перед обществом правительство, политическая конкуренция, разделение властей, верховенство закона, свободные СМИ, умеренная степень коррупции и т.д. Жгарев О.С. Проблемы делегирования полномочий по установлению отдельных элементов налогообложения. // Справочно-правовая система «Консультант-плюс».

Таким образом, БОР несет с собой немало проблем и годится по большей части для рутинных, несложных производительных функций управления, а многие практические задачи не поддаются адекватной оценке существующего метода. В условиях России внедрение БОР позволяет при максимальной централизации финансов отражать интересы вертикали власти, а минимальная ответственность снизу устраивает региональную бюрократию. Одним нужна власть, другим - безответственность и тем самым достигается Парето-улучшение. БОР создает иллюзию хорошей бюрократии. Кроме того, представляется необходимым выделить еще один, на наш взгляд, важный аспект использования модели БОР, связанный с тем, что внедрение БОР - многоэтапный процесс, который должен охватывать все уровни бюджетной системы, на каждом из которых использование БОР имеет свои особенности.

До настоящего времени основное внимание в продвижении системы БОР, в том числе и в плане методических разработок, уделялось, главным образом, федеральному уровню, где эта работа проводится с 2004 г., но пока не получила завершения. Следует отметить, что в зарубежных странах система БОР в целостном виде пока также нигде не реализована. Можно говорить лишь о ее фрагментарном использовании применительно к определенным видам бюджетных расходов на каждом из уровней бюджетной системы. Как отмечали эксперты, это связано с тем, что «неопределенными остаются виды результатов (общественный эффект и/или бюджетные услуги), на базе которых предполагается выстроить бюджетирование по результатам. На других уровнях бюджетной системы эта работа находится лишь в самой начальной стадии. Маклакелидзе Т. О налоговом федерализме. // Налоговый вестник, январь 2013.

В то же время, на субфедеральном уровне бюджетной системы первостепенное значение для внедрения БОР имеют два момента. Первый касается выработки подходов к определению показателей результативности предоставления бюджетных услуг населению на региональном и местном уровне, прежде всего по степени фактического достижения изначально определенных параметров этих услуг и/или достигаемых на их основе экономических и социальных результатов. Второй момент относится к разработке механизмов практического приложения полученных показателей результативности уже непосредственно в бюджетном планировании. Считается, что практическое использование модели БОР требует четкого выделения промежуточных результатов, определяемых, как правило, в абсолютных показателях (объем, качество бюджетных услуг), и конечных в данном финансовом году социальных результатов деятельности, определяемых как степень их достижения (вплоть до 100%) поставленных задач.

В качестве интегрального ориентира достижения социально-экономической эффективности исполнения бюджета в данном финансовом году предлагается использовать рациональную минимизацию бюджетных расходов без снижения количества и/или качества бюджетных услуг населению . При этом важно подчеркнуть, что социально-экономическую эффективность исполнения бюджета с ориентацией на конечный результат чаще всего можно определить лишь как тенденцию. Это - рост или снижение некоего интегрального показателя, получаемого, например, путем балльной оценки степени достижения намеченных социальных результатов, а также кумулятивного влияния факторов, обеспечивающих рациональную минимизацию бюджетных расходов по сравнению с аналогичным прошлым периодом. Таким образом, социально-экономическая эффективность исполнения бюджета представляет собой степень достижения за финансовый год намеченных конечных социальных результатов оказания бюджетных услуг плюс рациональная минимизация бюджетных расходов. Карасев М.Н. Налоговая политика и правовое регулирование налогообложения в России /М.Н.Карасев - М: «ООО» Вершина», 2010.- 112.

Использование в рамках БОР показателей, имеющих смысл социальных норм, требует их адекватного количественного выражения, в том числе в стоимостном виде. Денежное выражение социальных норм - это финансовые нормы, которые можно использовать для обсчета объема финансовых потребностей на соответствующие социальные расходы. Финансовые нормы устанавливаются на единицу или на соответствующее количество единиц бюджетных услуг. Проблема, однако, состоит в том, что в условиях рыночной экономики и присущей ей нестабильности цен, тарифов, а также при их значительной территориальной дифференциации отсутствуют возможности определять такие нормы централизованно на федеральном уровне. В этой связи практическое использование системы БОР требует децентрализации не только в плане определения целевых ориентиров для оценки результативности бюджетного процесса, но и в отношении развития системы региональных социальных и финансовых норм, дополняющих и конкретизирующих общегосударственные социальные стандарты применительно к условиям оказания различных видов бюджетных услуг в пределах соответствующих территорий. Гришин В.И. «Региональная экономическая политика и межбюджетные отношения» // Финансы №4 2012

Усиление централизации доходов бюджетной системы, приведшее к оголению доходной базы территориальных и особенно, местных, бюджетов, и соответственно имеющее результатом недостаточное финансовое обеспечение многих расходных полномочий местных органов власти, ставит под сомнение возможность использования в сложившихся условиях системы БОР, прежде всего, на местном уровне. По-прежнему остается актуальной проблема укрепления доходной базы местных бюджетов за счет рационализации перераспределения доходных источников по вертикали бюджетной системы, а также об увеличении финансовой помощи регионам из федерального бюджета.

1.3 Перспективы налоговой политики на 2014 год и период 2015 и 2016 годов

09.09.13 12:04

О. Орлова

Источник: Журнал «Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения»

На своем сайте Минфин опубликовал окончательную редакцию Основных направлений налоговой политики РФ на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (далее - Основные направления налоговой политики). Налоговый курс государства в целом не изменится, по-прежнему основной упор делается на создании более комфортных условий взимания налогов и налогового администрирования. Так на что же можно рассчитывать налогоплательщикам в ближайшем будущем? Структурно Основные направления налоговой политики состоят из следующих частей:

1) основные итоги реализации налоговой политики в прошедшем периоде;

2) меры в области налоговой политики, планируемые к реализации в 2014 году и плановом периоде 2015 и 2016 годов;

3) сравнительный анализ налоговой нагрузки в российской экономике и зарубежных странах.

В 2013 году государством был начат налоговый маневр, заключающийся в снижении налоговой нагрузки на труд и капитал и ее повышении на потребление, рентные доходы, возникающие при добыче природных ресурсов, а также в переходе к новой системе налогообложения недвижимого имущества.

Ставя задачи на 2014 год и период 2015 - 2016 годов, Минфин констатирует, что существенных изменений в структуре налоговой системы, а также введения новых налогов в среднесрочном периоде не требуется. Дальнейшее совершенствование налоговой системы будет реализовываться путем мобилизации дополнительных доходов за счет улучшения качества налогового администрирования, сокращения теневой экономики, изъятия в бюджет сверхдоходов при благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре.

Меры в области налоговой политики на 2014 год и период 2015 - 2016 годов