Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

Но здесь же возникает множество проблем. Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? И главное - как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?

Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, - задача более чем непростая. Необходимо найти единственно верный компромисс между подлинно рыночными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем не менее именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, - ключ к успеху проводимых преобразований, именно это - важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.

Важной вехой развития бюджетного устройства Российской Федерации является упорядочение сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. Будучи федеральным государством с трехуровневой бюджетной системой, для России чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих основных принципах:

- самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т.д.);

- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

- конкретные же воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами на «рынке» социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов - с другой.

Таким образом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений.

С полным правом можно говорить, что в Российской Федерации заложена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция РФ определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, и в то же время субъекты Федерации не ограничены в своих правах вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По Конституции действует три системы налогообложения, однако не предусматривается также и полное отделение бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем.

Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма существуют. Тем не менее реальная его сущность значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри самого государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов. Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена в системе «экономика - государство - экономика», где государство само по себе является целой системой субъектов.

Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя же сфера выражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя «обслуживание» государством общества. При этом чем оно получается дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное выравнивание - это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета. Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, получается, что к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы.

Итак, система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает. Соответственно наличие такого механизма бюджетного выравнивания говорит об эффективности бюджетного устройства в государстве.

2. Элементы бюджетного устройства РФ

2.1 Понятие и структура бюджетной системы РФ

Бюджетная система РФ является частью финансовой системы России. В учебных пособиях по финансовому праву, как правило, дают следующее понятие бюджетной системы: это основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, республиканских, краевых, областных, иных бюджетов РФ и местных бюджетов. Легальное определение бюджетной системы дается в Бюджетном кодексе РФ в статье 6 (в ред. от 26.04.2007 г.): «Бюджетная система РФ - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».

Связующим звеном бюджетной системы называются экономические отношения и нормы пава, обеспечивающие функционирование и взаимодействие бюджетов. Основой построения бюджетной системы выступает государственное устройство РФ. Каждая единица государства должна быть обеспечена деньгами.

Главный положительный смысл указанного определения видится в том, что бюджетная система есть результат взаимодействия на нее государственного устройства, что, кстати, имеет немаловажное значение для решения проблем сегодняшней практики бюджетной деятельности. Проявление государственного устройства в бюджетной сфере возможно через придание бюджетной системе признаков единства, иерархичности. Принцип иерархии построения элементов бюджетной системы имеет определяющее значение для построения межбюджетных отношений. В этом плане совершенно оправданно в ст. 10 БК РФ называются три уровня бюджетной системы, которые будет рассмотрены позже. Однако в действительности бюджетная система имеет более сложную структуру. В частности при определении понятия «бюджетная система» необходимо учитывать субъектов бюджетной деятельности, которые вырабатывают и реализуют бюджетную политику. Поэтому мы считаем, что в понятии бюджетной системы должна быть отражена деятельность субъектов бюджетной системы. С учетом данного замечания под бюджетной системой предлагается понимать совокупность уполномоченных органов государства и органов местного самоуправления, других участников бюджетной деятельности, которые находятся между собой в урегулированных Конституцией РФ, другими актами бюджетного законодательства отношениях по поводу подготовки, принятия и исполнения бюджетов федерального, регионального и местного уровней, бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также осуществления контроля за их исполнением и применения мер юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ.

Согласно ст. 10 БК РФ бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:

1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местных бюджетов, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Денежные средства, находящиеся в бюджетной системе РФ, в основном образуются за счет налогов и других обязательных платежей юридических и физических лиц, а также за счет использования средств, привлеченных на возвратной основе через внутренний или внешний кредит. Из налогового законодательства следует, что под доходами, полученными за счет налогов, следует понимать федеральные, региональные, местные налоги и сборы, а также сюда можно отнести штрафы и пени. Доходы с налогов закрепленные за бюджетами соответствующего уровня и бюджетами государственных внебюджетных фондов, считаются собственными доходами бюджетов. БК РФ определяет доходы бюджета как денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Одной из наиболее важных и основных проблем для РФ стала проблема нехватки денежных средств, необходимых для решения всех государственных задач, проблем и реализации планов. Чтобы обеспечить выполнение наиболее важных направлений деятельности государства по аналогии с зарубежным опытом, стали создаваться внебюджетные фонды.

Средства внебюджетных фондов формируются за счет специально установленных обязательных платежей юридических и физических лиц, а также добровольных выплат, и расходуются строго в соответствии с целями, для которых они были учреждены.

Внебюджетные фонды денежных средств являются разновидностью целевых государственных и муниципальных фондов денежных средств.

Они создаются на федеральном, региональном (субъектов РФ) и муниципальном уровнях как в силу самих законов РФ и Постановлений Правительства РФ, так и в соответствии с законами РФ, Указами Президента РФ, но по решению компетентных органов.

Внебюджетные фонды по целевому назначению подразделяются на социальные и экономические. Социальные внебюджетные фонды созданы в целях эффективной реализации социальных задач, а именно: финансирования выплаты пенсий, пособий, материальной помощи, медицинского обслуживания и т.д.

Основам правового регулирования социальных внебюджетных фондов уделено внимание в ст. 143-150 БК РФ. В соответствии со ст. 143 определяются общие принципы и правовой статус государственных внебюджетных фондов. Так, вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств, управляемые органами государственной власти Российской Федерации и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на: социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении; социальное обеспечение в случае безработицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются федеральным законом в соответствии с БК РФ.

Состав государственных внебюджетных фондов Российской Федерации регламентирован ст. 144 БК РФ. Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации являются: Пенсионный фонд Российской Федерации; Фонд социального страхования Российской Федерации; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования; Государственный фонд занятости населения Российской Федерации.

Устанавливая подобные нормы, регламентирующие деятельность государственных внебюджетных фондов, БК РФ обеспечивает надежный контроль за своевременным поступлением и целевым расходованием средств фондов.

Правовое регулирование правового статуса и деятельности внебюджетных фондов помимо Бюджетного кодекса осуществляется большим количеством подзаконных актов. Нормы, регламентирующие деятельность внебюджетных фондов могут содержаться в указах Президента РФ, актах Правительства РФ, актах органах исполнительной власти, а также деятельность внебюджетных фондов субъектов РФ и муниципальных образований регулируется соответствующими нормативными актами, принимаемыми на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Наряду с внебюджетными фондами существуют также бюджетные целевые фонды. Целевым бюджетным фондом является фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

Бюджет можно рассматривать в трех аспектах:

- в материальном аспекте бюджет - это централизованный денежный фонд, формируемый государством либо его территориальными образованиями и обеспечивающий выполнение функций органов власти и управления соответствующей территории;

- в экономическом аспекте бюджет представляет собой совокупность отношений, возникающих в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов;

- как правовая категория бюджет - это основной финансовый план соответствующей территории.

Бюджет как в целом для РФ, так и для территориальных единиц играет значительную роль, через него реализуется региональная и национальная политика, за его счет происходит развитие международных связей; бюджет является основой финансовых ресурсов государства и является единственным источником финансовых средств, находящихся в непосредственном распоряжении государственных и муниципальных органов.

Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов предназначены для решения задач и вопросов, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Местные бюджеты относятся к третьему уровню бюджетной системы РФ.

Местный бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ, самостоятельны и не включаются друг в друга (местные бюджеты не включаются в бюджеты субъектов РФ, а те, в свою очередь, не включаются в федеральный бюджет).

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Одним из основополагающих принципов бюджетного права является требование облечения бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти.

Правовая форма конкретного бюджета зависит от того, какое место он занимает в структуре бюджетной системы РФ.

Таким образом, под бюджетной системой РФ понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ). В бюджетную систему РФ входят бюджеты трех уровней.

2.2 Бюджетная классификация РФ

Одной из проблем является формирование межбюджетных отношений. Исторически сложившаяся неоднородность размещения производственных комплексов на территории России и острый экономический кризис привели к усилению межрегиональной дифференциации и появлению территорий, характеризующихся устойчивым и глубоким спадом в основных отраслях экономики и резким снижением уровня жизни населения. В последнее время прослеживается тенденция усиления неоднородности экономического пространства страны, причем интенсивность нарастания негативных тенденций такова, что под угрозой оказывается политико-социальное единство государства. В этой связи проблема межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов приобрела сегодня особую актуальность, однако на законодательном уровне понятие финансовой помощи не закреплено.

Исходя из вышеизложенного, а также принимая во внимание то значение, которое имеют в правовом регулировании нормы - дефиниции, представляется необходимым восполнить указанный пробел.

Для определения понятия финансовой помощи вначале требуется, с нашей точки зрения, охарактеризовать такие категории, как бюджетное выравнивание, бюджетное регулирование и бюджетная обеспеченность.

В российском бюджетном законодательстве термин «выравнивание» впервые употребляется в БК РФ (абз. 2 ст. 133, п. 1 ст. 134 БК РФ). В финансово-правовой и экономической науке категория «бюджетное выравнивание» (сбалансированность) рассматривается в двух формах: как вертикальное и горизонтальное выравнивание. Методы бюджетного выравнивания зависят от его формы. Так, методы вертикального выравнивания обусловлены «вертикальным» устройством бюджетной системы и направлены на устранение несоответствий между расходными функциями и доходными полномочиями соответствующих уровней власти.

Следует отметить, что проблема распределения и законодательного закрепления бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти решается. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ» определил полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением федеральных субвенций) (ст. 26.3), порядок возложения на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ осуществления отдельных полномочий по предметам ведения Федерации (ст. 26.5), принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий (ст. 26.7).

С помощью методов горизонтального выравнивания решаются важнейшие задачи бюджетной политики Российской Федерации: задача обеспечения каждому гражданину России гарантированных государством услуг и благ вне зависимости от экономического положения того или иного субъекта Федерации или муниципального образования, повышения их качества и доступности, задача формирования благоприятного предпринимательского климата, обеспечения социальной стабильности.

Процесс горизонтального бюджетного выравнивания состоит в распределении и перераспределении доли финансовых ресурсов, получаемых из вышестоящего бюджета, между нижестоящими бюджетами. Методами бюджетного выравнивания здесь будут регулирующие налоги, возмещение расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передача средств в форме прямой финансовой помощи (поддержки). Таким образом, финансовая помощь - один из методов горизонтального бюджетного выравнивания.

В науке финансового права разработана категория «бюджетное регулирование», под которым понимают предоставление конкретным бюджетам вышестоящими государственными органами дополнительно к твердо закрепленным за ними средствам регулирующих доходов и их распределение между различными бюджетами в целях сбалансирования каждого из них. Анализ данной категории был проведен Ю.А. Крохиной, с мнением которой о том, что основным элементом бюджетного регулирования является непосредственная связь между бюджетным регулированием и распределением доходов в бюджетной системе государства, проявляющейся как соотношение части и целого, а дополнительными элементами являются материальный, плановый и процессуальный аспекты, мы полностью согласны. В качестве методов бюджетного регулирования также называют метод отчислений от федеральных регулирующих налогов и иных платежей, перераспределение самих бюджетных источников, а также метод оказания прямой финансовой помощи (поддержки). Первый из названных методов является основным, так как все остальные методы применяются, если первый не привел к желаемому результату. Таким образом, финансовая помощь - метод бюджетного регулирования, обеспечивающий итоговую сбалансированность всех уровней бюджетной системы.

Бюджетный кодекс РФ закрепил определение «минимальной бюджетной обеспеченности» как минимально допустимой стоимости государственных и муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.

Статья 135 БК РФ устанавливает, что финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ «предоставляется на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяемой на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты». Однако, как справедливо отмечает А.Г. Бирюков, выравнивать можно уровень бюджетной обеспеченности в отношении тех регионов, где она ниже минимального уровня, а не минимальную бюджетную обеспеченность.

Изменения, произошедшие в российском законодательстве, свидетельствуют о переоценке института минимальных государственных социальных стандартов как основы определения потребностей государства и его публично-территориальных образований в бюджетных средствах. В частности, принятый 06.10.2003 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не содержит такого критерия а так же закрепляет в качестве основания предоставления финансовой помощи недостаточный уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (ст. ст. 60, 61).

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что, во-первых, получатели финансовой помощи находятся в неблагоприятных по сравнению с другими экономических условиях, и это подтверждается объективными финансовыми показателями. Кроме того, предоставление дополнительных финансовых ресурсов влечет для их получателей определенные последствия в виде жесткого контроля за правильностью и эффективностью расходования указанных средств, а в необходимых случаях - применение финансовых санкций.

В завершении отметим, что с нашей точки зрения, финансовую помощь субъектам РФ и муниципальным образованиям можно определить как метод бюджетного регулирования, обеспечивающий итоговую сбалансированность (выравнивание) бюджетной системы РФ, применяемый в случаях, когда субъект РФ (муниципальное образование) находится в неблагоприятных, по сравнению с другими субъектами (муниципальными образованиями), экономических условиях и уровень их расчетной бюджетной обеспеченности не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания. Нам представляется необходимым закрепить данное определение в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ.

Заключение

Подведем итог изучения бюджетного устройства РФ.

Исходя из анализа Бюджетного кодекса РФ, бюджетное устройство есть совокупность трех составляющих элементов: бюджетной системы; принципов построения бюджетной системы; бюджетной классификации.

Особенностью бюджетного устройства России является то, что оно строится на принципе федерализма.

Под бюджетной системой РФ понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ). В бюджетную систему РФ входят бюджеты трех уровней: к первому уровню относятся федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень состоит из бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень - местные бюджеты, в число которых входят бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также бюджеты городских и сельских поселений.

Под бюджетной классификацией понимают законодательно устанавливаемую по однородным признакам группировку доходов и расходов бюджета, источников покрытия его дефицита, используемую для составления и исполнения бюджета.